對(duì)重大行政決策過程中專家參與制度的再思考

桂萍

摘要：目前，在我國重大行政決策過程中，專家參與制度本身的局限性使其陷入實(shí)踐困境，因而需要對(duì)該制度進(jìn)行深度考察。首先要對(duì)重大行政決策中專家角色重新解讀，將專家角色定位為一種兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，保持“中立性”和“獨(dú)立性”的參與主體。此外，還需要對(duì)專家參與制度呈現(xiàn)的表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行類型化分析，并從鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展、保障咨詢專家獨(dú)立性、全面推行政府法律顧問制度及建立專家責(zé)任追究制度等方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；專家參與；專家角色；類型化分析；責(zé)任追究制度

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）08-0021-06

何謂“專家”？“在公共行政視野中，專家通常是指擁有專業(yè)化、技術(shù)化知識(shí)，掌握政策分析和咨詢方法及工具的個(gè)人或者集團(tuán)?！盵1]參與重大行政決策的專家主體則應(yīng)是具備專門性、技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，并擁有一定獨(dú)立性和中立角色的個(gè)體或機(jī)構(gòu)。縱觀我國重大行政決策的整個(gè)程序，其中諸多環(huán)節(jié)都離不開專家的參與。專家參與制度①在加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行民主化、科學(xué)化、規(guī)范化方面具有積極的價(jià)值功能，而另一方面，“專家失靈”“專家越位”等現(xiàn)象又成為專家參與制度能否有效實(shí)施的擔(dān)憂。為了解決專家參與制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題，我們需要對(duì)重大行政決策中的專家參與制度做一個(gè)更為全面的考察，包括對(duì)重大行政決策中的專家角色進(jìn)行深入解讀，并對(duì)專家參與重大行政決策制度做出類型化的分析，進(jìn)而做出改進(jìn)和完善。

一、專家參與制度的局限性

專家參與制度被寄予提升政府決策理性的功能期待，但是在實(shí)踐運(yùn)行中，專家往往因?yàn)閷I(yè)知識(shí)局限性，以及與地方政府利益或集團(tuán)利益的糾葛而喪失公眾信任，甚至一些專家論證會(huì)淪為政府法治建設(shè)的“過場(chǎng)走秀”。于是，伴隨著專家咨詢的“空洞化”和“符號(hào)化”，公眾對(duì)專家的不信任感呈上升趨勢(shì)。與“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”一樣，“專家失靈”也成為專家參與制度能否有效實(shí)施的擔(dān)憂?！斑@些實(shí)踐中呈現(xiàn)出的問題，從根本上恰好反映出專家參與制度中保障專家獨(dú)立性機(jī)制和抑制專家知識(shí)濫用雙重缺位。”[2]具體來說，專家參與制度的局限性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.專家“中立性”的相對(duì)性。專家只是相對(duì)于行政官員更具有中立性，但在決策實(shí)踐過程中，專家卻容易偏離其中立立場(chǎng)。由于利益偏好無處不在，專家的中立性往往淪為一種假設(shè)。重大行政決策過程的本質(zhì)是一種利益競(jìng)爭(zhēng)與選擇的過程。在民主性缺乏及“官本位”的決策環(huán)境中，專家，即“知識(shí)精英”容易與“決策精英”達(dá)成利益妥協(xié)，從而聯(lián)手形成“知識(shí)——權(quán)力”的壟斷性結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明，決策過程中，專家不僅可能被政府部門所雇用，還有可能被利益集團(tuán)所收買，個(gè)別專家甚至?xí)耆蔀槔婕瘓F(tuán)特定利益的代言人，喪失其作為專家學(xué)者基本的職業(yè)道德，從而淪為決策“理性化”的工具手段。專家這種客觀中立性的偏移往往會(huì)借著“學(xué)術(shù)自由”“表達(dá)自由”的合憲化外殼，讓決策機(jī)關(guān)與公眾都難以判斷與辨析。

2.專家知識(shí)的有限性。即使專家能以絕對(duì)的“中立性”立場(chǎng)對(duì)重大行政決策的技術(shù)性問題提供知識(shí)支撐，專家個(gè)體知識(shí)的有限性以及理性分析工具的缺乏也會(huì)影響專家意見的合理性。專家知識(shí)的這種有限性也稱為“專家管見”?！皩＜夜芤姟本褪侵浮皩＜矣捎谥T多因素的限制，使得其所提供的意見存在一定的局限性”。[3]這種局限性首先來源于科學(xué)自身的不確定性，沒有絕對(duì)正確的真理，科學(xué)的天然屬性就是相對(duì)的、可爭(zhēng)議的，科學(xué)知識(shí)的客觀性往往伴隨著價(jià)值判斷的主觀性，因此，專家意見不可避免地會(huì)有主觀認(rèn)識(shí)的判斷，更不可能成為顛撲不破的真理。其次，專家知識(shí)的局限性來源于專家本身不可能突破個(gè)體獲取知識(shí)的能力極限，所謂“專家”只是指在某個(gè)知識(shí)領(lǐng)域處于優(yōu)勢(shì)地位的學(xué)者，任何一個(gè)專家不可能占有全部知識(shí)，而不同的知識(shí)往往會(huì)形成不同的觀點(diǎn)，這就使專家意見往往會(huì)帶有其本身專業(yè)視野的局限性。當(dāng)然，我們也不能因?yàn)閷＜抑R(shí)的局限性而否認(rèn)專家參與制度的積極意義。相反，如果專家意見過于一致，專家參與制度本身也會(huì)失去存在意義，專家參與甚至可能會(huì)變異為“專家專制”。

