縣域批而未用土地的監(jiān)測(cè)研究

裘雙雙，岳文澤

（浙江大學(xué)土地管理系，浙江 杭州 310029）

縣域批而未用土地的監(jiān)測(cè)研究

裘雙雙，岳文澤

（浙江大學(xué)土地管理系，浙江 杭州 310029）

研究目的：為研究如何從土地管理的時(shí)間維度提高土地利用效率提供一個(gè)新的視角。研究方法：目視解譯法、GIS空間分析、景觀格局指數(shù)。研究結(jié)果：（1）研究區(qū)縣域2006—2012年新增建設(shè)用地中共產(chǎn)生259宗批而未用土地，面積為515.47 hm2；（2）批而未用土地?cái)?shù)目隨時(shí)間變化波動(dòng)增長，呈現(xiàn)集聚性、趨向性的空間分布特征；（3）市場不確定性、政策與規(guī)劃調(diào)整以及土地管理脫節(jié)是產(chǎn)生批而未用土地的主要原因。研究結(jié)論：利用高分辨率影像目視監(jiān)測(cè)批而未用土地的方法簡單，對(duì)提高建設(shè)用地利用的時(shí)空效率具有積極作用。

土地管理；批而未用土地；監(jiān)測(cè)；目視解譯

1 前言

全國第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，中國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，建設(shè)用地供需矛盾仍很突出，耕保紅線和糧食安全底線仍須堅(jiān)守［1］。面對(duì)如此嚴(yán)峻的土地資源基本國情，土地粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象卻仍十分嚴(yán)重。根據(jù)2015年7月國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，22個(gè)省及2個(gè)中央部門存在資金沉淀和土地閑置問題，涉及資金564.47×108元、閑置土地3.6×104hm2，一些地方由于土地規(guī)劃調(diào)整、融資等原因，閑置土地盤活較慢，有些政策實(shí)施和簡政放權(quán)不到位，部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢①http：//news.xinhuanet.com/house/hz/2015-08-31/c_1116418288.htm。。土地閑置不僅造成資源浪費(fèi)，而且會(huì)影響土地和房地產(chǎn)市場的正常運(yùn)行和發(fā)展［2］。

中國在節(jié)約集約用地及閑置土地處置方面已出臺(tái)眾多政策，例如，2008年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，2012及2014年國土資源部分別頒布《閑置土地處置辦法》與《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》。在土地管理實(shí)踐中，各地政府以地均GDP、萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量等績效指標(biāo)評(píng)價(jià)土地的投入產(chǎn)出效率，通過規(guī)定建筑密度或容積率提高土地利用的空間效率?？茖W(xué)研究則主要關(guān)注以下4個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)土地節(jié)約集約利用水平［3-4］，構(gòu)建適用于各類用地的完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將環(huán)境等指標(biāo)列入評(píng)價(jià)［5］等；二是研究如何將節(jié)約集約用地理念融入土地利用規(guī)劃［6-7］；三是制度績效評(píng)價(jià)及創(chuàng)新［8］；四是探索該工作開展的方法、模式及經(jīng)驗(yàn)［9-10］。然而，無論是管理實(shí)踐還是科學(xué)研究，都在一定程度上忽視了土地利用的時(shí)間效率。一宗土地經(jīng)過審批、征收到供應(yīng)進(jìn)入市場需要較長時(shí)間，無論哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)影響土地利用的時(shí)間效率，最終導(dǎo)致閑置土地的形成。

