國土空間系統(tǒng)認(rèn)知與規(guī)劃改革構(gòu)想

張衍毓，陳美景

（1.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035）

國土空間系統(tǒng)認(rèn)知與規(guī)劃改革構(gòu)想

張衍毓1，2，陳美景1

（1.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；2.國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035）

研究目的：提出國土空間系統(tǒng)認(rèn)知理論以及完善空間規(guī)劃管理體制、創(chuàng)新空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制、重構(gòu)空間規(guī)劃編制體系的戰(zhàn)略構(gòu)想，探索統(tǒng)一編制、部門落實(shí)、層次清晰、功能明確、上下銜接的空間規(guī)劃體系。研究方法：創(chuàng)新空間系統(tǒng)認(rèn)知理論，借鑒國際空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)與理念，結(jié)合空間規(guī)劃改革試點(diǎn)實(shí)踐，梳理已有研究成果，系統(tǒng)提出空間規(guī)劃管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、編制體系創(chuàng)新路徑。研究結(jié)果：（1）設(shè)立空間規(guī)劃委員會(huì)，搭建統(tǒng)一的規(guī)劃組織和協(xié)調(diào)平臺(tái)，建設(shè)完善空間規(guī)劃信息云平臺(tái)、規(guī)劃專家數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃法律體系和執(zhí)法系統(tǒng)等功能性平臺(tái)，探索“空間規(guī)劃統(tǒng)一編制，分部門落實(shí)”的規(guī)劃管理新模式；（2）創(chuàng)新空間規(guī)劃職能協(xié)調(diào)機(jī)制，跨部門、跨區(qū)域、跨行政層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制和空間規(guī)劃與公民權(quán)利協(xié)調(diào)機(jī)制，提出協(xié)調(diào)不同規(guī)劃主體之間空間利用沖突的新思路；（3）按照國家“一級(jí)政府、一個(gè)規(guī)劃”的總體要求，提出國家、區(qū)域、縣域三級(jí)空間規(guī)劃編制體系，分別突出空間保護(hù)、空間協(xié)調(diào)和空間管制功能，搭建“全國規(guī)劃重保護(hù)，區(qū)域規(guī)劃謀發(fā)展，縣域規(guī)劃促落實(shí)”的國土空間管護(hù)新制度。研究結(jié)論：空間規(guī)劃體系改革的核心在于全面提升國土空間的系統(tǒng)認(rèn)知能力，創(chuàng)新規(guī)劃思維和體制機(jī)制，需要群策群力、協(xié)同攻關(guān)，立足試點(diǎn)實(shí)踐，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化自主創(chuàng)新與集成，加快完善空間規(guī)劃理論、技術(shù)、制度、法律體系，為構(gòu)建“美麗、和諧、繁榮”的國土空間大格局提供支撐。關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；空間系統(tǒng)認(rèn)知；空間規(guī)劃；管理體制；協(xié)調(diào)機(jī)制；編制體系；改革創(chuàng)新

國土空間是多要素相互作用下的動(dòng)態(tài)復(fù)雜巨系統(tǒng)，其認(rèn)知包括國土空間系統(tǒng)要素、互饋機(jī)制及其動(dòng)態(tài)演變規(guī)律等。受國土空間系統(tǒng)復(fù)雜性和人類認(rèn)知能力有限性的影響，難以全面、準(zhǔn)確、科學(xué)地認(rèn)知國土空間。國土空間規(guī)劃是在準(zhǔn)確認(rèn)知國土空間系統(tǒng)的前提下，對(duì)未來空間利用的預(yù)測(cè)與安排，國土空間認(rèn)知水平很大程度上影響著空間規(guī)劃的科學(xué)性。當(dāng)前，國家正在推進(jìn)多規(guī)融合［1］，關(guān)鍵是要回歸國土空間的整體性，在摸清空間系統(tǒng)演變客觀規(guī)律，統(tǒng)一空間認(rèn)知的基礎(chǔ)上，制定協(xié)調(diào)一致的規(guī)劃目標(biāo)和原則［2］，統(tǒng)籌空間利用，推動(dòng)有序發(fā)展。問題是如何基于人類對(duì)空間系統(tǒng)認(rèn)知的基本規(guī)律，統(tǒng)一分散化的國土空間認(rèn)知，消除空間沖突存在的認(rèn)知性根源。鑒于當(dāng)前的空間規(guī)劃研究主要集中在國際經(jīng)驗(yàn)借鑒、行業(yè)規(guī)劃相關(guān)理論與實(shí)踐、規(guī)劃體系重構(gòu)等方面［3-5］，從國土空間系統(tǒng)認(rèn)知論出發(fā)，研究空間系統(tǒng)認(rèn)知規(guī)律，并據(jù)此提出規(guī)劃改革路徑的研究不多。本文在學(xué)科發(fā)展時(shí)空錐模型［6］的基礎(chǔ)上提出國土空間系統(tǒng)認(rèn)知模型，并據(jù)此探索空間規(guī)劃管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)劃體系的創(chuàng)新路徑，為中國空間規(guī)劃改革提供參考。