3.“專家僭越”的困局。“專家僭越”，也叫“專家越位”。專家僭越會(huì)導(dǎo)致專家不專，從而使重大行政決策的咨詢論證喪失專業(yè)性。專家的這種越位主要是指兩方面的越位：其一，是指每個(gè)專家都有自己的研究領(lǐng)域，如果專家出于利益考量的需要，或者因?yàn)樽陨硪延谐删团c地位產(chǎn)生的自我膨脹與霸道，對(duì)非自己專業(yè)領(lǐng)域的問題指手畫腳、不懂裝懂，就會(huì)發(fā)生專家僭越的現(xiàn)象。其二，專家容易出于自身對(duì)價(jià)值問題的偏好與選擇，僭越了專家應(yīng)該關(guān)注的事實(shí)判斷領(lǐng)域，而對(duì)行政決策的價(jià)值判斷領(lǐng)域作出判斷。一般來說，專家的知識(shí)優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在對(duì)事實(shí)問題的認(rèn)定上，在價(jià)值選擇上專家并不比普通民眾具備更強(qiáng)的理性。然而實(shí)踐中很多情況下，價(jià)值問題和事實(shí)問題很難區(qū)分，事實(shí)判斷往往以價(jià)值判斷作為基礎(chǔ)，或隱含預(yù)設(shè)價(jià)值判斷的結(jié)論。這就導(dǎo)致“過于自信”的專家容易“越界”，即過分介入價(jià)值問題的判斷，從而讓參與重大行政決策的專家可能為特定團(tuán)體的利益需求找到貌似科學(xué)的正當(dāng)化依據(jù)。

4.“委托—代理”關(guān)系模型的局限性。決策者和專家間的結(jié)構(gòu)關(guān)系被看作是一種委托—代理關(guān)系。這種關(guān)系的基本問題是知識(shí)不平衡或信息不對(duì)稱。通常在委托—代理關(guān)系模型中，代理人相對(duì)委托人來說具有優(yōu)勢(shì)。因此決策者經(jīng)常無法判斷專家提出的意見是否是實(shí)現(xiàn)決策最大化的方案，即所謂委托—代理中的道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）問題；同時(shí)決策者在相互競(jìng)爭(zhēng)的專家觀點(diǎn)中也很難做出最佳選擇，即所謂委托—代理中的逆向選擇（adverse selection）問題。但是，在決策者委托專家進(jìn)行決策咨詢的過程中，決策者作為委托方在聘請(qǐng)專家為自己提供專業(yè)知識(shí)和信息時(shí)，由于政策的偏好性等原因可能不公開或不完全公開自己已經(jīng)掌握的決策信息，有時(shí)候也存在隱瞞決策信息的動(dòng)機(jī)。[4]15因此，這種專家參與重大行政決策制度中的委托—代理的信息不對(duì)稱關(guān)系也可能是雙向存在的。

二、重大行政決策中專家角色的重新解讀

專家作為連接政府與普通民眾的橋梁，其角色身份比較復(fù)雜。我國的決策專家?guī)в休^強(qiáng)的行政屬性，其本身也是公眾的一員，是公眾參與主體的重要組成部分，其角色身份兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，是一種特殊的保持“中立性”和“獨(dú)立性”的公眾參的主體。在重大行政決策的制度實(shí)踐中，專家可以借助這種中立、理性的身份、特點(diǎn)，把重大行政決策的“科學(xué)性”與“民主性”有機(jī)地結(jié)合起來，在政府、利益集團(tuán)與普通民眾之間進(jìn)行有效溝通與交流，平衡各方在重大行政決策中的利益分配。

1.專家角色的行政屬性。理想狀態(tài)的專家參與制度，應(yīng)當(dāng)是謀斷分離，行政機(jī)關(guān)與專家在組織、功能上相對(duì)隔離，以確保專家的獨(dú)立性以及介乎于政府與公眾之間的中立性。因此，在一般意義上來說，專家原則上只是參謀而不決策。重大行政決策權(quán)最終歸屬于行政機(jī)關(guān)，無論是專家還是公眾都不能取代行政機(jī)關(guān)作出最終決策，決策機(jī)關(guān)也不能任意干涉專家參與的各項(xiàng)活動(dòng)。但我國的行政實(shí)踐中，專家往往具備一定的行政屬性，這主要與我國特有的行政編制有關(guān)。我國的專家?guī)煲怨俜交虬牍俜降膶＜規(guī)鞛橹?。官方的專家?guī)熘刚畠?nèi)設(shè)的研究咨詢機(jī)構(gòu)，如政策研究室、發(fā)展研究中心、政府參事機(jī)構(gòu)等部門；半官方的專家?guī)熘饕笍闹醒氲降胤降母骷?jí)社科院、科學(xué)院以及一些公立高校及其內(nèi)部的研究所，這些專家研究機(jī)構(gòu)一般都具備官僚科層制，其行政化管理模式與運(yùn)行機(jī)制不可避免地會(huì)使專家參與活動(dòng)帶有強(qiáng)烈的行政色彩。更何況，即便是那些與決策機(jī)關(guān)沒有行政依附關(guān)系的專家機(jī)構(gòu)，也容易與政府結(jié)成牢固的利益共同體。過于密切的“行政—專家”的聯(lián)系往往會(huì)導(dǎo)致專家對(duì)行政機(jī)關(guān)的過于依附，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)專家的操控，這就會(huì)使專家參與制度淪為“專家秀”的形式化擺設(shè)。于是，在普通公眾的認(rèn)知里，專家時(shí)常扮演的角色就可能是地方政府意志的執(zhí)行者、官方意見的論證者，其主要存在價(jià)值似乎都只是在證明政府決策的正當(dāng)性，以及如何幫助政府規(guī)避責(zé)任，回避公眾批評(píng)。

