《中小企業(yè)促進(jìn)法》的評析與完善

摘 要：《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》（以下簡稱《中小企業(yè)促進(jìn)法》）自2003年1月1日起施行，成效與缺陷并存。隨著配套法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等的出臺，《中小企業(yè)促進(jìn)法》的施行得到了強(qiáng)有力的支撐，但仍然存在一些問題。在中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)問題上，需要采取定性定量復(fù)合的界定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)一步細(xì)化“從業(yè)人員”的規(guī)定；在管理機(jī)構(gòu)的問題上，需要合并各部門職能并轉(zhuǎn)移給中小企業(yè)司和中小企業(yè)局，形成一套統(tǒng)一的中小企業(yè)管理體系；在施行效果的評估問題上，需要對評估作出明確的規(guī)定，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并完善《中小企業(yè)促進(jìn)法》存在的一些問題。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；促進(jìn)法；問題；評述；完善

世界各國90%以上的企業(yè)是中小企業(yè)，它們在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加社會(huì)就業(yè)、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，作為國家促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的核心法律，《中小企業(yè)促進(jìn)法》在實(shí)踐中暴露了其存在的一些問題。在比較法的視角下，發(fā)現(xiàn)并完善《中小企業(yè)促進(jìn)法》存在的問題，不僅有利于《中小企業(yè)促進(jìn)法》的有效施行，更有利于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)的健康發(fā)展。

一、《中小企業(yè)促進(jìn)法》存在的問題

1.中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)問題

根據(jù)《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，我國把中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型三種類型，即主要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，根據(jù)企業(yè)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)進(jìn)行界定。質(zhì)言之，我國采用了行業(yè)特點(diǎn)與定量界定相復(fù)合的界定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏定性界定標(biāo)準(zhǔn)。所謂定量界定，是指以企業(yè)的資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員等能夠量化的指標(biāo)來界定；所謂定性界定，是指從獨(dú)立所有、自主經(jīng)營、較小的市場份額等能夠反映中小企業(yè)本質(zhì)特征的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。定性界定標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中對中小企業(yè)的界定過于僵化，無法從企業(yè)的本質(zhì)上對中小企業(yè)進(jìn)行界定。

其次，對“從業(yè)人員”的規(guī)定不明確。《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中規(guī)定，“企業(yè)類型的劃分以統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)”，沒有直接明確“從業(yè)人員”的范圍。然而，《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》和勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)制度在“再就業(yè)的離退休人員、民辦教師以及在各單位中工作的外方人員和港澳臺方人員是否計(jì)入職工統(tǒng)計(jì)”的問題上存在爭議，需加以明確。

2.中小企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)問題

我國的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜——根據(jù)《中小企業(yè)促進(jìn)法》第四條的規(guī)定，中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要有國務(wù)院、國務(wù)院負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門、國務(wù)院有關(guān)部門、縣級以上地方政府及其所屬的負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門和其他有關(guān)部門等。實(shí)踐中，負(fù)責(zé)管理中小企業(yè)的機(jī)構(gòu)主要有工業(yè)與信息化部的中小企業(yè)司、地方的中小企業(yè)管理局（處）、農(nóng)業(yè)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、工商管理局等，國家科委、勞動(dòng)部、國內(nèi)貿(mào)易局等也或多或少地參與中小企業(yè)的管理?！岸嗖块T管理”弊端顯露：機(jī)構(gòu)重疊、政出多門，導(dǎo)致眾多部門針對不同類型、不同所有制、不同規(guī)模以及中小企業(yè)的不同業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行管理和指導(dǎo)；再者，管理機(jī)構(gòu)之間存在一定程度上的利益沖突，在缺乏必要協(xié)調(diào)的情形下，使得法律落實(shí)和政策執(zhí)行的成本增大、效率降低。

3.《中小企業(yè)促進(jìn)法》施行效果的評估問題

法律的施行效果是非常重要的問題，也應(yīng)當(dāng)是立法者最為關(guān)注的問題。《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為中國首部促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的核心法律，在中小企業(yè)的地位愈顯突出的大背景下，自然備受社會(huì)各界和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)注，尤其是施行效果的評估問題。然而，《中小企業(yè)促進(jìn)法》并未對施行效果的評估作出規(guī)定。在實(shí)踐中，全國人大常委法工委、工信部等已經(jīng)意識到評估的重要性，先后公布了“全國人大常委法工委關(guān)于《中小企業(yè)促進(jìn)法》有關(guān)制度立法后評估工作情況的報(bào)告”、“工信部關(guān)于請協(xié)助開展《中小企業(yè)促進(jìn)法》立法后評估問卷調(diào)查工作的通知”等。雖然以上兩個(gè)文件都提及了對《中小企業(yè)促進(jìn)法》的評估，但涉及的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要對施行效果的評估作出更加明確的規(guī)定。

