論環(huán)境公益訴訟中公共領(lǐng)域建設(shè)的必要性

喻懷峰

摘要：工業(yè)現(xiàn)代化帶來了一系列嚴重的環(huán)境問題。2012年民事訴訟法增設(shè)環(huán)境公益訴訟制度具有重要意義。然而，環(huán)境現(xiàn)狀的持續(xù)惡化、環(huán)境訴訟案件的連續(xù)走低，表明司法規(guī)制總體上是失敗的?！爸握咧ā钡闹贫仍O(shè)計往往是“忽視利用者立場的理論獨角戲”，政府對企業(yè)的偏好極易導(dǎo)致其不能有效治理環(huán)境污染，司法面對強勢群體表現(xiàn)出的軟弱性也引起了公眾不滿。環(huán)境公益訴訟需要體現(xiàn)“平等的主體行動自由”，社會公眾需要“更好地生存”，因此，將公共領(lǐng)域引入環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)，具有現(xiàn)實必要性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；司法實踐；環(huán)境規(guī)制；公共領(lǐng)域；“生活的邏輯”

中圖分類號：D925.304文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0112-05

中國30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展付出了巨大的環(huán)境代價，世界銀行和自然之友發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示：中國GDP年均增長率是發(fā)達國家的2.3倍，但是單位能耗是發(fā)達國家的8至10倍，污染則是發(fā)達國家的30倍。全球20個污染最嚴重城市，中國占了16個；全世界每年產(chǎn)生4.9億噸垃圾，中國占了近三分之一；地表水污染嚴重等環(huán)境問題突出。[1]松花江水污染、太湖水污染、紹興血鉛超標、云南曲靖鉻污染……以及全國各大城市久久無法驅(qū)散的霧霾，都是環(huán)境惡化的反映。嚴重的環(huán)境污染導(dǎo)致越來越多的癌癥村、有毒大米、霧霾天氣等侵襲著公眾的生命和健康。2012年修訂《民事訴訟法》增設(shè)了環(huán)境公益訴訟便是對此問題的應(yīng)對，然而立法明確授權(quán)后提起環(huán)境公益訴訟卻越來越困難。本文的問題意識是：如何才能有效發(fā)揮司法規(guī)制在環(huán)境保護方面的積極功能？本文的理論假設(shè)是：嚴峻的環(huán)境污染、規(guī)制的總體失靈、案件的特定結(jié)構(gòu)引發(fā)了將公共領(lǐng)域引入環(huán)境公益訴訟進行制度建設(shè)的必要性。

一、環(huán)境公益訴訟立法、司法實踐及評析

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！泵袷略V訟法中首次確立環(huán)境公益訴訟制度是立法的重大進步，該法條主要針對公益訴訟的范圍和原告資格作出了規(guī)定。為了進一步明確公益訴訟的原告資格，《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法紀錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！本C合上述兩個法條可以得知環(huán)境公益訴訟的原告資格為：只能是法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，且有關(guān)組織必須具備四個條件：（1）設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環(huán)境保護公益活動；（3）連續(xù)五年以上；（4）無違法記錄。這四個條件必須同時具備，缺一不可。

在環(huán)境公益訴訟制度正式實施之后，司法現(xiàn)狀如何呢？中華環(huán)保聯(lián)合會顯示的情況是：自《民事訴訟法》2013年1月1日正式實施后，我們依據(jù)該法關(guān)于環(huán)境公益訴訟條款的規(guī)定積極進行司法實踐，全年共開展了8起環(huán)境公益訴訟，其中包括7起環(huán)境民事公益訴訟、1起環(huán)境行政公益訴訟。對于這8起公益訴訟案件，法院均以原告主體不適格為由未予立案。原本對環(huán)境公益訴訟持開放態(tài)度的部分環(huán)保法庭在新《民事訴訟法》出臺后也開始拒絕受理公益訴訟，如中華環(huán)保聯(lián)合會訴海南羅牛山養(yǎng)殖基地企業(yè)污染紅樹林公益訴訟案。而法院拒絕受理的理由竟然是，民事公益訴訟的起訴主體具有法定性，即只有“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，鑒于目前的法律尚未對中華環(huán)保聯(lián)合會作為民事公益訴訟的起訴主體資格作出明確規(guī)定，故中華環(huán)保聯(lián)合會作為民事公益訴訟原告主體不適格?；厥?013年，新《民事訴訟法》雖然對環(huán)境公益訴訟進行了明確規(guī)定，但是我會在開展環(huán)境公益訴訟的實踐中，卻遭遇“有法可依”而又“有法難依”的尷尬，期待中的環(huán)境公益訴訟非但沒有“春天”，反而退回到了原點。[2]2014年12月4日，江蘇省高級人民法院第二審開庭審理“天價環(huán)境公益訴訟案”，開庭審理的前一個多小時雙方當(dāng)事人都在圍繞第一審原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會是否具有主體資格展開激烈爭論。[3]