那么該如何減弱決策實(shí)踐中專家的行政屬性呢？最佳的渠道無疑是建立和發(fā)展獨(dú)立的、民間的專家機(jī)構(gòu)。在我國目前的行政管理體制下，完全獨(dú)立的專家機(jī)構(gòu)數(shù)量還很少，并且對(duì)我國重大行政決策的影響也比較微弱。即便是政府聘請(qǐng)外腦設(shè)立的專家咨詢委員會(huì)和顧問委員會(huì)，也無法做到完全不依附于行政，畢竟咨詢委員會(huì)專家的選擇權(quán)完全是在行政機(jī)關(guān)一方，總是與政府唱“對(duì)臺(tái)戲”就很可能意味著該專家連進(jìn)入專家?guī)斓臋C(jī)會(huì)也沒有，而專家委員會(huì)的頭銜卻是很多專家看中的名譽(yù)。完全保持獨(dú)立性的專家或許也只有通過媒體、網(wǎng)絡(luò)或者有較大范圍影響的訴訟才有可能影響決策層。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，隨著民間社會(huì)化、企業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)的完善，②以及高校管理的“去行政化”等改革進(jìn)程，專家屬性的“去行政化”將是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

2.專家角色的公眾屬性?！皩＜覅⑴c是現(xiàn)代行政的必然，是公共參與的重要形式。”[3]專家作為一種特殊的公眾群體，其本身也是公眾的一部分，或是可稱為公眾中的“精英”代表，這使得公眾參與與專家參與產(chǎn)生密切的聯(lián)系。這種聯(lián)系首先表現(xiàn)在“專家在面對(duì)不那么復(fù)雜的公共決策事務(wù)時(shí)，可能放棄自己的專業(yè)背景和職業(yè)身份，在政府提供的制度框架內(nèi)以普通公民的身份發(fā)起或參與公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)?！盵4]19其次，專家參與同公眾參與的價(jià)值功能有趨于一致的部分，都有利于防止行政決策權(quán)的獨(dú)斷專行，促進(jìn)重大行政決策的民主化與理性化內(nèi)涵。再者，專家參與和公眾參與都是重大行政決策民主化的一種制度選擇，專家參與作為“精英”決策，是一種典型的間接民主模式，而公眾參與有直接民主與間接民主之分，在微觀行政決策領(lǐng)域，公眾也可以通過直接參與方式參加到?jīng)Q策進(jìn)程中。因此，正是由于專家公眾屬性的存在，使得擴(kuò)大公民參與與提升專家理性在重大行政決策的運(yùn)行過程中并不必然矛盾，甚至可以做到相輔相成，其最根本的結(jié)合點(diǎn)在于確立一個(gè)能夠有效運(yùn)行的程序制度，并以“公共利益”作為行政決策行為追求的最根本價(jià)值目標(biāo)。

當(dāng)然，專家參與制度是具有獨(dú)立價(jià)值的程序制度，并不等同于公眾參與制度。在固有屬性上，專家與公眾的主體內(nèi)涵會(huì)有不同；在制度取向上，專家參與更關(guān)注重大行政決策的科學(xué)性與決策質(zhì)量，公眾參與則更注重決策帶來的實(shí)效與利益分配；在價(jià)值功能上，專家參與更注重決策的事實(shí)分析與合法性判斷，而公眾參與更注重決策的價(jià)值判斷與合理性分析。在我國的行政決策實(shí)踐中，專家參與制度應(yīng)用的頻率相對(duì)更高，這是因?yàn)槭紫裙妳⑴c制度能夠考慮到政治系統(tǒng)內(nèi)參與者更為多元化的需求，但會(huì)增加決策的成本，耗時(shí)也會(huì)更長(zhǎng)；其次，公眾直接參與式的民主容易受到時(shí)間與空間的多重限制。因此，在民主的實(shí)踐層面，公民對(duì)公共事務(wù)和政治生活的直接參與并不為當(dāng)代主流民主理論所強(qiáng)調(diào)。當(dāng)代主導(dǎo)性的民主理論和實(shí)踐形式，是自由主義取向的代議制民主理論，其本質(zhì)上是試圖將精英決策和公眾參與進(jìn)行調(diào)和。

3.專家角色的理性定位。在科技高速發(fā)展、信息爆炸的現(xiàn)代社會(huì)，專家知識(shí)的有限性問題越來越突出。專家不可能通曉百科，即便是某一領(lǐng)域最權(quán)威的專家，也不一定能洞察到政府決策中現(xiàn)在和潛在的所有問題，這使得政府在執(zhí)行專家的一些缺乏科學(xué)依據(jù)的決策方案時(shí)往往會(huì)遭遇到專家知識(shí)的公信力危機(jī)。

比如，2011年3月日本發(fā)生海嘯后，大洋彼岸的中國在個(gè)別“專家”和媒體的宣傳下，多地發(fā)生搶鹽潮，并造成鹽荒，這多少與有關(guān)專家沒有及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)媒體上進(jìn)行權(quán)威的科學(xué)宣傳有關(guān)系，也證明我國政府與專家公信力嚴(yán)重缺乏。由此，我們認(rèn)為要避免專家知識(shí)局限性所產(chǎn)生的公信力危機(jī)，專家角色的合理定位應(yīng)該建立在專家“獨(dú)立性”和“中立性”的基礎(chǔ)之上。