二、域外法規(guī)定及評述

1.域外法的界定標(biāo)準(zhǔn)及評述

通過域外法的相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，界定標(biāo)準(zhǔn)并不是單一的，而是復(fù)合性的，即行業(yè)特點(diǎn)、定量標(biāo)準(zhǔn)、定性標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合界定標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，行業(yè)特點(diǎn)是普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)，采用定量標(biāo)準(zhǔn)的國家占多數(shù)，采用定性標(biāo)準(zhǔn)的國家相對較少。定性界定標(biāo)準(zhǔn)有助于從長遠(yuǎn)的角度把握中小企業(yè)的概念，在內(nèi)涵上更具科學(xué)性和穩(wěn)定性。資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員等標(biāo)準(zhǔn)僅僅是中小企業(yè)顯現(xiàn)出來的外部特征，而獨(dú)立所有、自主經(jīng)營、較小的市場份額等標(biāo)準(zhǔn)更能反映中小企業(yè)的本質(zhì)。當(dāng)然，由于定量標(biāo)準(zhǔn)易于量化，操作性很強(qiáng)，而且能夠在一定程度上反映質(zhì)的外化特征，因此，定量界定與定性界定的復(fù)合更有利于科學(xué)、合理地界定中小企業(yè)。

2.域外法的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)及評述

美國的SBA是一個(gè)獨(dú)立的、專門性的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)本身和所制定的政策都具有較高的權(quán)威性，能夠?yàn)橹行∑髽I(yè)的發(fā)展提供全方位的服務(wù)。日本設(shè)置了中小企業(yè)廳（隸屬于通商產(chǎn)業(yè)?。?，在各級地方政府設(shè)置中小企業(yè)科，形成了一個(gè)統(tǒng)一的、有層次的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的體系。相反，英國的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出“一個(gè)核心、多元管理”的特點(diǎn)。一個(gè)核心，是指貿(mào)易工業(yè)部負(fù)責(zé)主要的政策的制定和法律的執(zhí)行，并協(xié)調(diào)政府各部門間的分工合作；多元管理，是指企業(yè)聯(lián)盟、培訓(xùn)與企業(yè)委員會(huì)、教育與就業(yè)部、環(huán)境部等也參與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的活動(dòng)。英國的“多部門管理”弊端百出，不利于促進(jìn)中小企業(yè)的有效發(fā)展。

3.域外法的施行效果評估現(xiàn)狀及評述

針對中小企業(yè)促進(jìn)法的評估，大多數(shù)國家并未作專門性的規(guī)定，而是援用立法評估的一般規(guī)定。然而，也有國家在中小企業(yè)促進(jìn)法中明確了評估的規(guī)定，例如日本和德國。根據(jù)《日本中小企業(yè)基本法》第十條、第十一條的規(guī)定，政府必須定期進(jìn)行必要的調(diào)查，公布調(diào)查結(jié)果，以便詳細(xì)的了解中小企業(yè)的實(shí)際情況，并向國會(huì)報(bào)告采取的相關(guān)措施；根據(jù)《德國巴登——符騰堡州中小企業(yè)促進(jìn)法》第二十四條的規(guī)定，州政府必須定期向州議會(huì)匯報(bào)相關(guān)促進(jìn)措施的作用和成果監(jiān)測情況，以便不斷地對相關(guān)措施進(jìn)行改進(jìn)，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。由此可見，國外的立法評估經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)較為完善，不僅在觀念上重視促進(jìn)措施帶來的實(shí)際影響，在技術(shù)上也有了定性定量復(fù)合等先進(jìn)方法，這些觀念和技術(shù)皆值得借鑒參考。

三、《中小企業(yè)促進(jìn)法》的完善建議

1.界定標(biāo)準(zhǔn)的完善建議

（1）增加定性界定標(biāo)準(zhǔn)。定性界定標(biāo)準(zhǔn)以獨(dú)立所有、自主經(jīng)營、較小的市場份額等指標(biāo)作為界定標(biāo)準(zhǔn)，更能反映中小企業(yè)的本質(zhì)，因而采用定性界定標(biāo)準(zhǔn)更能科學(xué)、合理地對中小企業(yè)進(jìn)行界定。其次，定性界定標(biāo)準(zhǔn)能夠防止大企業(yè)濫用權(quán)利。面對經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，可能存在部分大企業(yè)為了獲取促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠措施而投資設(shè)立中小企業(yè)，從而擠占中小企業(yè)的“蛋糕”份額。在此情形下，其設(shè)立的中小企業(yè)雖然符合定量界定的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)質(zhì)上卻擁有資金、技術(shù)、管理等方面的明顯優(yōu)勢，需要通過增加定性界定標(biāo)準(zhǔn)對其加以“剔除”。