中華環(huán)保聯(lián)合會提起環(huán)境公益訴訟的情況尚且如此慘淡，其他環(huán)保組織更不可能取得樂觀的效果。中國的環(huán)境司法呈現(xiàn)出一個吊詭的現(xiàn)象：一方面是環(huán)境公益訴訟制度正式確立；另一方面是環(huán)境公益訴訟案件不但沒有上升，反而呈現(xiàn)下降趨勢。在環(huán)境事故和環(huán)境糾紛不斷發(fā)生、環(huán)境污染信訪量持續(xù)攀升的情況下，為什么環(huán)境糾紛案件沒有進入司法程序？

我們首先回到立法層面尋找原因，民事訴訟法和環(huán)境保護法帶給我們的疑惑是：法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織具體有哪些？提起環(huán)境公益訴訟是它們的權(quán)利還是職責(zé)？如果是權(quán)利，對應(yīng)的義務(wù)是什么？如果是職責(zé)，應(yīng)該履行而不履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任？為什么針對有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟要設(shè)置如此嚴格甚至是苛刻的條件限制？為什么禁止社會公眾提起環(huán)境公益訴訟呢？

防止公益訴訟制度被濫用以及自然人能力局限成為嚴格限制原告資格甚至否定社會公眾原告資格的主要理由。至于公民個人，由于環(huán)境污染等領(lǐng)域的公益訴訟大多涉及到復(fù)雜的技術(shù)，需要配置專業(yè)設(shè)備，并經(jīng)過專門技術(shù)培訓(xùn)，進行符合標準規(guī)范的檢測、采樣、分析、化驗，專業(yè)設(shè)備和相關(guān)費用都很高，這些因素會嚴重限制普通個人的有效訴訟能力，實際訴訟難度很大。[4]立法的考慮自有其道理，對于公益利益的維護應(yīng)是公共政策解決的問題，但是一廂情愿地寄希望于政府機關(guān)來自覺保護環(huán)境，只能說是“所托非人”了。[5]因此，為了克服國家作為社會整體利益代表產(chǎn)生的弊端，必須建立社會整體利益的補充、輔助機制。[6]尤為體現(xiàn)公共利益的環(huán)境法的實施主要有兩種途徑：一是由國家公權(quán)力機關(guān)實施，可稱為“公共執(zhí)行”；二是“私人執(zhí)行”，即公民或社會組織通過公益訴訟借助于法院司法權(quán)去實施環(huán)境法，這是公共執(zhí)行的重要補充。[7]