咨詢論證專家的“獨(dú)立性”和“中立性”有一定的關(guān)聯(lián)性。專家的“獨(dú)立性”強(qiáng)調(diào)當(dāng)行政機(jī)關(guān)與公眾持相反立場(chǎng)時(shí)，專家應(yīng)該獨(dú)立地作出自己專業(yè)的判斷，這種判斷是指專家可以按照專業(yè)化、科學(xué)化的決策要求擺明自己的立場(chǎng)。專家的“中立性”是指專家往往同時(shí)兼?zhèn)湫姓c公眾的雙重屬性，是一種獨(dú)立于行政決策機(jī)關(guān)之外的，保持其介乎行政機(jī)關(guān)與公眾之間“中立”立場(chǎng)的參與主體。專家的“中立性”并不是指專家總是要采取“不偏不倚”的立場(chǎng)，也不是指在兩者之間“和稀泥”，而是指只要是專家獨(dú)立作出的判斷就合乎專家“中立”的立場(chǎng)。專家的這種“中立性”是不容易保持的，也是不容易判斷的。事實(shí)上，在決策實(shí)踐過程中，由于價(jià)值偏好與利益沖突，專家群體容易依附于強(qiáng)大的行政權(quán)力，并借著“學(xué)術(shù)自由”“表達(dá)自由”等合法化外殼，偏離其中立立場(chǎng)，從而使專家的“中立性”往往淪為一種假設(shè)。因此，在這個(gè)意義上，專家的“中立性”是必須以其“獨(dú)立性”作為基礎(chǔ)的，專家的“獨(dú)立性”可以說是對(duì)專家屬性更為精確的概括。

保持專家“獨(dú)立性”很重要的一個(gè)方面就是保持咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，這就需要我們鼓勵(lì)與大力建設(shè)民間智庫。同時(shí)，要真正實(shí)現(xiàn)謀斷分離，避免“專家專制”現(xiàn)象的發(fā)生。我們能夠看到的是專家掌握的系統(tǒng)化的專業(yè)知識(shí)對(duì)決策保持理性是很重要的，這種在技術(shù)領(lǐng)域運(yùn)用知識(shí)的行為是中性的，是能夠?yàn)橹卮鬀Q策的民主價(jià)值服務(wù)的。然而，“專長(zhǎng)并不等于智慧。在一個(gè)社會(huì)中安排各種價(jià)值的先后次序，最終意義上是一個(gè)在可供選擇的方案之間作出選擇的問題，而這種抉擇應(yīng)當(dāng)是在專家完成信息收集、描述以及各種有限度的預(yù)測(cè)工作之后，由公眾去完成的?！盵5]這里我們不妨借鑒一下“陪審團(tuán)負(fù)責(zé)定罪而法官負(fù)責(zé)量刑”的美國陪審團(tuán)制度，在重大行政決策過程中，可以由專家負(fù)責(zé)事實(shí)判斷與合法性論證，而由公眾負(fù)責(zé)價(jià)值判斷。專家僅就決策涉及的專業(yè)知識(shí)和決策內(nèi)容進(jìn)行事實(shí)判斷的模式或許能更好地保障專家參與決策的理性化程度，不過這需要決策部門將決策所涉及到的事實(shí)問題與價(jià)值問題進(jìn)行有效區(qū)分，而這可能是專家理性模式在行政自由裁量權(quán)廣泛存在的背景下最大的問題所在。

三、專家參與重大行政決策制度的模式選擇

專家作為重大行政決策的一種重要的參與主體，在行政決策的理念與制度誕生之初就參與到?jīng)Q策的制定與評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，并發(fā)揮出重要的作用。在重大行政決策的不同歷史發(fā)展階段以及決策過程本身的不同環(huán)節(jié)中，專家參與模式會(huì)呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)。按照專家參與的方式與途徑，我們將專家參與分成以下四種模式詳細(xì)分析之，即直接咨詢模式、委托調(diào)研模式、公民運(yùn)動(dòng)模式以及公益訴訟模式。也許這四種模式并不能窮盡專家參與的不同類型，但相信足以代表專家參與制度的典型樣態(tài)。