（2）細(xì)化從業(yè)人員的規(guī)定。由于勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒和勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)制度對從業(yè)人員的規(guī)定存在矛盾之處，而從業(yè)人員又是界定“中小企業(yè)”的重要組成部分，因此，《中小企業(yè)促進(jìn)法》有必要對“從業(yè)人員”作出明確規(guī)定。比較而言，歐盟的“年度工作單位”更能反映一個(gè)企業(yè)在經(jīng)營活動(dòng)中真實(shí)的用工情況和用工需求，而且兼職員工和非雇用員工的工作實(shí)際上也是企業(yè)工作總量的一部分，應(yīng)當(dāng)將之納入“從業(yè)人員”的范圍。

2.管理機(jī)構(gòu)的完善建議

（1）在中央層面，《中小企業(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)明確中小企業(yè)司的設(shè)置、地位和職責(zé)等規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)課題調(diào)研報(bào)告顯示，“國家應(yīng)成立一個(gè)正部級中小企業(yè)管理委員會(huì)，類似美國的小型企業(yè)管理局?！辈徽撌侵行∑髽I(yè)管理委員會(huì)抑或中小企業(yè)司，其核心目的都是在中央層面設(shè)置統(tǒng)一的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)。

（2）在地方層面，《中小企業(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)明確中小企業(yè)管理局的設(shè)置、地位和職責(zé)等規(guī)定。相應(yīng)地，地方的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)也需要調(diào)整，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、工商管理局、旅游服務(wù)業(yè)等管理部門對中小企業(yè)的管理職能，將由中小企業(yè)管理局統(tǒng)一承擔(dān)。

從中央到地方，中小企業(yè)司和中小企業(yè)局形成一個(gè)統(tǒng)一的、有層次的中小企業(yè)管理體系——既有中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揮了地方的基礎(chǔ)性作用。作為中小企業(yè)的“代言者”，統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)才能夠研究并制定反映中小企業(yè)需求的政策、協(xié)調(diào)沖突的利益關(guān)系、增強(qiáng)法律的施行效果和政策的執(zhí)行效果，在激烈的市場競爭中，為中小企業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

3.評估施行效果的完善建議

《中小企業(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)對評估的主體、內(nèi)容等作出規(guī)定，以便科學(xué)、合理地開展評估工作。第一，評估主體——由中小企業(yè)司或中小企業(yè)局主導(dǎo)，聯(lián)合其他部門成立評估小組。由于《中小企業(yè)促進(jìn)法》的針對性較強(qiáng)，且中小企業(yè)司或中小企業(yè)局對該法的內(nèi)容、實(shí)施情況等更為了解，所以由其主導(dǎo)的評估小組更能夠勝任對《中小企業(yè)促進(jìn)法》進(jìn)行評估的工作。第二，評估內(nèi)容——縱向?qū)用妫瑢Α吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》的操作性、執(zhí)行性、有效性及存在的問題進(jìn)行評估；橫向?qū)用?，從資金支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技術(shù)創(chuàng)新、市場開拓和社會(huì)服務(wù)等方面出發(fā)，全方位的評估對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生的影響，并就重大問題或關(guān)鍵條文進(jìn)行重點(diǎn)評估。

總之，在評估過程中，應(yīng)當(dāng)始終以《中小企業(yè)促進(jìn)法》給中小企業(yè)帶來的實(shí)際影響為重點(diǎn)，并全方位的評估該法對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生的影響。在探討相關(guān)促進(jìn)措施是否合理、可行的基礎(chǔ)上，通過評估多角度地分析《中小企業(yè)促進(jìn)法》在實(shí)踐中的施行效果并提出完善建議，以促進(jìn)中小企業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

《中小企業(yè)促進(jìn)法》就像大海中的領(lǐng)航者，在駭浪和風(fēng)雨中帶領(lǐng)艦隊(duì)前行，這不僅需要航向的準(zhǔn)確性，更需要艦艇自身的堅(jiān)固性。中小企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)就是航向指標(biāo)，明確指出《中小企業(yè)促進(jìn)法》促進(jìn)的對象；中小企業(yè)司和中小企業(yè)局就是艦艇架構(gòu)，統(tǒng)籌制定政策、承擔(dān)職責(zé)；施行效果的評估就是對艦艇的定期“檢修”，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。中小企業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、社會(huì)就業(yè)的影響如此重大，《中小企業(yè)促進(jìn)法》也在實(shí)踐中不斷地接受著檢驗(yàn)。更多的探索需要致力于探析《中小企業(yè)促進(jìn)法》存在的問題并逐步完善，以促進(jìn)中小企業(yè)健康、快速地發(fā)展。

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作者簡介：劉曉（1992- ），女，漢族，重慶，北京師范大學(xué)，民商法學(xué)碩士