雖然說環(huán)境案件沒有有序進入司法的原因是多方面的，可能與環(huán)境訴訟的難度大、成本高、耗時長、專業(yè)技術(shù)性強等因素有關(guān)，但是與環(huán)境案件原告資格、審理方式、司法公信力等等方面也有著極為重要的關(guān)系。我們的現(xiàn)實問題是嚴格限制原告資格的立法意圖與通過公益訴訟保護環(huán)境之間產(chǎn)生了直接的沖突，且這種沖突在實踐中導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟越來越困難的消極后果，這對環(huán)境類案件的司法救濟造成了極為不利的局面。社會公眾被明確排除在提起環(huán)境公益訴訟原告資格之外引起眾多學(xué)者的質(zhì)疑。[8]我國環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域呈現(xiàn)出明顯的“失范現(xiàn)象”，其后果必然導(dǎo)致社會公眾要么“全副武裝”出行，要么忍受著環(huán)境污染的負外部性對其身體、健康甚至生命的侵害，要么通過極端事件的形式表達自己的不滿。這種由于法律技術(shù)與程序的正當(dāng)化機制的作用不足，導(dǎo)致應(yīng)對風(fēng)險的“有組織的不負責(zé)任”的情況更加突出的情形，不僅不利于風(fēng)險的控制，反而加劇風(fēng)險系數(shù)。[9]進而出現(xiàn)更大的社會整合危機，使社會持續(xù)處于風(fēng)險之中。

二、既有環(huán)境規(guī)制的問題檢討

維護社會公共利益、提供社會需要的公共產(chǎn)品既是政府的義務(wù)，也是政府通過公共政策進行規(guī)制的應(yīng)有內(nèi)容。相對于司法規(guī)制而言，立法規(guī)制和行政規(guī)制更占優(yōu)勢。然而，環(huán)境規(guī)制失靈的原因在于，地方政府和企業(yè)的政經(jīng)聯(lián)合利益與公眾環(huán)境利益的失衡；污染企業(yè)與公眾在訴訟能力上的失衡；地方黨政與經(jīng)濟主管部門牽制執(zhí)法及司法。[10]行政機關(guān)的這種偏好與問題在立法機關(guān)和司法機關(guān)中同樣存在，這也進一步強化了環(huán)境公益訴訟制度中公共領(lǐng)域建設(shè)的必要性。

1.立法規(guī)制的“治者之法”。 William M. Evan在分析通過立法有效影響和改變?nèi)说男袨榉绞綍r，認為立法應(yīng)當(dāng)具備七個要件：（1）新法的來源必須具有權(quán)威和良好的聲譽；（2）新法必須符合而且能夠保持與既存文化及法律原則的連續(xù)性；……（3）樹立服從法律的實際典范；……（6）積極鼓勵與消極制裁并重，依賴法的制裁作用和說服教育功能；（7）對于因他人規(guī)避或違反法律而受害的人提供法律救濟途徑。[11]554-562就此標準分析我國民事訴訟法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定發(fā)現(xiàn)，自民事訴訟法通過之日起，對于剝奪社會公眾參與環(huán)境公益訴訟資格的批評聲音持續(xù)不斷，因此其良好的社會聲譽可想而知；環(huán)境公益訴訟制度設(shè)置在民事訴訟法中，而民事訴訟法從來沒有抵制自然人提起訴訟的情形，這就導(dǎo)致該制度沒有能夠保持與既存文化及法律原則的連續(xù)性等等。而William M. Evan在談到立法模式需要注重的七個要素時指出，立法模式應(yīng)注重……（2）價值共識程度，即法律得到人們贊同的程度；……（7）對統(tǒng)一執(zhí)法的信任程度。[11]66-70我國環(huán)境公益訴訟制度既缺乏社會公眾對該制度的價值共識，更缺乏對統(tǒng)一執(zhí)法的信任程度。這種基于“大多數(shù)人都無力保護自身的利益”[12]或者私人會濫用自己訴權(quán)的家長主義立法模式變相剝奪了社會公眾對環(huán)境公益訴訟的司法參與。