1.直接咨詢模式。專家參與重大行政決策最傳統(tǒng)、最直接的模式就是直接咨詢模式，直接咨詢模式包括兩種類型，一類是決策機(jī)關(guān)就某重大決策直接咨詢個(gè)別專家，這有點(diǎn)類似于公眾參與模式中的“關(guān)鍵公眾接觸”，③我們姑且稱之為“關(guān)鍵專家接觸”。通常決策機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)范圍中的關(guān)鍵公眾往往是某領(lǐng)域公認(rèn)的、有影響力的專家。其形式往往是當(dāng)面或電話等深入交談，或者請(qǐng)求有關(guān)專家提供一份咨詢意見書等。這種模式被認(rèn)為是專家參與中最簡(jiǎn)單的一種形式，參與范圍小，專家容易與決策機(jī)關(guān)深入交流意見以達(dá)成共識(shí)，決策機(jī)關(guān)也能極大地節(jié)省行政成本，提高行政效率。但這種簡(jiǎn)單易行的專家參與模式也有其明顯的缺陷：第一，該模式的專家參與的主動(dòng)權(quán)完全掌握在行政機(jī)關(guān)手中，專家只是被動(dòng)參與；第二，專家參與的人數(shù)過少，決策機(jī)關(guān)難以充分考慮決策方案的各方面因素，不利于科學(xué)決策；第三，參與過程不公開、不透明，不利于民主決策。因此，關(guān)鍵專家接觸與關(guān)鍵公眾接觸一樣，原則上只適用于爭(zhēng)議不大、影響范圍較小的一般行政決策，實(shí)踐中此種類型的專家接觸并不能單獨(dú)適用于重大行政決策的制定。直接咨詢模式的第二種類型是重大行政決策的決策機(jī)關(guān)通過政府內(nèi)設(shè)的或半官方的咨詢機(jī)構(gòu)來進(jìn)行決策。這種咨詢機(jī)構(gòu)包括各種形式的專家小組、專家咨詢委員會(huì)、行政復(fù)議委員會(huì)、規(guī)范性文件備案審查專家小組等等。這類咨詢機(jī)構(gòu)主要是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)起組織的專家?guī)?。這種類型的專家參與制度的優(yōu)勢(shì)在于專家成員比較穩(wěn)定，咨詢專家的工作責(zé)任心較強(qiáng)，有利于決策咨詢工作長(zhǎng)期、有序開展。其劣勢(shì)則在于專家與行政機(jī)關(guān)之間長(zhǎng)時(shí)間的合作與聯(lián)系容易形成利益共同體，如若沒有輔之以完善的監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，專家咨詢制度就會(huì)喪失其咨詢本質(zhì)，成為對(duì)已經(jīng)成形的重大行政決策的正當(dāng)性論證而已。

2.委托調(diào)研模式。委托調(diào)研模式是指專家接受政府部門委托參與到?jīng)Q策程序中來。這里的專家機(jī)構(gòu)也被稱之為第三方機(jī)構(gòu)，通常是組織化專家?guī)欤缒硞€(gè)專項(xiàng)研究機(jī)構(gòu)的研究者或某個(gè)大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)成員，其參與形式通常是由政府通過財(cái)政預(yù)算的專門經(jīng)費(fèi)或一些縱向或橫向的課題形式向?qū)＜姨峁┮欢ㄙY金，由智庫專家組完成調(diào)研論證、協(xié)助政府完成決策草案的模式。委托第三方專家組起草草案的，可以是重大行政決策的全部事項(xiàng)，也可以是其中部分事項(xiàng)。我國一些地方政府的重大行政決策程序規(guī)定都有委托第三方調(diào)研的規(guī)定，這種委托調(diào)研體現(xiàn)在起草決策草案、決策績(jī)效評(píng)估、民意調(diào)查、重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)等程序中。

委托調(diào)研模式的專家參與一般是發(fā)生在有較大影響、比較復(fù)雜敏感的重大行政決策中，往往決策機(jī)關(guān)會(huì)同時(shí)委托多家專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的研究論證，并最終拿出幾份研究方案。在這種模式下，專家雖然不是決策的決定者，卻參與了決策的論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與事后評(píng)估的決策全過程，專家意見對(duì)決策的制定與實(shí)施影響重大。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于委托調(diào)研的專家組一般由行政決策機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)組織，因此專家組與行政機(jī)關(guān)之間以及各專家課題組之間較容易達(dá)成共識(shí)，從而能極大地提高行政效率，加快政策的推行。這種模式的弊端則在于行政色彩過于強(qiáng)烈，不同聲音的專家意見容易被淹沒在體制化的專家參與活動(dòng)中，同時(shí)也容易降低公眾對(duì)政府與專家的信任感。

3.公民運(yùn)動(dòng)模式。另外一種游離于重大行政決策法定程序之外的專家參與模式就是專家參與發(fā)動(dòng)公民自下而上地反映重大決策的問題。如果說直接咨詢模式與委托調(diào)研模式都屬于專家受決策中樞委托“自上而下”地參與決策進(jìn)程的話，公民運(yùn)動(dòng)模式則是專家作為特殊的公眾代表，以公民名義推動(dòng)的“自下而上”的民間參與模式。孫志剛事件是專家參與決策的公民運(yùn)動(dòng)模式的最經(jīng)典案例。2003年3月，大學(xué)畢業(yè)生孫志剛在廣州被當(dāng)成“三無人員”送至收容所且被打致死的事件發(fā)生后，幾名法學(xué)專家挺身而出，發(fā)起了一場(chǎng)自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。孫志剛案開創(chuàng)了以專家為代表的公眾、媒體和政府互動(dòng)的公民運(yùn)動(dòng)維權(quán)模式。事發(fā)后的短短幾個(gè)月時(shí)間里，廢除收容遣送制度的重大決策就在專家發(fā)起引導(dǎo)的維權(quán)運(yùn)動(dòng)中以前所未有的高效率作出，國務(wù)院甚至在沒有走完法定的撤銷法規(guī)的程序情況下，就簽發(fā)了《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，同時(shí)廢止了1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》?！皩O志剛事件”之后中國的維權(quán)模式基本是以這種自下而上的路徑開展的，盡管這種維權(quán)路徑有其明顯的弊端，如偶然性大、代價(jià)大、“法律易被民意綁架”等，[6]但不可否認(rèn)的是，民間力量已然成為當(dāng)前改革的主要推動(dòng)力，并且如果中國社會(huì)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)和政治運(yùn)行機(jī)制一直保持不變的話，公民社會(huì)的民間維權(quán)依然會(huì)是推進(jìn)憲政發(fā)展的主要力量。