1 國土空間系統(tǒng)認(rèn)知模型

國土空間是人類活動(dòng)參與下空間域沿時(shí)間軸發(fā)展形成的動(dòng)態(tài)、多維、復(fù)雜的人地關(guān)系時(shí)空系統(tǒng)，時(shí)—空—人是其核心要素。人類對(duì)時(shí)空系統(tǒng)的認(rèn)知是漸進(jìn)的，起初表現(xiàn)為簡單的認(rèn)知點(diǎn)，此類原始認(rèn)知可能發(fā)展成為相關(guān)分支學(xué)科的起源點(diǎn)；人類認(rèn)知能力不斷增強(qiáng)，原始認(rèn)知點(diǎn)擴(kuò)展，形成由基本認(rèn)知理論構(gòu)成的認(rèn)知軸線，并隨著認(rèn)知軸延伸，逐步形成特定認(rèn)知主體對(duì)時(shí)空系統(tǒng)的圓錐狀認(rèn)知域［6］（圖1）。由于時(shí)空系統(tǒng)復(fù)雜性和認(rèn)知主體的多元化，同一空間域上會(huì)由眾多的認(rèn)知點(diǎn)沿著各自的認(rèn)知軸線形成差異化的認(rèn)知域，進(jìn)而發(fā)展成獨(dú)立的分支學(xué)科；同一科學(xué)問題，從不同學(xué)科視角可形成不同的認(rèn)知結(jié)論，這種時(shí)空系統(tǒng)認(rèn)知差異是空間利用沖突存在的重要根源，逐漸實(shí)現(xiàn)趨向空間系統(tǒng)客觀規(guī)律的認(rèn)知統(tǒng)一是消除空間沖突的有效路徑。國土空間系統(tǒng)認(rèn)知是各認(rèn)知主體趨向互通互聯(lián)、認(rèn)知軸線趨向真理、認(rèn)知域趨向融合的過程：獨(dú)立認(rèn)知階段，認(rèn)知主體彼此孤立，各認(rèn)知域獨(dú)立發(fā)展；交叉認(rèn)知階段，認(rèn)知主體互動(dòng)性增強(qiáng)，認(rèn)知域出現(xiàn)交叉，認(rèn)知沖突加劇，認(rèn)知軸線彼此影響并發(fā)生偏移，盡管各自維護(hù)認(rèn)知域發(fā)展軌跡，但其形態(tài)已在彼此沖突和沖突化解中發(fā)生變化；融合認(rèn)知階段，通過認(rèn)知沖突的逐步化解，認(rèn)知軸線形變，對(duì)相同科學(xué)問題達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)知，共識(shí)增多，認(rèn)知域走向融合。人類認(rèn)知能力的提升對(duì)認(rèn)知模式演進(jìn)起關(guān)鍵作用。因此，充分發(fā)揮人類對(duì)空間系統(tǒng)認(rèn)知的能動(dòng)性，提升空間系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)知水平，推動(dòng)認(rèn)知模式由獨(dú)立走向融合，是化解認(rèn)知沖突，加速規(guī)劃融合的有效途徑?？傮w而言，我們對(duì)時(shí)空系統(tǒng)的認(rèn)知正由獨(dú)立認(rèn)知向交叉認(rèn)知階段轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：行業(yè)空間規(guī)劃沖突加劇，城市、土地、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等認(rèn)知主體的互動(dòng)性增強(qiáng)，彼此學(xué)習(xí)并依托自身優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新規(guī)劃體系，其原有規(guī)劃體系發(fā)生轉(zhuǎn)變并有走向融合的趨勢(shì)。

圖1　國土空間系統(tǒng)認(rèn)知理論模型Fig.1 Spatial systematic cognition theory model

國土空間及其認(rèn)知不斷變化，認(rèn)知沖突和規(guī)劃沖突會(huì)持續(xù)存在。當(dāng)前，空間規(guī)劃改革的核心在于加強(qiáng)國土空間科學(xué)認(rèn)知，建立動(dòng)態(tài)化解空間沖突的平臺(tái)和機(jī)制，推進(jìn)多規(guī)逐步走向融合：一是搭建統(tǒng)一認(rèn)知平臺(tái)，將各認(rèn)知主體納入統(tǒng)一的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)知框架；二是創(chuàng)新空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃行業(yè)互聯(lián)，在不斷沖突中加速認(rèn)知域交叉融合，統(tǒng)一時(shí)空系統(tǒng)認(rèn)知；三是基于對(duì)時(shí)空系統(tǒng)演變規(guī)律的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確各認(rèn)知主體在系統(tǒng)調(diào)控中的角色，協(xié)同規(guī)劃，優(yōu)化空間要素、調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)時(shí)空系統(tǒng)有序發(fā)展。

2 創(chuàng)新空間規(guī)劃管理體制，搭建統(tǒng)一認(rèn)知平臺(tái)

當(dāng)前，行業(yè)規(guī)劃編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)集于一身，規(guī)劃科學(xué)性和權(quán)威性難以保障。行業(yè)規(guī)劃主要體現(xiàn)本行業(yè)愿景，缺乏主動(dòng)吸納其他部門意見的開放機(jī)制，限制了規(guī)劃編制的科學(xué)性；規(guī)劃編制與執(zhí)行主體合一，缺乏權(quán)力制約，影響規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性。因此，空間規(guī)劃管理體制改革的首要工作是搭建統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺(tái)，合并規(guī)劃編制權(quán)，例如，建立“空間規(guī)劃委員會(huì)”；其次，推進(jìn)“編管”分離，規(guī)劃執(zhí)行權(quán)科學(xué)分配到行業(yè)部門。另外，規(guī)劃變更權(quán)分散到“空間規(guī)劃委員會(huì)”及相關(guān)部門，遵循“規(guī)劃相關(guān)方一致同意，方能變更規(guī)劃”的原則，規(guī)范規(guī)劃變更程序，增加隨意干預(yù)和修改規(guī)劃的違法成本，保障規(guī)劃實(shí)施權(quán)威性。

2.1組織平臺(tái)構(gòu)建

探索建立“空間規(guī)劃統(tǒng)一編制，行業(yè)部門分工落實(shí)”的規(guī)劃管理體制。整合分散在行業(yè)部門的規(guī)劃編制職能，組建“空間規(guī)劃委員會(huì)”，負(fù)責(zé)空間規(guī)劃編制、沖突協(xié)調(diào)、立法與申述受理、實(shí)施監(jiān)管等，體現(xiàn)規(guī)劃組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管職能，扮演“裁判員”角色。相關(guān)行政主管部門作為規(guī)劃委員會(huì)成員單位參與規(guī)劃編制，通過專題研究提出行業(yè)部門空間訴求，并在規(guī)劃委員會(huì)監(jiān)督下分工協(xié)作、嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃，扮演好“運(yùn)動(dòng)員”角色。

“空間規(guī)劃委員會(huì)”可分全國、區(qū)域、縣域三個(gè)層級(jí)，實(shí)行垂直管理，服務(wù)各級(jí)政府，內(nèi)設(shè)規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制和咨詢、規(guī)劃立法、申述與變更、規(guī)劃督察等職能機(jī)構(gòu)。規(guī)劃委員會(huì)成員包括發(fā)改、國土、建設(shè)等行政機(jī)構(gòu)，轄區(qū)政府、企業(yè)和公眾代表等規(guī)劃權(quán)益相關(guān)方。規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃編制和實(shí)施中的空間沖突；規(guī)劃編制和咨詢機(jī)構(gòu)組織規(guī)劃草案編制，并選舉成立規(guī)劃咨詢專家組，為規(guī)劃編制和實(shí)施提供咨詢；規(guī)劃立法、申述與變更機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行規(guī)劃立法程序，受理規(guī)劃違法案件、申述、變更申請(qǐng)，必要時(shí)提請(qǐng)“規(guī)劃委員會(huì)”向法院提起公訴；規(guī)劃督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃實(shí)施內(nèi)容、進(jìn)度和效果等進(jìn)行動(dòng)態(tài)督查。