國內(nèi)外針對(duì)閑置土地的研究較多，主要從其內(nèi)涵、類型、成因、解決措施及監(jiān)管手段等方面展開?，F(xiàn)行法規(guī)對(duì)閑置土地的多項(xiàng)規(guī)定已難以適應(yīng)實(shí)際需要［11］，土地利用是否有產(chǎn)出或使用價(jià)值是否得到體現(xiàn)更應(yīng)被關(guān)注［12-14］。王宏新［12］、葉曉敏［2］等討論了閑置土地形成的內(nèi)在機(jī)理，包括經(jīng)濟(jì)區(qū)位與區(qū)域非均衡、社會(huì)集聚、市場沖擊與市場波動(dòng)規(guī)律、政策干預(yù)與制度空隙、城市建設(shè)慣性與社會(huì)阻尼等機(jī)理。其現(xiàn)實(shí)成因可分為企業(yè)、政府和不可預(yù)計(jì)因素，企業(yè)因素包括開發(fā)商囤地、資金不足等，政府因素包括征地遇阻、為增值收益儲(chǔ)備土地、規(guī)劃調(diào)整等［2，12，14-16］。此外，已有研究發(fā)現(xiàn)公共政策對(duì)閑置土地的數(shù)量具有顯著影響［17］，閑置土地與城市邊界擴(kuò)展、人口變化、地方經(jīng)濟(jì)增長呈正相關(guān)［18］。監(jiān)管技術(shù)上的國內(nèi)進(jìn)展包括：一是建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)，結(jié)合3S、數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)、SOA理論等實(shí)現(xiàn)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管［19-22］以及用地異常信息的分級(jí)預(yù)警［23］，主要服務(wù)于實(shí)際土地利用管理；二是閑置土地判別，采用計(jì)算機(jī)解譯方法，利用光譜、植被指數(shù)、紋理、梯度、方差等特征識(shí)別新增建設(shè)用地中已建設(shè)的土地［24-25］，間接判別出閑置土地。國外學(xué)者開始利用高分辨率影像進(jìn)行目視判別，如采用遙感影像、航空影像、谷歌街景等識(shí)別人造地物、確定地塊覆被情況及實(shí)際用途［26-28］；提出多人多重高精度的照片解譯法，在無需高超解譯技巧的情況下仍可減少誤差［29］。由此可見，先進(jìn)的監(jiān)測(cè)技術(shù)及高分辨率影像將使閑置土地的判別更便捷和精確。

本文研究的批而未用土地是閑置土地的一種類型，但專門針對(duì)批而未用土地的研究較少。根據(jù)《閑置土地處置辦法》以及已有研究［13］，一宗土地從批到用，存在一個(gè)正常利用周期，通常認(rèn)為該周期的合理跨度為兩年。因此，文中的批而未用土地指經(jīng)批準(zhǔn)兩年后仍未利用的土地，包括批而未征、征而未供、供而未用土地。由于缺乏地塊實(shí)地調(diào)查，其中的“用”僅指土地利用的初級(jí)集約［30］情況，即是否被平整硬化、是否存在建筑物，同時(shí)考慮從批到用的時(shí)間跨度，但不包括對(duì)地塊次級(jí)集約［30］情況即實(shí)際利用效率（如投入產(chǎn)出比）的判斷。

以中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省A縣為例，借鑒國外閑置土地識(shí)別技術(shù)，運(yùn)用高分辨率遙感影像，結(jié)合已有地塊的空間位置信息，使用目視判讀方法，解譯出批而未用、批而已用及其中的用而未盡等類型。在此基礎(chǔ)上，分析批而未用土地的時(shí)空變化特征，進(jìn)一步分析其形成原因，為從時(shí)間維度提高土地利用管理效率提供一個(gè)新的視角。

2 數(shù)據(jù)與研究方法

2.1研究區(qū)概況

A縣位于中國東部沿海地區(qū)，下轄4個(gè)街道、11個(gè)鎮(zhèn)和3個(gè)鄉(xiāng)。根據(jù)2013年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，該縣土地總面積為183650.52 hm2，其中建設(shè)用地占8.83%。近年來，雖然該縣建設(shè)用地投資效益有顯著增加，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率仍有待提高。