正如一位環(huán)保組織代表憤然地說，立法不應(yīng)以考慮未來為名義而抬高環(huán)境公益訴訟原告的門檻，立法應(yīng)首先傾聽民眾的聲音，而不是首先聽取“磚家”的聲音而忽視民間聲音，訴訟泛濫只是一種擔(dān)心。以一種沒有事實依據(jù)的、未來可能發(fā)生的擔(dān)心為理由而剝奪現(xiàn)實的社會公眾權(quán)利無疑是一種“忽視利用者立場”的“治者之法”的典型特征。這種如新堂幸司所說的“利用者不存在的理論”的立法策略“給人們留下一個認識上的烙印，即法是統(tǒng)治者為統(tǒng)治國民而使用的工具，法的實施是由治者‘壟斷的，而受治者所能夠做的僅是向治者尋求救濟和庇護，法院也只是治者為治理國民而糾正‘不正、將國民從不正之中拯救出來并施與救濟的機構(gòu)”。因此，不可能萌生出“法是約束治者和受治者雙方的工具，法院是國民——包括履行治者職能的人在內(nèi)——相互間糾正不當(dāng)行為的場所”，“于是，在司法程序上，也不可能從有助于國民大眾懂法用法的角度進行設(shè)計，在實體法上，也不可能從有助于鼓勵一般國民積極參與法之實施的角度起草法案?！盵13]我國環(huán)境公益訴訟立法多少也存在類似品格。

2.行政規(guī)制的“偏好”。自然法上的義務(wù)嚴格取決于建立契約的初始目的，也就是保護人的生命?；舨妓拐J為，這是每個理性人都不得被剝奪（inalienable）的自然權(quán)利。每一個政府都有義務(wù)保障人的基本生存和安全，否則主權(quán)政府就違背了契約的基本目的。[14]近現(xiàn)代民主制度的重要假設(shè)是“仁慈政府”和“建制化”民主機制運轉(zhuǎn)優(yōu)良。人們當(dāng)然地認為政府沒有自己的私利，能夠滿足公共利益維護的現(xiàn)實需求。然而，在執(zhí)行寬泛的立法指令時，行政機關(guān)不公正地偏向有組織的利益，尤其是那些受管制的或受保護的商業(yè)企業(yè)利益以及其他有組織集團的利益，而損害分散的、相對而言未經(jīng)組織的利益，如消費者、環(huán)境保護主義者以及貧困者。在“對管制機關(guān)的角色日漸覺醒的意識”之中，許多立法者、法官和法律與經(jīng)濟評論家都接受了一種論點，即行政機關(guān)的政策持續(xù)固執(zhí)地存在偏見。[15]24-25雖然政府的行動與所有人相關(guān)，但是政府的決策卻不是所有人都能夠共同參與的。因此，我們把政府行動的領(lǐng)域理解為公共權(quán)力領(lǐng)域。[16]公共權(quán)力的暴力強制及有限參與決定了權(quán)力行使必然帶有粗暴的擴張沖動和偏私的無限可能。

正如在某種程度上醒悟的詹姆斯·蘭迪斯于1960年所描述的，結(jié)果是企業(yè)在利益代表中占盡主導(dǎo)地位，企業(yè)“對行政機關(guān)及其工作人員的影響如同每天用機槍掃射一樣”，這種影響往往會在行政機關(guān)的觀點中形成對企業(yè)的偏好。[15]28此外，“仁慈政府”假設(shè)已經(jīng)被以布坎南為首的公共選擇學(xué)派揭示的“利維坦”模型所替代。[17]公共選擇學(xué)派認為，政府未必就一定為維護公共利益服務(wù)，政府官員具有政府官員和市民社會成員雙重身份，他們在行使權(quán)力過程中，也會追求自己的私利最大化。權(quán)力的行使，不論在什么職位上，都是個體自我表現(xiàn)的最個人化的形式之一，是純粹個人快感的一個豐富源泉。[18]因此，即使是民主制度下的政府也并不必然是公共利益的代表。吳衛(wèi)星在分析我國環(huán)境污染規(guī)制失敗時明確指出，主要原因在于環(huán)境法的實施不力，國家的環(huán)境立法遭遇地方保護主義的抵抗，這是我國環(huán)境法制面臨的瓶頸問題。[7]