2.2功能平臺(tái)構(gòu)建

空間規(guī)劃委員會(huì)需要相關(guān)功能性平臺(tái)予以支撐。規(guī)劃協(xié)調(diào)立足于空間規(guī)劃信息平臺(tái)；規(guī)劃咨詢依靠完善的專家系統(tǒng)；規(guī)劃立法、申述依托健全的法律體系；規(guī)劃執(zhí)行要以強(qiáng)有力的規(guī)劃執(zhí)法系統(tǒng)來保障。

2.2.1加快空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息平臺(tái) 基于互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)分析為科學(xué)認(rèn)知國土空間提供了新的思路。第二次全國土地調(diào)查構(gòu)建了全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系基本形成，土地及其附屬物權(quán)屬信息逐漸明晰；地理國情監(jiān)測(cè)取得重要進(jìn)展；中國科學(xué)院構(gòu)建了資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫；有關(guān)部門也建立了各自的空間數(shù)據(jù)庫；構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息平臺(tái)具備空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。建議以“智慧國土”建設(shè)為目標(biāo)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+空間規(guī)劃”模式，完善行業(yè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，集成不同行政層級(jí)、行業(yè)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、模型庫、專家知識(shí)庫，研發(fā)全國統(tǒng)一、互通互聯(lián)的“國土空間規(guī)劃云平臺(tái)”，為國土空間大數(shù)據(jù)分析、規(guī)劃協(xié)調(diào)和決策提供支撐，為公眾參與提供渠道。平臺(tái)建設(shè)的過程也是統(tǒng)一、規(guī)范行業(yè)規(guī)劃數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決空間規(guī)劃技術(shù)性沖突的過程。作為各部門參與規(guī)劃編制與協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌上下級(jí)規(guī)劃的重要平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)化、互動(dòng)性、參與性、動(dòng)態(tài)性特征要得到充分體現(xiàn)。

2.2.2組建國家規(guī)劃師協(xié)會(huì)，建立專家互動(dòng)機(jī)制 中國龐大的規(guī)劃師隊(duì)伍，分散在不同的專業(yè)組織和協(xié)會(huì)。不利于專業(yè)交流和綜合性規(guī)劃人才的培養(yǎng)。要進(jìn)一步打破學(xué)科界限、促進(jìn)學(xué)科交叉與融合。建議依托現(xiàn)有協(xié)會(huì)，組建國家規(guī)劃師協(xié)會(huì)，建設(shè)規(guī)劃專家?guī)?，定期召開國家規(guī)劃師大會(huì)，建立專家互動(dòng)交流機(jī)制，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃認(rèn)知主體的互動(dòng)，搭建規(guī)劃業(yè)務(wù)交流平臺(tái)，為空間規(guī)劃創(chuàng)新奠定智力基礎(chǔ)。

2.2.3加快規(guī)劃立法進(jìn)程，健全空間規(guī)劃法律體系 盡快研究出臺(tái)“空間規(guī)劃法”，形成各規(guī)劃主體普遍認(rèn)可的空間利用規(guī)則，界定國家、區(qū)域、縣域空間規(guī)劃職能，明確空間規(guī)劃法律地位，完善規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和法律框架，提升規(guī)劃權(quán)威性，構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施保障體系。

2.2.4整合相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍，組建空間規(guī)劃執(zhí)法系統(tǒng) 構(gòu)建國土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。整合空間規(guī)劃相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍。建立空間規(guī)劃申述機(jī)制，拓展公眾對(duì)空間規(guī)劃的參與和申述渠道，逐步使公眾成為空間規(guī)劃的重要參與者、監(jiān)督者和推動(dòng)者，使公眾參與成為科學(xué)認(rèn)知國土空間系統(tǒng)、優(yōu)化國土空間利用決策的重要途徑。

3 創(chuàng)新空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一空間系統(tǒng)認(rèn)知

部門主導(dǎo)型空間規(guī)劃半封閉運(yùn)行，部門間信息不對(duì)稱，側(cè)重點(diǎn)不同，面向有限目標(biāo)，系統(tǒng)性、全局性不足；剖析規(guī)劃沖突根源，創(chuàng)新規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，打破單部門規(guī)劃模式，突破部門局限，將各行各業(yè)的空間利用訴求集中在統(tǒng)一的規(guī)劃平臺(tái)上沖突、協(xié)調(diào)、達(dá)成共識(shí)、尋求合作，將空間利用沖突及時(shí)顯化、解決在規(guī)劃編制階段，為規(guī)劃實(shí)施鋪平道路。通過構(gòu)建規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制（圖2），使不同行業(yè)、區(qū)域、行政層級(jí)、企業(yè)、公眾等規(guī)劃利益相關(guān)主體的空間訴求基于公平機(jī)制協(xié)商一致，各方訴求相互制衡，形成空間權(quán)益優(yōu)化格局。

3.1空間規(guī)劃跨行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制

3.1.1空間規(guī)劃跨部門職能重組 目前眾多規(guī)劃分散在不同部門［7-8］，其功能包括制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展戰(zhàn)略及區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展戰(zhàn)略；通過主體功能分區(qū)、建設(shè)規(guī)?？偭靠刂?、城鎮(zhèn)用地空間管制等，實(shí)施空間開發(fā)管制；組織礦產(chǎn)資源、海洋、城鎮(zhèn)建設(shè)等開發(fā)活動(dòng)；支撐農(nóng)林、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展；安排交通、通訊、水利等不同層級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)資源、生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)保護(hù)提出要求；推動(dòng)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等（圖3）。

圖2　空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制圖Fig.2 Coordinating mechanism of spatial planning