2.2數(shù)據(jù)來源與研究方法

研究對(duì)2006—2012年間A縣新增建設(shè)用地的批而未用情況進(jìn)行目視解譯。A縣新增建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)來源于期間農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地（包括未利用地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地）的矢量數(shù)據(jù)，新增建設(shè)用地通過審批的時(shí)間由項(xiàng)目批準(zhǔn)文件確定?？紤]兩年的正常利用周期，研究采用2014年高分辨率遙感影像（分辨率為0.5 m），借助目視判讀，解譯新增建設(shè)用地的利用情況。此外，借助行政區(qū)劃圖、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分布圖、交通線路圖等矢量數(shù)據(jù)和相關(guān)資料進(jìn)行輔助分析。通過投影變換、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、空間校正等操作，將遙感影像、新增建設(shè)用地矢量圖斑統(tǒng)一至高斯-克呂格投影、1980西安坐標(biāo)系及1985國家高程坐標(biāo)系，并在ArcGIS 9.3中將兩者疊置，如圖1所示，白線即為新增建設(shè)用地矢量圖斑。

圖1　目視判讀解譯標(biāo)準(zhǔn)Fig.1 Visual interpretation standard

按照以地塊覆被情況為主、同時(shí)考慮正常利用周期的解譯標(biāo)準(zhǔn)，目視解譯出新增建設(shè)用地在2014年的利用情況，具體解譯標(biāo)準(zhǔn)如下：

（1）完全利用。首先，白線范圍內(nèi)2/3以上是建筑物或不透水路面的解譯為完全利用，如圖1（a），圖左地塊已被完全利用為學(xué)校；其次，地塊位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，規(guī)劃用途為工礦倉儲(chǔ)，白線范圍內(nèi)2/3以上無綠色植被覆蓋，有采石采礦痕跡的也解譯為完全利用，如圖1（a），圖右地塊幾乎無綠色植被覆蓋，以裸露的地表及開采過的痕跡為主。

（2）完全未利用。白線范圍內(nèi)2/3以上由綠色植被覆蓋的解譯為完全未利用，如圖1（b），地塊內(nèi)大部分為耕地，左上角小部分為林地，無建設(shè)痕跡。

（3）用而未盡。白線范圍內(nèi)大于1/3（根據(jù)城市建設(shè)各項(xiàng)用地對(duì)綠地率的規(guī)定確定）且小于2/3被植被覆蓋或裸露、其余部分為建筑物或不透水路面的仍判定為利用，但認(rèn)為是用而未盡，如圖1（c），地塊內(nèi)約1/2是建筑物，仍有1/2被植被覆蓋。

（4）周期內(nèi)已利用與周期外未利用。白線范圍內(nèi)2/3以上無綠色植被覆蓋，沒有或僅有少量建筑物但有動(dòng)工痕跡的地塊可能處于動(dòng)工開發(fā)階段，考慮正常利用周期，開發(fā)時(shí)間過長的地塊仍被認(rèn)定為未利用。因此，將2011、2012年出現(xiàn)該情況的地塊解譯為周期內(nèi)已利用，而將2011年以前的解譯為周期外未利用。如圖1（d），圖左為2012年的地塊，幾乎無綠色植被，大部分由黃土覆蓋，處于動(dòng)工開發(fā)階段，判斷為周期內(nèi)已利用，圖右為2006年的地塊，植被覆蓋面積小于1/3，有動(dòng)工痕跡，判斷為周期外未利用。

因此，將批而未用土地分為完全未利用和周期外未利用，將批而已用土地分為完全利用、用而未盡和周期內(nèi)已利用。

最后，運(yùn)用GIS空間分析方法（主要包括疊置分析、緩沖區(qū)分析等）對(duì)2006—2012年A縣的批而未用土地進(jìn)行時(shí)空特征分析；在空間特征分析中，利用Fragstats 3.3軟件計(jì)算每年度批而未用土地的景觀格局指數(shù)（斑塊密度PD、散布與并列指數(shù)IJI）作為輔助，指數(shù)的空間分布意義和公式見表1。

表1　斑塊類型指數(shù)及其生態(tài)學(xué)意義Tab.1 Patch class indices and their ecological meanings