現(xiàn)實的情況是，在沒有制度約束的狀態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展單純依靠資本和其他資源投入來驅(qū)動，各個利益集團圍繞財富、權(quán)力和成長空間進行博弈，難免呈現(xiàn)弱肉強食的叢林規(guī)制，那些擁有體制內(nèi)資源或有渠道獲取體制內(nèi)資源的人極易占據(jù)市場優(yōu)勢，攫取大量資本和財富，造成貧富分化懸殊；相反，與權(quán)力和資本無緣的弱勢成員則處于權(quán)利生態(tài)極為脆弱的狀態(tài)。政府規(guī)制陷入貝克所說的“有組織的不負責(zé)任”現(xiàn)象非常明顯，導(dǎo)致了社會公眾對政府的信任危機。[9]基于遏制污染及風(fēng)險控制的需要，公共領(lǐng)域便成為一種非強制性地形成公共意見的場所，與國家的公共權(quán)力相互對立，并借助于國家的公共權(quán)力對利益集團進行規(guī)制，減弱并制止利益集團在攫取財富的同時造成嚴重的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難。換句話說，公共領(lǐng)域以對公共權(quán)力實踐的批評為主旨，使公眾能夠?qū)一顒訉嵤┟裰骺刂?。[19]從環(huán)境風(fēng)險治理的角度而言，公共權(quán)力社會化、環(huán)境風(fēng)險治理的路徑轉(zhuǎn)換，即由政府單一治理模式向多中心治理模式轉(zhuǎn)化，由社會公眾參與的環(huán)境公益訴訟中公共領(lǐng)域建設(shè)有其客觀必要性。

3.司法規(guī)制的軟弱性。環(huán)境污染日益嚴重的當(dāng)今社會，社會公眾無疑正處于這種權(quán)利生態(tài)極為脆弱的狀態(tài)，社會公眾面對這種脆弱狀態(tài)，往往處于孤立無援，而又無能為力的境地。更為重要的是，由于缺乏制度安排，特別是決策缺少制度化的公民參與，政府的公共政策制定帶有相當(dāng)?shù)碾S意性。而政策一旦失誤，就會給經(jīng)濟和社會造成巨大的風(fēng)險。[9]中國環(huán)境公益訴訟立法也同樣存在這樣非理性的制度安排，從現(xiàn)有立法中無法找到面對環(huán)境污染的公眾司法參與權(quán)。這種立法的非理性、獨白式的制度不僅體現(xiàn)了立法存在的上述嚴重問題，而且也導(dǎo)致司法在面對社會環(huán)境嚴重問題時軟弱無力。

借用?？碌脑捑褪恰安皇腔虿粌H是司法特權(quán)、司法的專橫、年深日久的傲慢及其不受控制的權(quán)力，而且或更主要是，司法集軟弱和暴虐于一身，既耀武揚威又漏洞百出”。[20]吳英姿在分析危及中國司法公信力的主要因素時指出，一是法院的政治理性亢奮而司法理性孱弱，追求政治認同而非社會認同，鼓勵法官當(dāng)政治家而不是法律家；二是法官群體的不成熟：法院管理機制行政化，激勵法官將行政級別晉升作為奮斗目標，優(yōu)秀法官的出路是脫離審判崗位當(dāng)庭長、院長，審判一線永遠是初出茅廬的新手或者業(yè)務(wù)能力偏弱的群體。法官生活經(jīng)驗和裁判技術(shù)的雙重欠缺，難以保證裁判質(zhì)量——判決結(jié)案的比例本來就小，人們還不時在判決書中看到法官在運用證據(jù)、解釋法律和邏輯推論方面的漏洞，甚至出現(xiàn)一些違背常識的判斷。[21]中國司法的軟弱性多于暴虐性，這種軟弱性不僅體現(xiàn)在涉府、涉鬧案件的民事執(zhí)行中 ，[22]138-140而且在環(huán)境公益訴訟等關(guān)涉社會、政治及利益集團等重大問題上尤其如此。在這種嚴峻的現(xiàn)實狀況下，唯有社會公眾的廣泛參與才是解決困境的可能路徑，我們需要社會公眾參與司法的公共平臺，而作為公共領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟制度正好可以提供這樣一種現(xiàn)實的社會公眾參與形式?！爸贫群统绦蛳蛏鐣卣怪x主要是通過其運行過程中的控制張力和社會化過程來起作用的?！盵23]社會公眾參與環(huán)境公益訴訟無疑是司法制度發(fā)揮其環(huán)境訴訟的控制張力和社會化過程不可替代的重要方式。