可見，現(xiàn)行規(guī)劃各具功能與特色，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用［9］，但規(guī)劃功能缺乏有效整合與銜接。例如，國土空間開發(fā)的管制工具有主體功能區(qū)劃、建設(shè)用地規(guī)?？刂啤⒊青l(xiāng)建設(shè)用地空間管制等，但分屬不同行業(yè)規(guī)劃，尚未形成合力，影響空間管制效果?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)分散在發(fā)改、城建、交通、工信、水利等部門，總體統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)不足，制約基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化布局和高效使用。由于長期缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的“上位”規(guī)劃，規(guī)劃“協(xié)調(diào)”功能近乎缺失，各種國土開發(fā)、保護(hù)活動(dòng)協(xié)調(diào)不足。因此，有必要對(duì)空間規(guī)劃功能優(yōu)化重組。

規(guī)劃職能重組的基本原則是“統(tǒng)領(lǐng)分散、縱橫協(xié)調(diào)”?；舅悸罚海?）整理國家、區(qū)域、縣域尺度現(xiàn)存空間規(guī)劃，梳理各級(jí)各類規(guī)劃主導(dǎo)功能；（2）基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要空間規(guī)劃發(fā)揮什么功能；（3）結(jié)合大部制改革［10］，在保留原有行業(yè)規(guī)劃功能前提下，拆解交疊職能，強(qiáng)化弱勢(shì)職能，補(bǔ)充缺失職能，形成全面、均衡、系統(tǒng)的空間規(guī)劃職能體系，體現(xiàn)空間戰(zhàn)略、空間保護(hù)、空間協(xié)調(diào)與空間管制等功能，并落實(shí)到統(tǒng)一的空間規(guī)劃；（4）根據(jù)履行規(guī)劃職能的具體需求，選擇適宜的行業(yè)部門履行相應(yīng)職能。

3.1.2跨行業(yè)空間沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

（1）規(guī)劃聯(lián)網(wǎng)編制機(jī)制。基于空間規(guī)劃云平臺(tái)，實(shí)行全程開放式規(guī)劃編制，各部門可通過聯(lián)網(wǎng)的空間規(guī)劃云平臺(tái)全程參與規(guī)劃編制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾與沖突。部門沖突主要表現(xiàn)為：行業(yè)戰(zhàn)略沖突，或側(cè)重開發(fā)、或側(cè)重保護(hù)，均是面向國家戰(zhàn)略，但側(cè)重單一目標(biāo)，易產(chǎn)生沖突；空間需求沖突，國土空間有限，行業(yè)需求無限，產(chǎn)生空間需求結(jié)構(gòu)性沖突；不同部門規(guī)劃會(huì)在同一空間上規(guī)劃不同用途，產(chǎn)生空間布局沖突。

（2）規(guī)劃聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制。基于統(tǒng)一的規(guī)劃平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)互聯(lián)，動(dòng)態(tài)、自組織協(xié)調(diào)規(guī)劃沖突。一是組織各部門以專題研究形式提交空間利用戰(zhàn)略、空間需求規(guī)模和布局等信息，匯總到空間規(guī)劃信息平臺(tái)，找出空間利用的“沖突點(diǎn)”。二是制定空間沖突協(xié)調(diào)基本原則，并據(jù)此原則組織“沖突點(diǎn)”協(xié)調(diào)。三是組織發(fā)生沖突的相關(guān)部門，通過協(xié)調(diào)、談判與合作等方式自行解決沖突，必要時(shí)采用仲裁等法律途徑。

圖3　現(xiàn)行空間規(guī)劃體系與功能重組路線圖Fig.3 Existing spatial planning system and road map of planning functions reorgnization

（3）規(guī)劃聯(lián)合審批機(jī)制?？臻g規(guī)劃通過規(guī)劃委員會(huì)成員單位認(rèn)可、聯(lián)合審批后，才能生效實(shí)施。本質(zhì)上是相關(guān)單位對(duì)規(guī)劃沖突協(xié)調(diào)結(jié)果的認(rèn)可。開發(fā)項(xiàng)目審批材料統(tǒng)一提交到空間規(guī)劃信息平臺(tái)，由相關(guān)單位網(wǎng)上同步限時(shí)審批，確保項(xiàng)目符合空間規(guī)劃及相關(guān)政策。

3.2空間規(guī)劃跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制

跨區(qū)規(guī)劃的目的是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，協(xié)同發(fā)展的障礙是子區(qū)之間地域分工、資源配置、利益分配上的沖突，解決途徑在于構(gòu)建以區(qū)域利益平衡為核心的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

3.2.1跨區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制 依托區(qū)域空間規(guī)劃委員會(huì)，建立跨區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度，搭建區(qū)域合作協(xié)商平臺(tái)，就區(qū)域發(fā)展共同關(guān)注、互惠互利的問題達(dá)成共識(shí)，尋求合作領(lǐng)域。打破行政壁壘，體現(xiàn)地域優(yōu)勢(shì)、明確地域分工，探索優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、合作共贏的跨區(qū)合作模式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，重大民生工程等領(lǐng)域優(yōu)先推動(dòng)資源共享，推動(dòng)跨區(qū)合作、協(xié)同發(fā)展。

3.2.2跨區(qū)要素流動(dòng)機(jī)制 發(fā)揮市場(chǎng)在跨區(qū)資源配置中的基礎(chǔ)性作用?；诘赜蚬δ芎彤a(chǎn)業(yè)差異，依托區(qū)域一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)、土地開發(fā)權(quán)、資本、信息、技術(shù)、政策等要素自由流動(dòng)。

3.2.3跨區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制 各功能區(qū)地位平等，避免區(qū)域剝奪［11］。發(fā)展要素集聚區(qū)要對(duì)發(fā)展要素流出區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。加強(qiáng)全域范圍教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施和資源的共建共享力度。

3.3空間規(guī)劃跨層級(jí)銜接機(jī)制

行政層級(jí)間的規(guī)劃沖突，主要表現(xiàn)為各級(jí)規(guī)劃職能、規(guī)劃內(nèi)容和空間開發(fā)權(quán)配置的沖突。全國規(guī)劃基于國家戰(zhàn)略，側(cè)重空間管制，地方側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重空間開發(fā)，整體與局部、開發(fā)與保護(hù)之間的沖突比較明顯。