4.公益訴訟模式。專家發(fā)起的公益訴訟不僅促成了公益訴訟在司法實(shí)踐中的艱難破冰，還推進(jìn)了相關(guān)政策和立法的變遷。2005年11月，中石油公司所屬某廠爆炸失火，導(dǎo)致100噸苯類污染物進(jìn)入松花江水體，造成整個(gè)松花江流域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方等三位法學(xué)教授及三位研究生向黑龍江高級(jí)人民法院提起了國內(nèi)第一起環(huán)境民事公益訴訟，盡管當(dāng)時(shí)被拒絕受理，然而北大法學(xué)院師生的這番努力開啟了我國法學(xué)界與司法界專家們共同努力推動(dòng)民事公益訴訟制度建立的征程。2012年《民事訴訟法》的大修終于正式確立了公益訴訟制度，民訴修正案中對(duì)公益訴訟僅有的一個(gè)簡(jiǎn)陋的條文對(duì)我國的公益訴訟制度卻具有標(biāo)桿性的意義。緊接著2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》又對(duì)公益訴訟主體作出了具體規(guī)定。2015年1月最高院發(fā)布了《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》，進(jìn)一步針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的主體、管轄、程序等作出詳盡規(guī)定，2015年2月的《民事訴訟法司法解釋》對(duì)公益訴訟的條件、管轄法院、告知程序、撤訴程序等做了較為詳細(xì)的規(guī)定。

民事公益訴訟制度的一步步推進(jìn)，是體現(xiàn)專家參與國家立法與司法政策變遷的最好例證。當(dāng)然，雖然行政法專家們已經(jīng)研究呼吁了多年，2014年《行政訴訟法》大修并沒有觸及行政公益訴訟，但行政公益訴訟的建立是必然趨勢(shì)，其反映了“現(xiàn)代民主參與和法制重心發(fā)展變化的方向，是更大的公共參與潮流的一部分”。[7]可以想象，如果行政公益訴訟的模式真正地確立起來，將來許多有關(guān)重大行政決策制定與實(shí)施程序中出現(xiàn)的問題，都有可能通過行政公益訴訟的途徑得到解決。到那時(shí)，公益訴訟或許能夠真正成為專家和公眾參與重大行政決策的一個(gè)常態(tài)而有效的模式了。

四、我國重大行政決策專家參與制度的改進(jìn)和完善

專家參與制度在行政理論層面上已經(jīng)獲得了普遍認(rèn)可，在重大行政決策實(shí)踐層面上也已經(jīng)在我國許多地區(qū)貫徹實(shí)施，并逐步走向制度化與規(guī)范化。在肯定這些成就與進(jìn)步之時(shí)，我們也應(yīng)該看到專家參與重大行政決策制度在實(shí)踐中還是沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效用，產(chǎn)生了 “專家僭越”“專家異化”“專家越位”等諸多問題。鑒于此，我國當(dāng)前應(yīng)該著力從以下幾個(gè)方面來改進(jìn)和完善專家參與重大行政決策制度。

1.鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展——搭建決策咨詢的市場(chǎng)化與社會(huì)化平臺(tái)。推進(jìn)重大行政決策咨詢的社會(huì)化和市場(chǎng)化，不僅有利于降低行政成本，也有利于保障決策研究的科學(xué)性，并在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)形成利益和意見的順暢交流渠道，從而推動(dòng)公民通過決策咨詢機(jī)構(gòu)有序地參與到公共決策的制度過程中。搭建決策咨詢社會(huì)化平臺(tái)的一個(gè)很重要的途徑就是鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。各級(jí)政府決策者應(yīng)該努力肩負(fù)起培育、發(fā)展和扶植半官方和民間咨詢力量的責(zé)任，鼓勵(lì)和培植民間咨詢機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展，努力為其提供寬松的社會(huì)環(huán)境和政策待遇，并加強(qiáng)中央與地方之間，以及各區(qū)域之間民間咨詢機(jī)構(gòu)的交流與合作。目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了一些比較有影響的民間學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)。此外，國內(nèi)眾多高校學(xué)院內(nèi)都有各類研究所，再加上從中央到地方各級(jí)政府設(shè)立的各級(jí)社科院及眾多的研究機(jī)構(gòu)，這些都為我國民間咨詢奠定了良好的基礎(chǔ)。

事實(shí)上，我國地方政府并不缺少高水平且有社會(huì)責(zé)任感的咨詢專家，關(guān)鍵是如何在制度上為這些研究咨詢機(jī)構(gòu)搭建社會(huì)化和市場(chǎng)化的平臺(tái)，推進(jìn)決策研究的自主性，使不同領(lǐng)域的專家能夠不受政治和行政因素的干預(yù)，獨(dú)立、自由地進(jìn)行智力整合和決策研究，客觀科學(xué)地進(jìn)行決策咨詢。2012年12月28日在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中，專條強(qiáng)調(diào)了“提高專家論證質(zhì)量”的問題，提出要“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立行政決策咨詢論證專家?guī)?。?duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證”。以此可見，中國特色新型智庫的建設(shè)已經(jīng)正式納入了法治政府建設(shè)的任務(wù)表中，這為全國各級(jí)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和各類高校的發(fā)展和專業(yè)人才培養(yǎng)提供了廣闊的前景和有力的政策支持。