三、環(huán)境公益訴訟案件特定的社會結(jié)構(gòu)

布萊克研究發(fā)現(xiàn)，案件的社會結(jié)構(gòu)預(yù)示著其處理方法。[24]他所說的“案件的社會結(jié)構(gòu)”是指參加訴訟的當(dāng)事人、法官等的相互關(guān)系，即“當(dāng)事人的社會結(jié)構(gòu)”，包括訴訟主體的社會異質(zhì)性等。[22]82吳衛(wèi)星進一步指出，在環(huán)境規(guī)制中受影響的群體主要有兩類：一是被規(guī)制企業(yè)；二是公眾，其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)受到影響。在環(huán)境公益訴訟“當(dāng)事人的社會結(jié)構(gòu)”中，結(jié)構(gòu)的特定性表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，受規(guī)制企業(yè)和社會公眾對待環(huán)境規(guī)制、環(huán)境保護在立場上存在深刻的對立。企業(yè)所貫徹的乃是反環(huán)保的“資本的邏輯”，社會公眾所貫徹的是內(nèi)涵著保護環(huán)境的“生活的邏輯”。所謂資本的邏輯是指追求利潤、讓自身增值的資本的本性，它把包含人格在內(nèi)的一切東西貶低為追求利潤的手段，同時在生產(chǎn)過程中又盡量削減費用。對資本的邏輯來說，無償接受來自環(huán)境、大氣、水等環(huán)境資源，如果沒有法律規(guī)定，在生產(chǎn)過程中把污染的大氣、水排放到環(huán)境中，這是理所當(dāng)然的事情。資本的邏輯對環(huán)境破壞是毫不關(guān)心的。所謂生活的邏輯，是指在人的生存或“更好地生存”中發(fā)現(xiàn)價值，在勞動生活與消費生活的各個方面重視人的生活的態(tài)度、方法。對人的生存來說，好的環(huán)境是不可缺少的。因此，生活的邏輯也就必不可少地包含環(huán)境保護之義。

第二，受規(guī)制企業(yè)與社會公眾對于環(huán)境規(guī)制與環(huán)境保護有著不同的立場與利益訴求，且這種不同的立場與利益訴求直接導(dǎo)致雙方當(dāng)事人在結(jié)構(gòu)中力量失衡。環(huán)境規(guī)制的特征可以被描述為集中化的成本（由企業(yè)承擔(dān)）和分散化的利益（給予“公眾”）。一般來說，單個企業(yè)受規(guī)制的影響要遠遠大于單個的公眾成員，因此，企業(yè)有足夠的動力去維護自己的利益，并且往往通過建立各種行業(yè)協(xié)會影響政府決策。單個公眾成員由于受到的影響往往較?。ūM管疊加起來的公眾利益可能很大），而且環(huán)境保護具有正外部性，所以“理性”的個人往往選擇“搭便車”。因此，在行政決策中，受規(guī)制的企業(yè)的利益與主張將會獲得充分的考慮，而公眾可能成為“沉默的大多數(shù)”，無法提出有影響力的利益訴求，而這些分散的、未經(jīng)組織的利益正是眾多社會弱勢群體的生存利益。

第三，原告資格的限制甚至禁止進一步加劇了結(jié)構(gòu)中受規(guī)制企業(yè)與社會公眾之間的力量失衡?，F(xiàn)行立法對于受規(guī)制企業(yè)和受影響的社會公眾提供了不同程度的保護。受規(guī)制企業(yè)對于針對自己的行政處罰等具體行政行為不服，可以訴諸司法獲得訴訟救濟。而社會公眾對于規(guī)制機關(guān)的行政不作為（如規(guī)制機關(guān)怠于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等）一般沒有提起行政訴訟的資格。進一步分析就是，司法救濟的大門對受規(guī)制企業(yè)的經(jīng)濟利益與社會公眾的環(huán)境利益是區(qū)別對待的，它對前者是敞開的，而對于后者是禁閉的。[5]不僅如此，在我國的民事訴訟立法中，環(huán)境民事公益訴訟的原告資格對于社會公眾也是禁閉的。