3.3.1跨層級(jí)規(guī)劃職能分工機(jī)制 各層級(jí)規(guī)劃應(yīng)明確分工，共同履行規(guī)劃職能，達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)。首先，體現(xiàn)空間戰(zhàn)略功能，全國、區(qū)域（跨省、省域、城市群、流域等）、縣域均需空間戰(zhàn)略謀劃全局，并通過三級(jí)空間戰(zhàn)略的銜接，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略體系上下貫通。此外，全國規(guī)劃，重點(diǎn)突出空間保護(hù)功能，立足國家整體利益，提出國土空間保護(hù)框架，把該保護(hù)的空間切實(shí)保住；區(qū)域規(guī)劃，重點(diǎn)突出空間協(xié)調(diào)功能，承上啟下，協(xié)調(diào)跨區(qū)、跨行業(yè)空間關(guān)系，全域配置資源、謀劃發(fā)展；縣域規(guī)劃，突出空間管制功能，落實(shí)好國家、區(qū)域及縣域空間政策。形成“全國規(guī)劃重保護(hù)，區(qū)域規(guī)劃謀發(fā)展，縣市規(guī)劃促落實(shí)”的空間規(guī)劃體系，構(gòu)建“美麗、和諧、繁榮”的國土空間格局。

3.3.2跨層級(jí)規(guī)劃內(nèi)容銜接機(jī)制 確保規(guī)劃戰(zhàn)略上下銜接，規(guī)劃任務(wù)上下貫通。上下級(jí)規(guī)劃預(yù)留接口。上級(jí)規(guī)劃以負(fù)面清單等形式對(duì)下級(jí)規(guī)劃不能突破的原則做出剛性規(guī)定。下級(jí)規(guī)劃在符合上述原則的前提下，可依據(jù)自身發(fā)展自由裁量，根據(jù)各地實(shí)際情況靈活編制規(guī)劃。在考慮國家、區(qū)域愿景的同時(shí)，為地方創(chuàng)新留足空間。

3.3.3跨層級(jí)開發(fā)強(qiáng)度優(yōu)化機(jī)制 遵照節(jié)約集約、綠色發(fā)展原則，實(shí)行開發(fā)空間總量控制。按照人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，確定空間開發(fā)強(qiáng)度底線，保障群眾生活基本建設(shè)空間需求；基于資源環(huán)境承載能力確定空間開發(fā)強(qiáng)度上限，保障綠色發(fā)展與生態(tài)安全；基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)確定階段性空間開發(fā)強(qiáng)度目標(biāo)，保障未來發(fā)展空間。

3.4空間規(guī)劃與公民權(quán)益協(xié)商機(jī)制

空間規(guī)劃作為公共政策，體現(xiàn)公權(quán)力，為避免公私權(quán)益產(chǎn)生沖突，要建立空間規(guī)劃與公民權(quán)益的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.4.1公眾參與機(jī)制 空間規(guī)劃高度復(fù)雜，公眾廣泛參與有利于對(duì)時(shí)空系統(tǒng)的全面認(rèn)知，保障規(guī)劃的科學(xué)性和可實(shí)施性。建立空間規(guī)劃公眾參與制度，暢通利益相關(guān)方全程參與規(guī)劃的有效渠道。逐步完善機(jī)制，讓公眾能夠有效參與空間規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督。保障規(guī)劃信息渠道暢通，確保公眾知情權(quán)，廣泛吸納各方意見，使規(guī)劃體現(xiàn)集體智慧。

3.4.2公眾申述機(jī)制 完善公眾空間規(guī)劃申述權(quán)。健全空間規(guī)劃申述和變更機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題向空間規(guī)劃委員會(huì)提起申述和變更申請(qǐng)，依法變更。

3.4.3公眾監(jiān)督機(jī)制 完善公眾對(duì)空間規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。開放公眾參與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓公眾成為空間規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督者，形成全社會(huì)監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的良好氛圍。依法及時(shí)調(diào)整規(guī)劃存在的問題，保障規(guī)劃的靈活性和現(xiàn)勢(shì)性。

4 創(chuàng)新空間規(guī)劃編制體系，統(tǒng)籌國土空間利用

可以設(shè)想，未來由一個(gè)統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)行業(yè)空間規(guī)劃，當(dāng)前的行業(yè)空間規(guī)劃將演變成支撐綜合規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。綜合規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施后，相關(guān)部門依據(jù)綜合規(guī)劃制定相應(yīng)的專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃。全國、區(qū)域、縣域綜合空間規(guī)劃及其專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃構(gòu)成中國空間規(guī)劃編制和實(shí)施體系，受法律保護(hù)。各級(jí)綜合空間規(guī)劃發(fā)揮空間戰(zhàn)略指引及相應(yīng)的空間保護(hù)、協(xié)調(diào)和管制功能，維護(hù)空間秩序（圖4）。

圖4　空間規(guī)劃逐級(jí)管控與空間規(guī)劃編制體系框架圖Fig.4 Spatial regulation in different scales and spatial planning system framework

4.1全面凸顯各級(jí)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略指引功能

研制空間戰(zhàn)略是各級(jí)空間規(guī)劃的首要任務(wù)。全國、區(qū)域、縣域空間戰(zhàn)略是國家空間戰(zhàn)略體系的有機(jī)組成部分，各有所側(cè)重，又相互聯(lián)系、銜接貫通，共同落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

（1）全國戰(zhàn)略勾畫國土空間大格局。從洲際、國際視角研究國家發(fā)展空間格局，提出國際地緣戰(zhàn)略、國家發(fā)展總體戰(zhàn)略布局、國土空間戰(zhàn)略區(qū)劃、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局、城市群空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、國家戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)安全格局、文化安全格局等關(guān)乎全局的國家發(fā)展和安全大格局。

（2）區(qū)域戰(zhàn)略細(xì)化全國戰(zhàn)略，并融合區(qū)域特色，支撐區(qū)域發(fā)展。在全國乃至全球尺度明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位，顯化區(qū)域優(yōu)勢(shì)，提升區(qū)域競爭力。明確區(qū)域分工、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、軸線和增長極。著力城市群發(fā)展，構(gòu)建多層級(jí)交通網(wǎng)絡(luò)。提出區(qū)域產(chǎn)業(yè)、交通、人口、生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間戰(zhàn)略格局，搭建區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略框架。