2.建立專家咨詢委員會(huì)的制度化路徑——保障咨詢專家的“獨(dú)立性”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中的第16條在“提高專家論證質(zhì)量”中強(qiáng)調(diào) “選擇論證專家要注重專業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨(dú)立開展工作，逐步實(shí)行專家信息和論證意見公開” 。這條原則落實(shí)在實(shí)踐中就是要盡可能使決策咨詢的相關(guān)規(guī)定制度化。首先，要在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定市級(jí)以上的地方政府必須建立決策咨詢委員會(huì)，凡是地方政府的重大行政決策必須參考專家的咨詢意見，遵循專家的論證結(jié)論進(jìn)行決策，對(duì)沒有采納專家咨詢意見和論證結(jié)論的決策應(yīng)視為無效，并追究決策者的責(zé)任。專家咨詢委員會(huì)（advisory committees）是“在西方國家較為多見的、并有一定影響力的行政參與方式，是指對(duì)政府問題進(jìn)行審議，并為行政機(jī)關(guān)提供見解或結(jié)論的若干個(gè)人組合”。[8]咨詢委員會(huì)較多適用于行政立法和行政決策領(lǐng)域，一般采取間接參與的形式，并嚴(yán)格限制參加人資格，這使得專家意見相對(duì)集中，從而能節(jié)省行政成本，提高行政效率。專家咨詢委員會(huì)的參與過程允許參加人充分、深度地表達(dá)意見和觀點(diǎn)，并設(shè)有較為完備的對(duì)話機(jī)制、第三方斡旋機(jī)制、以及公眾、專家、政府共同參與的協(xié)商民主表達(dá)機(jī)制。在參與效果上，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)考慮咨詢委員會(huì)形成的意見，在最終決策時(shí)應(yīng)說明決策作出的根據(jù)，并對(duì)不采納專家咨詢建議的理由作出解釋。

其次，要重點(diǎn)強(qiáng)化專家咨詢過程的信息公開制度。信息公開是提升專家理性的有效制度安排。對(duì)于專家提供的咨詢意見及論證過程都應(yīng)該向公眾公開，相關(guān)政府部門應(yīng)為公眾獲取、查閱這些信息提供便利條件，包括咨詢專家的背景介紹、遴選過程和咨詢過程的筆錄等。信息公開能有效地遏制知識(shí)與權(quán)力的“秘密”勾結(jié)。信息公開還要求為專家咨詢提供充分的背景信息，保證專家咨詢的針對(duì)性與科學(xué)性。此外，還要求公開政府決策部門對(duì)專家咨詢意見的反饋與回應(yīng)，政府最終決策是否采納專家意見要說明理由及處理方式，接受專家與公眾的檢驗(yàn)。

此外，專家咨詢委員會(huì)要建立科學(xué)民主的專家遴選制度來盡可能保障咨詢專家的“獨(dú)立性”。在專家參與重大行政決策的實(shí)踐中，專家意見“獨(dú)立性”的缺失是導(dǎo)致專家角色變異的重要原因。而要保障專家“獨(dú)立性”角色，主要應(yīng)從完善專家遴選機(jī)制著手。幾乎所有的規(guī)范性文件都賦予了行政機(jī)關(guān)自由選擇專家的權(quán)利，行政機(jī)構(gòu)的這種不受任何拘束的自由裁量權(quán)，使決策者能夠很便利地挑選持特定利益傾向與偏好的專家進(jìn)行咨詢或論證，特定利益集團(tuán)依靠其在政府中的勢(shì)力與影響力，也可能通過選擇自己偏好的專家，為其特定利益訴求的合理性進(jìn)行專業(yè)論證。因此咨詢專家的選擇必須有相應(yīng)的程序規(guī)范，要建立從知識(shí)結(jié)構(gòu)角度和利益傾向角度雙重選擇的規(guī)則，盡可能防止知識(shí)傾向上的非中立性，并盡可能使決策影響的各方都有專家代表，從而通過專家專業(yè)知識(shí)的相互制約而獲得結(jié)構(gòu)平衡。為了防止行政機(jī)關(guān)的暗箱操作，要賦予專家遴選規(guī)則以行政強(qiáng)制力，并規(guī)定由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)專家選擇的過程進(jìn)行監(jiān)督并提供救濟(jì)。

3.全面推行政府法律顧問制度——專家參與的新途徑。政府法律顧問制度正在我國逐步推廣。我國的政府法律顧問是指“以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍”。相比美國、英國等國發(fā)展成熟的政府法律顧問制度，我國的政府法律顧問制度開始得比較晚。從1988年最早成立的深圳市政府法律顧問室，到1999年吉林省組建的全國首家省級(jí)政府法律顧問團(tuán)，從1989年司法部發(fā)布的《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，到2014年黨的十八屆四中全會(huì)在《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確積極推行政府法律顧問制度，我國的政府法律顧問制度經(jīng)歷了從試點(diǎn)到逐步全面推廣的過程。政府法律顧問的功能從之前法律咨詢、審查文書以及代理訴訟等簡(jiǎn)單功能發(fā)展到在依法行政中扮演重要角色的復(fù)合功能。政府法律顧問的工作范圍主要包括重大行政決策法律咨詢論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作、招商引資等重大投資項(xiàng)目的文書審核和爭(zhēng)議解決、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等法律事項(xiàng)、突發(fā)事件和涉法涉訴信訪處置、群體性糾紛解決、法制宣傳教育以及法律培訓(xùn)工作等等，幾乎涵蓋了政府工作的方方面面。