綜上分析，在利益尖銳對立的情況下，一方占據(jù)著動力、實力、影響力等方面的絕對優(yōu)勢，另一方屬于分散的社會弱勢群體；一方有著訴諸司法救濟的種種權(quán)利，另一方則被司法救濟排除在門外。由此，環(huán)境公益訴訟案件的社會結(jié)構(gòu)顯然與其他通常類型案件的社會結(jié)構(gòu)有著顯著的不同。在社會轉(zhuǎn)型與社會變遷的大背景下，最為突出的是環(huán)境侵害案件的受害者絕大多數(shù)為弱勢且零散的個體，這些弱小的個體在社會結(jié)構(gòu)“原子化”狀態(tài)下，社會凝聚力下降，成員缺乏“社會共同體”的認同感。如果說縱向社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出貧富懸殊的“斷裂”形態(tài)，那么在橫向的層面則是集體消解、個體析出的“沙化”狀態(tài)。個體社會資源占有的貧乏也更加劇了其無力與占有豐富社會資源的造成環(huán)境污染的組織相對抗。這種特殊的案件社會結(jié)構(gòu)決定著單憑個體的“單打獨斗”是無法取得環(huán)境規(guī)制和環(huán)境保護效果的。在政府治理面臨“有組織的不負責(zé)任”的信任危機下，制度形成的公眾參與成為必要。風(fēng)險時代，出于對風(fēng)險控制和責(zé)任公平分擔(dān)的考慮，決策過程的公民參與不可或缺。[9]為公眾參與決策提供平臺的一個可能模式就是公共領(lǐng)域，以公共領(lǐng)域建設(shè)環(huán)境公益訴訟制度，成為破解環(huán)境公益訴訟困境的必要路徑。

四、公共領(lǐng)域引入環(huán)境公益訴訟的必要性

公共領(lǐng)域是建立在國家與社會相分離的基礎(chǔ)上，由社會公眾對國家權(quán)力進行理性批判、對公共事務(wù)進行自由討論和意見表達而形成的公共空間。[25]公共領(lǐng)域早在古希臘社會就已出現(xiàn)了，在希臘政治意識的根底處，我們發(fā)現(xiàn)私人領(lǐng)域生活和公共領(lǐng)域生活的區(qū)分得到了無與倫比的清晰闡述。[26]22哈貝馬斯認為，公共領(lǐng)域是一種介于日常生活的私人領(lǐng)域與國家領(lǐng)域之間的結(jié)構(gòu)空間和時間，是那些允許公民之間公開的和合理的辯論以形成公共輿論，對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權(quán)力，從而維護總體利益和公共福祉的社會機制。公共領(lǐng)域不是指某種建制或者組織，也不是關(guān)于權(quán)能分化、角色分化、成員身份規(guī)則等等的規(guī)范結(jié)構(gòu)，而是一種觀點、意見的交往網(wǎng)絡(luò)。在那里，交往經(jīng)某種特定的方式過濾、綜合，根據(jù)特定議題集束而成為公共意見或輿論。一句話，公共領(lǐng)域是在交往行動中產(chǎn)生的社會空間。[27]446哈貝馬斯進一步指出，以符合程序的方式達成的結(jié)果本身就表達了所有參與者的共同意志或理性共識。[27]117與議會民主相比，非正式公共領(lǐng)域的民主尤為重要。它是民意的“蓄水池”、民權(quán)的“震蕩棒”、民情的“傳感器”以及民聲的“共振板”。在那里，公民可以運用交往理性和行使交往權(quán)利平等地進行交流，理性地進行溝通，自由地進行表達，大聲地進行呼喊。在這種民主中，最為重要的不再是任何實體價值，而是商談程序的合理性和理由的可接受性，其精義是通過程序產(chǎn)生實體，訴諸理由達成共識。[28]這才是環(huán)境公益訴訟所真正需要的司法制度。