（3）縣域戰(zhàn)略立足縣域發(fā)展實(shí)際，落實(shí)全國及區(qū)域戰(zhàn)略，是對(duì)縣域空間利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)術(shù)安排?？h域空間戰(zhàn)略重點(diǎn)要提出縣域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)保障做出安排，提出城鎮(zhèn)村一體化發(fā)展格局，建設(shè)多元化、網(wǎng)絡(luò)化交通設(shè)施，推進(jìn)保障房建設(shè)，保護(hù)縣域開敞空間，提出縣域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案。

4.2突出全國空間規(guī)劃的保護(hù)功能

全國規(guī)劃保護(hù)事關(guān)國家安全和長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略空間。對(duì)支撐資源、糧食、生態(tài)和文化安全的“國家保護(hù)地”實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，構(gòu)建國土空間安全格局?？臻g保護(hù)要與適宜性產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，探索空間保護(hù)長效機(jī)制。

（1）耕地保護(hù)。劃定耕地保護(hù)紅線，保障糧食安全，支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，由重?cái)?shù)量向重質(zhì)量、重空間轉(zhuǎn)變［12］，由指標(biāo)控制向空間管制轉(zhuǎn)變，由單純資源保護(hù)目標(biāo)向支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展復(fù)合目標(biāo)轉(zhuǎn)變。劃定永久基本農(nóng)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量上有保障，質(zhì)量上有提升，空間上有落實(shí)，產(chǎn)業(yè)上有推動(dòng)。耕地保護(hù)要與糧食生產(chǎn)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)相結(jié)合，形成“耕地保護(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)”的優(yōu)化模式，構(gòu)建糧食安全長效機(jī)制。

（2）林地等基礎(chǔ)生態(tài)空間保護(hù)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，將國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等生態(tài)涵養(yǎng)空間和沙地、鹽堿地、裸地等生態(tài)退化空間，納入全國空間規(guī)劃，作為國家公園統(tǒng)一管理，嚴(yán)格保護(hù)。建立生態(tài)保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的生態(tài)空間保護(hù)長效機(jī)制，構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障。

（3）牧草地保護(hù)?；谀敛莸?cái)?shù)量、質(zhì)量詳查，劃定優(yōu)質(zhì)牧草地保護(hù)紅線，保護(hù)優(yōu)質(zhì)牧草地資源，防治草場(chǎng)退化，推動(dòng)現(xiàn)代草食畜牧業(yè)、旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，繁榮牧區(qū)經(jīng)濟(jì)。

（4）海洋保護(hù)。劃定海洋保護(hù)區(qū)，構(gòu)建海洋生態(tài)防護(hù)網(wǎng)。統(tǒng)籌全國海域開發(fā)，壯大海洋經(jīng)濟(jì)，完善藍(lán)色國土保護(hù)長效機(jī)制。統(tǒng)籌陸域開發(fā)與海洋開發(fā)，陸海聯(lián)動(dòng)保護(hù)，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)安全防護(hù)體系。

（5）水域保護(hù)。劃定水域保護(hù)帶，加強(qiáng)河流、湖泊、濕地等水域和水資源保護(hù)。制定水資源利用戰(zhàn)略，引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展水資源產(chǎn)業(yè)，控制總量，提高用水效率。增強(qiáng)國家水資源調(diào)配能力，提升對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的水資源保障水平，防治水污染，保護(hù)水源地、呵護(hù)地下水，穩(wěn)步提升水質(zhì)，保障生活、生產(chǎn)與生態(tài)用水安全。

（6）歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。結(jié)合文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，劃定文化遺產(chǎn)保護(hù)帶，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)古城、歷史文化名鎮(zhèn)、古村落、歷史文化保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域、線性遺產(chǎn)的保護(hù)，點(diǎn)—線—面結(jié)合，形成全方位歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑歷史文化保護(hù)的鋼鐵長城，構(gòu)建國家文化安全格局。

4.3突出區(qū)域空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)功能

區(qū)域是謀劃發(fā)展的重要空間尺度，國家已發(fā)布了系列區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃，勾勒出區(qū)域發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。區(qū)域空間規(guī)劃，體現(xiàn)區(qū)域空間戰(zhàn)略，并通過跨區(qū)重構(gòu)行業(yè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)沖突、共享資源，統(tǒng)籌區(qū)域、協(xié)同發(fā)展?？梢?，區(qū)域空間規(guī)劃承接全國和縣域規(guī)劃，又要跨行政區(qū)、跨部門，空間協(xié)調(diào)是其核心功能。

（1）地域功能協(xié)調(diào)?；谫Y源環(huán)境承載力，開展地域功能適宜性評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的地域分工和主體功能［13］，劃分城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、工業(yè)集中發(fā)展區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)等功能分區(qū)，作為產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)體系構(gòu)建的依據(jù)。

（2）產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)。根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與稟賦，扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型升級(jí)落后產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)業(yè)體系。立足區(qū)域功能分區(qū)，制定產(chǎn)業(yè)區(qū)劃，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)分工，錯(cuò)位發(fā)展，形成互補(bǔ)互聯(lián)的產(chǎn)業(yè)布局。加大社會(huì)先行資本投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間集聚，壯大產(chǎn)業(yè)集群。

（3）城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)。結(jié)合地域功能和產(chǎn)業(yè)分工，協(xié)調(diào)城市和城市組團(tuán)職能，劃定城市等級(jí)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建城鎮(zhèn)村體系；優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局，形成空間集聚多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，推進(jìn)要素集聚和城市集群，釋放鄉(xiāng)村空間。

（4）交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)?；诘赜蚍止ぁa(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)村體系，統(tǒng)籌安排區(qū)域一體化快速交通系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，將其建設(shè)成為連接各大功能區(qū)、疏通各大發(fā)展軸、串聯(lián)各級(jí)增長點(diǎn)的高效網(wǎng)絡(luò)，為要素空間流動(dòng)創(chuàng)造條件。

（5）設(shè)施共享協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)區(qū)域公共服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)設(shè)施共建共享，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)一體化。統(tǒng)一區(qū)域就業(yè)、醫(yī)療、教育、戶籍、住房等相關(guān)政策，先行推進(jìn)區(qū)域社會(huì)保障一體化。區(qū)域范圍內(nèi)共建共享交通、信息網(wǎng)絡(luò)、水資源、能源、公園等公共服務(wù)設(shè)施，共享發(fā)展成果。