政府法律顧問作為民眾與政府之間的橋梁，在地方立法、重大決策以及糾紛解決中體現(xiàn)出其積極價(jià)值，有效地緩解了公眾與政府之間天然的緊張關(guān)系，增強(qiáng)了政府公信力。雖然法治政府建設(shè)過程中給予了政府法律顧問制度越來越多的重視，但現(xiàn)階段我國政府法律顧問制度還存在不少問題，諸如由于政府決策和執(zhí)法并不真正重視法律顧問的意見，法律顧問制度形式化，淪為法治政府建設(shè)的面子工程；政府法律顧問制度重事后救濟(jì)，輕事前評(píng)估，服務(wù)功能單一化；政府與法律顧問之間溝通機(jī)制不完善等等。為了保障政府法律顧問真正能在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極有效的作用，我們應(yīng)該從以下幾個(gè)方面構(gòu)建我國的政府法律顧問制度：第一，要真正把政府法律顧問的意見納入到重大行政決策的程序中，即要允許法律顧問充分參與到重大行政決策的專家論證以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序環(huán)節(jié)中，充分尊重法律顧問的意見，如沒有采納意見，決策方要說明理由；第二，要建立有效的法律顧問工作機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)的工作規(guī)范，建立信息公開、文件轉(zhuǎn)發(fā)與定期會(huì)議制度，并對(duì)政府法律顧問進(jìn)行定期考核與更換；第三，要明確政府法律顧問的權(quán)利與義務(wù)，授予其一定的閱卷與詢問權(quán)，并要求做到不濫用職權(quán)，不泄露國家秘密，明確責(zé)任承擔(dān)方式及限度。

4.對(duì)專家意見的行政問責(zé)與司法審查——建立專家責(zé)任追究制度。 “法治國意味著對(duì)行政盡可能的司法化?！盵9]對(duì)行政機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)的專家是否可以建立司法追究制度？對(duì)由于采納了咨詢專家的意見而導(dǎo)致的重大決策失誤該如何追究責(zé)任？我們認(rèn)為重大行政決策的責(zé)任追究機(jī)制不僅應(yīng)該包括追究行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，出具決定性咨詢意見的咨詢機(jī)構(gòu)及相關(guān)專家也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)專家進(jìn)行行政問責(zé)和司法審查需要復(fù)雜的制度建構(gòu)，應(yīng)考慮以下多重因素：第一，看專家的具體身份，即專家與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。專家發(fā)表咨詢意見是受政府委托，還是經(jīng)相關(guān)行政部門授權(quán)，專家的意見在多大程度上可以代表政府的立場(chǎng)；第二，專家咨詢意見的失誤是故意還是過失導(dǎo)致，抑或是由于專家本身知識(shí)的局限性，還是由于決策意見本身的難以判斷；第三，政府在選擇專家的過程中是否有失誤與不當(dāng)之處，等等。

對(duì)專家意見的司法審查和責(zé)任追究制度，中國并沒有先例可循。誠然，專家之間對(duì)重大決策的許多問題不可避免地會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，甚至進(jìn)行激烈的辯論，這本是學(xué)術(shù)研究“百花齊放”的正常現(xiàn)象，司法審查不應(yīng)、也不能介入學(xué)術(shù)自由的領(lǐng)域。但是，如果專家是受政府授權(quán)或委托，代表政府立場(chǎng)發(fā)表咨詢意見或建議，就需要對(duì)專家咨詢意見建立一套可依法追責(zé)的程序規(guī)范體系。

結(jié)語

無可否認(rèn)的事實(shí)是，專家參與制度作為重大行政決策的一條重要的技術(shù)路線，對(duì)于保證重大行政決策的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和民主性具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。在重大行政決策法治化的建設(shè)日程中，專家參與制度引入的廣度與深度已經(jīng)日益成為考量重大行政決策科學(xué)性、民主性與正當(dāng)性的標(biāo)尺，專家參與制度積極的價(jià)值功能不僅在學(xué)理上有了眾多充分又細(xì)致的闡釋，在國家政策層面上也有了一系列積極的宣示。然而，當(dāng)前行政實(shí)踐中，我國重大行政決策程序中的專家參與制度并沒有被真正重視，其制度有效性也大打折扣，這就需要我們?cè)谛碌难芯糠妒较轮匦聦徱曋卮笮姓Q策的專家參與制度，并對(duì)專家在重大行政決策過程中的復(fù)雜角色進(jìn)行重新定位和類型化分析。因此可以說，對(duì)重大行政決策中專家參與制度的學(xué)理思考與制度改進(jìn)已經(jīng)成為我國當(dāng)前行政法治改革亟需關(guān)注的課題，這既需要我們?cè)诶碚撋仙罨芯?，更需要我們?cè)趯?shí)踐中持之不懈地探索。

注釋：

① 2014年中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”正式確定為重大行政決策的五大法定程序。因此，在程序設(shè)計(jì)上，專家論證制度是作為中央政府文件公認(rèn)的與公眾參與制度并列的重大行政決策程序。而本文此處論證的“專家參與”制度是“專家論證”制度的上位概念，并不等同于狹義上的“專家論證”程序，其包括了專家在決策全過程中的參與，涵蓋咨詢論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及實(shí)施后評(píng)估等各個(gè)程序環(huán)節(jié)，統(tǒng)稱之為專家參與制度。

② 目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了一些比較有影響的民間學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)，如北京天則經(jīng)濟(jì)研究所、上海法律與經(jīng)濟(jì)研究所等。

③ 關(guān)鍵公眾接觸是指行政機(jī)關(guān)通過小型會(huì)議或電話訪談等途徑，向重要的公民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人或商界首腦了解情況、征詢意見的一種參與方式。參見劉福元.行政參與的度量衡——開放式行政的規(guī)則治理[M].法律出版社， 2012：198.

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