作為公共領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟，可以在如下幾個方面彌補立法規(guī)制與行政規(guī)制的不足，并體現(xiàn)和順應(yīng)環(huán)境案件特定結(jié)構(gòu)的需要。

第一，訴權(quán)的社會化。訴權(quán)的社會化基于公民的環(huán)境權(quán)理論、公共信托理論及環(huán)境的公共財產(chǎn)理論，可以確保社會公眾和非政府組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟?？梢杂行У乜朔⒎ā爸握咧ā钡臓顩r，強化公共利益的“私人執(zhí)行”以形成對政府“公共執(zhí)行”的制約和補充，有效平衡環(huán)境案件特定結(jié)構(gòu)中雙方當(dāng)事人力量的失衡。在社會轉(zhuǎn)型和社會變遷的大背景下，為了更好地生存，通過環(huán)境公益訴訟的公共平臺，反復(fù)商談、理性交流、形成公共意見，以強大的民意共識進入司法，不但借此可以與受規(guī)制企業(yè)形成力量上的均衡，還可以形成廣泛的社會認同，避免政府治理“有組織的不負責(zé)任”狀態(tài)下的單向度困境。

第二，司法過程中的公共領(lǐng)域：陪審制。筆者認為陪審制度在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)當(dāng)強制適用。陪審制的原理是：讓民眾在法律的框架內(nèi)、在程序規(guī)則的約束下進行討論與溝通，對事實和法律在交涉過程中形成共識；法官對這樣的共識不是盲從，而是適用證據(jù)規(guī)則、法律解釋和法理論證，發(fā)揮其法律思維的影響力和法律技術(shù)的轉(zhuǎn)化作用，用形式正義化約大眾樸素的、零散的正義，保證司法活動的精確性和可預(yù)期性。陪審制在將民意引入裁判的同時，還發(fā)揮著平衡雙方當(dāng)事人訴訟力量，特別是在刑事訴訟和涉及公共利益的民事、行政訴訟中，還可以發(fā)揮平衡國家與個人力量的作用，因而成為弱者利益增強劑。[9]陪審制對克服司法規(guī)制面對強勢群體時的軟弱、對生活邏輯的保障以及阻止政府權(quán)力干預(yù)司法裁判等方面具有極為重要的意義。

環(huán)境公益訴訟制度承載著保護環(huán)境的司法功能和政治功能，由于環(huán)境保護是公民“生活的邏輯”，基于案件特定結(jié)構(gòu)中當(dāng)事人力量的嚴重失衡，民意共識進入司法便成為弱者利益增強劑。民意進入司法在抵制司法軟弱性的同時也有利于司法公共目標的實現(xiàn)，以爭取社會普遍認同。為此，司法裁判結(jié)論及其所依據(jù)的理由應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾關(guān)于公平正義的重疊共識，最大限度地滿足公共利益的需要，這就是司法的公共理性。司法只有置于公共領(lǐng)域的監(jiān)督和批判之下，其裁判才能在更大的程度上體現(xiàn)公共理性，才能具有獲得社會普遍認同的正當(dāng)性或合法性。[29]只有置于公共領(lǐng)域中的環(huán)境公益訴訟制度才能夠擔(dān)當(dāng)起環(huán)境規(guī)制與環(huán)境保護的重任。

結(jié)語

在非常嚴峻的環(huán)境污染現(xiàn)實面前，為了我們自己的生存以及我們下一代、乃至世世代代的生存，我們必須積極生活，并積極地采取行動。而公共領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)就是作為社會公眾的我們采取積極行動的重要體現(xiàn)，在直面公權(quán)力固有弊端的同時，社會公眾的積極行動是克服公權(quán)力弊端的有效途徑。正如阿倫特所預(yù)言的那樣，當(dāng)復(fù)數(shù)的人們走到一起，為了未來而作出保證時，他們在自身之間創(chuàng)造的合約就在“不確定的海洋”上拋出了一個“可預(yù)見的島嶼”。[26]7-11

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