（6）生態(tài)共建協(xié)調(diào)。落實(shí)國家劃定的生態(tài)保護(hù)空間。摸清區(qū)域生態(tài)現(xiàn)狀，劃定區(qū)域生態(tài)保護(hù)空間，搭建區(qū)域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施框架；構(gòu)建區(qū)域生態(tài)聯(lián)保聯(lián)防機(jī)制，通過生態(tài)保護(hù)區(qū)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等方式，完善生態(tài)補(bǔ)償制度。

4.4突出縣域空間規(guī)劃的管制功能

縣域空間規(guī)劃，體現(xiàn)國家、區(qū)域戰(zhàn)略，保障地方需求，各級(jí)各方空間訴求在縣域落地實(shí)施，是各級(jí)空間戰(zhàn)略能否落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？h域空間規(guī)劃除了對(duì)縣域空間戰(zhàn)略、縣域城鎮(zhèn)村體系和交通等基礎(chǔ)設(shè)施等做出安排，更為重要的是開展縣域全覆蓋的土地用途管制分區(qū)，制定空間管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)全域空間管制。確保全覆蓋，但要詳略有別，不同開發(fā)強(qiáng)度區(qū)實(shí)施差別化管制精度。同時(shí)，縣域空間規(guī)劃要配套一系列空間設(shè)計(jì)方案，通過精細(xì)的空間設(shè)計(jì)，將空間管制要素落到實(shí)地。

（1）城市空間管制。一是設(shè)定城市建設(shè)區(qū)，劃定城市增長邊界，遏制城市無序拓展，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)展向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變?；谫Y源環(huán)境承載力，在城市發(fā)展邊界范圍內(nèi)，尋求集約用地的新思路、新途徑、新模式，解決城市發(fā)展用地需求。二是推進(jìn)土地用途分區(qū)管制，將城市空間按功能劃分為城市居住區(qū)、城市商業(yè)區(qū)、城市工業(yè)區(qū)等土地用途區(qū)，對(duì)區(qū)內(nèi)地塊使用進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃和控制，通過用途、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、最小宗地面積、環(huán)境容量、交通設(shè)施等空間管制細(xì)則，促進(jìn)土地利用更集約、城市結(jié)構(gòu)更合理、功能更完善、環(huán)境更優(yōu)美、生活更方便。三是加強(qiáng)城市整體設(shè)計(jì)，向設(shè)計(jì)要空間。強(qiáng)化地塊關(guān)聯(lián)，兼顧土地三維空間，從景觀、城市風(fēng)貌、建筑風(fēng)格等方面對(duì)空間利用進(jìn)行管制或引導(dǎo)。

（2）小城鎮(zhèn)空間管制。面向小城鎮(zhèn)特色、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，設(shè)定農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)、文化旅游區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)等差別化小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，制定管制規(guī)則。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)整體設(shè)計(jì)，倡導(dǎo)土地混合利用和“精明增長”，提高空間使用效率。

（3）村莊空間管制。設(shè)定村莊建設(shè)區(qū)和村莊遷并區(qū)，提出村莊用地要求，規(guī)范村莊建設(shè)。制定村莊建設(shè)區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體公益用地、產(chǎn)業(yè)用地等的開發(fā)與保護(hù)規(guī)則，注重農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，保護(hù)鄉(xiāng)村特色。加強(qiáng)村莊整體設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)，保護(hù)古村落、鄉(xiāng)村建筑、風(fēng)土人情，為鄉(xiāng)村風(fēng)貌、文化傳承和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。村莊建設(shè)區(qū)為功能復(fù)合區(qū)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村空間混合利用。村莊遷并區(qū)嚴(yán)格限制新增宅基地，現(xiàn)有村莊建設(shè)用地逐步退出，騰退鄉(xiāng)村空間［14］。

（4）開發(fā)區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施空間管制。空間上或功能上獨(dú)立于城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)的工業(yè)園、礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、物流、商貿(mào)園區(qū)和交通、水利設(shè)施用地等。開發(fā)區(qū)設(shè)定獨(dú)立分區(qū)，嚴(yán)格土地用途，嚴(yán)格建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格企業(yè)入園門檻，推進(jìn)集約用地、立體開發(fā)、生態(tài)友好、產(chǎn)業(yè)高端，提高園區(qū)開發(fā)強(qiáng)度和利用效率。按標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施空間管制。

（5）農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)空間管制。設(shè)定農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，將基本農(nóng)田、其他耕地、經(jīng)濟(jì)林、園地、牧草地納入其中，制定詳細(xì)的管制規(guī)則，承接落實(shí)國家、區(qū)域農(nóng)地保護(hù)戰(zhàn)略，實(shí)行最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度、嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)，保護(hù)耕地和其他農(nóng)用地；控制化肥農(nóng)藥使用，減少土壤污染；推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地規(guī)模經(jīng)營，提升綜合生產(chǎn)力；加強(qiáng)農(nóng)田景觀設(shè)計(jì)，強(qiáng)化農(nóng)地景觀和生態(tài)功能；建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（6）生態(tài)景觀區(qū)空間管制。強(qiáng)化縣域生態(tài)環(huán)境高標(biāo)準(zhǔn)空間管制，設(shè)定生態(tài)景觀區(qū)，對(duì)荒草地、沼澤地、沙地、裸土地、河流湖泊水面等具有生態(tài)涵養(yǎng)、保護(hù)、景觀功能的生態(tài)用地［15］、開敞空間實(shí)行嚴(yán)格管護(hù)。通過森林公園、濕地公園、景觀廊道設(shè)計(jì)［16］，顯化上述開敞空間的景觀功能，構(gòu)建綠色宜居環(huán)境，提供休憩娛樂旅游空間，提升地方品位和藝術(shù)氣息，提供社交活動(dòng)場(chǎng)所，改善居民生活質(zhì)量。

5 結(jié)論與討論

國土空間系統(tǒng)認(rèn)知差異是規(guī)劃沖突產(chǎn)生的重要原因，消除認(rèn)知沖突是規(guī)劃融合的前提條件。國土空間系統(tǒng)要素眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地域差異性顯著，且不斷變化，認(rèn)知差異性和認(rèn)知沖突會(huì)持續(xù)存在，國土空間系統(tǒng)認(rèn)知是不斷動(dòng)態(tài)變化的過程。

本文提出國土空間系統(tǒng)認(rèn)知理論，從推動(dòng)空間認(rèn)知統(tǒng)一的角度提出了空間規(guī)劃改革構(gòu)想?？臻g規(guī)劃體系改革錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及面廣、綜合性強(qiáng)，是漸進(jìn)式改革過程。多規(guī)合一，要在統(tǒng)一空間規(guī)劃認(rèn)知的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新空間規(guī)劃體制機(jī)制，平衡規(guī)劃權(quán)益，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)規(guī)劃模式向面向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的新型規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變。

本文提出了“國家規(guī)劃側(cè)重保護(hù)，區(qū)域規(guī)劃重協(xié)調(diào)，縣市規(guī)劃重管制”的規(guī)劃體系設(shè)想，但國家規(guī)劃強(qiáng)調(diào)保護(hù)功能并不意味著區(qū)域和縣域規(guī)劃不講保護(hù)，任何功能都是上下貫通的完整體系，在各級(jí)規(guī)劃都要有所體現(xiàn)，只是不同層級(jí)規(guī)劃側(cè)重某項(xiàng)功能，更有利于規(guī)劃職能分工，形成職能明晰的空間規(guī)劃體系。各層級(jí)規(guī)劃如能各自發(fā)揮好其功能，把各自該做的事情做好，整合起來，就構(gòu)成了完整的規(guī)劃功能體系，共同擔(dān)負(fù)起空間戰(zhàn)略、保護(hù)、協(xié)調(diào)、管制等重任。

（致謝：本文得到中國土地勘測(cè)規(guī)劃院馮廣京研究員悉心指導(dǎo)，表示誠摯謝意！）

（References）：

［1］ 生態(tài)文明體制改革總體方案［EB/OL］ . http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/21/c_1116632159.htm， 2015 - 09 - 21.

［2］ 孟鵬，馮廣京，吳大放.“多規(guī)沖突”根源與“多規(guī)融合”原則——基于“土地利用沖突與‘多規(guī)融合’研討會(huì)”的思考［J］ .中國地科學(xué)，2015，29（8）：3 - 9.

［3］ 顧朝林，彭翀.基于多規(guī)融合的區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃框架構(gòu)建［J］ .城市規(guī)劃，2015，39（2）：16 - 22.

［4］ 陳雯，閆東升，孫偉.市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新：問題、挑戰(zhàn)與路徑關(guān)鍵［J］ . 規(guī)劃師，2015，31（2）：17 - 21.

［5］ 曲衛(wèi)東，黃卓.運(yùn)用系統(tǒng)論思想指導(dǎo)中國空間規(guī)劃體系的構(gòu)建［J］ .中國土地科學(xué)，2009，23（12）：22 - 27.

［6］ 馮廣京.土地科學(xué)發(fā)展時(shí)空錐及土地科學(xué)學(xué)科演進(jìn)研究［J］ . 中國土地科學(xué)，2016，30（1）：23 - 31.

［7］ 王向東，劉衛(wèi)東.中國空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)［J］ .經(jīng)濟(jì)地理，2012，32（5）：7 - 15.

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［9］ 顧朝林.論中國“多規(guī)”分立及其演化與融合問題［J］ .地理研究，2015，3（4）：601 - 613.

［10］ 徐林.中國規(guī)劃體系及其編制方法的改進(jìn)和思考［EB/OL］ . http：//finance.sina.com.cn/roll/20151014/214723475756. shtml，2015 -10 - 16.

［11］ 方創(chuàng)琳，劉海燕.快速城市化進(jìn)程中的區(qū)域剝奪行為與調(diào)控路徑［J］ .地理學(xué)報(bào)，2007，62（8）：849 - 860.

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［13］ 樊杰.我國主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ)［J］ .地理學(xué)報(bào)，2007，62（4）：339 - 350.

［14］ 劉彥隨，劉玉，翟榮新.中國農(nóng)村空心化的地理學(xué)研究與整治實(shí)踐［J］ .地理學(xué)報(bào)，2009，64（10）：1193 - 1202.

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［16］ 俞孔堅(jiān)，李迪華，吉慶萍.景觀與城市的生態(tài)設(shè)計(jì)：概念與原理［J］ .中國園林，2001，17（6）：3 - 10.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Spatial Systematic Cognition and Ideas on Spatial Planning System Reform

ZHANG Yan-yu1，2， CHEN Mei-jing1
（1. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China； 2.Key Laboratory of Land Use， Ministry of Land and Resources， Beijing 100035， China）

The purpose of the paper is to put forward spatial systematic cognition theory and ideas of administrative system improvement， coordination mechanism innovation， and planning system reconstruction as well as explore the new spatial planning system prepared by unique authority， implemented by different sectors， with explicit functions and clear responsibilities. In this paper， some ideas on spatial planning system reform in China were given based on international experience and Chinese planning practice. The results are： 1）Establish spatial planning committee as a unified platform to organize and coordinate planning affairs； construct planning information system， experts system， legal system and enforcement system， explore new administration mechanism which emphasizes on preparing planning uniformly and implementing it separately. 2）Reorganize planning functions and innovate planning coordination mechanism among different sectors， regions， and administrative hierarchies. 3）According to the goal of “unique integrated planning for one jurisdiction”，implement national， regional， and county spatial planning to highlight the protection function of national planning，coordination function of regional planning， and regulation function of local planning. It is concluded that， spatial planning is a complicated and systematic project which needs collaborative research about the theories， techniques， policies and legal systems to form “Beautiful， Harmonious， and Prosperous” spatial pattern. In this process， local pilot practice， international experience and integrated innovation are very important.

land planning； spatial systematic cognition； spatial planning； administrative system； coordinating system；planning system； reform and innovation

F301.2

A

1001-8158（2016）02-0011-11

10.11994/zgtdkx.20160129.142707

2015-09-25；

2015-12-22；網(wǎng)絡(luò)出版日期：2016-01-29

國家國際科技合作專項(xiàng)（2015DFA01370）。

張衍毓（1981-），男，山東濟(jì)寧人，博士，副研究員。主要研究方向?yàn)橥恋乩脩?zhàn)略、城市與區(qū)域規(guī)劃。E-mail： zhangyanyu@mail.clspi.org.cn