3 結(jié)果與討論

3.1批而未用土地的總體情況

2006—2012年該縣共有1123宗新增建設(shè)用地，總面積為1759.47 hm2，其中864宗為批而已用土地，面積為1244.00 hm2；剩余259宗批而未用土地，面積為515.47 hm2。批而未用土地的數(shù)目和面積分別占新增建設(shè)用地的23.06%和29.30%，因此以2014年為判斷時(shí)點(diǎn)，7年間A縣約有1/4的新增建設(shè)用地存在閑置現(xiàn)象。批而未用土地中包括239宗完全未利用土地和20宗周期外未利用土地，面積分別占批而未用土地總面積的88.34%和11.66%；批而已用土地包括774宗完全利用土地、50宗用而未盡土地以及40宗周期內(nèi)已利用土地，面積分別占批而已用土地總面積的82.33%、8.77%和8.90%。3.2批而未用土地的時(shí)間變化特征

表2　新增建設(shè)用地的利用情況統(tǒng)計(jì)表Tab.2 The utilization condition of incremental construction land

首先，總體上數(shù)量呈增加趨勢(shì)。批而未用土地從2006年的3宗增長到2012年的82宗，平均每年存在37宗。2012年達(dá)到最大值，占總數(shù)的31.66%，且占該年新增建設(shè)用地的42.05%，也就是說，經(jīng)過兩年的正常利用周期，仍有將近一半的土地?zé)o法被及時(shí)利用，可見土地利用時(shí)間效率低下。由于周期外未利用土地僅指2011年以前審批至2014年仍處于動(dòng)工開發(fā)階段的土地，因此，2011和2012年不存在該類土地，其數(shù)目雖然較少，但總體上仍有所增加。而占將近90%的完全未利用土地，幾乎代表了批而未用土地，其與總數(shù)一樣呈增加趨勢(shì)。

表3　批而未用土地年度變化情況（2006—2012年）Tab.3 The annual variation of approved but unused land from 2006 to 2012

其次，數(shù)量波動(dòng)增長。如圖2，2006—2008年期間，批而未用土地?cái)?shù)目持續(xù)增加，其中2006—2007年出現(xiàn)迅猛增長，隨后開始上下波動(dòng)。2009和2011年是批而未用土地出現(xiàn)的低谷，而在2008、2010和2012年分別達(dá)到三個(gè)高峰，其中2012年的增幅最大，增長率達(dá)110%。批而未用土地?cái)?shù)目隨時(shí)間變化波動(dòng)上升的趨勢(shì)非常明顯。從兩類批而未用土地來看，完全未利用土地和總數(shù)的波動(dòng)趨勢(shì)幾乎完全一致，而周期外未利用土地?zé)o論在數(shù)目還是在面積上，波動(dòng)都更為劇烈，其中2007和2010年的面積要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其余三個(gè)年份，是因?yàn)槠渲蟹謩e包含一宗面積大于20 hm2的港口碼頭用地和城鎮(zhèn)用地。新增建設(shè)用地?cái)?shù)目變化與批而未用土地相類似，需提及的是，它在2011年產(chǎn)生了爆炸式的增長，數(shù)目達(dá)381宗，其中223宗是作為公共管理與公共服務(wù)用地的移動(dòng)基站，在全縣范圍內(nèi)鋪開，若排除該類用地的影響，新增建設(shè)用地?cái)?shù)目的增長則較為平穩(wěn)。

圖2　批而未用土地波動(dòng)趨勢(shì)Fig.2 The fluctuation tendency of approved but unused land

再次，近期產(chǎn)生的批而未用土地較早期而言，更易被及時(shí)利用。利用2013年遙感影像目視解譯2006—2011年間新增建設(shè)用地的利用情況，發(fā)現(xiàn)以2013年為判斷時(shí)點(diǎn)，A縣共有201宗批而未用土地，數(shù)目隨時(shí)間變化波動(dòng)增長。與2014年遙感影像目視解譯結(jié)果對(duì)比后可知，2013—2014年共利用批而未用土地24宗，利用率為11.94%。經(jīng)過一年的利用，2006—2011年每年的批而未用土地?cái)?shù)目都有所減少，利用的數(shù)目從2006年的1宗逐漸增加至2011年的8宗，除去2006年，其余年份的利用率均在10%左右波動(dòng)，且逐漸增長，2011年達(dá)到最大值17.02%。可見，近期的批而未用土地較早期而言，更易被及時(shí)利用。此外，經(jīng)過兩年的正常利用周期，2011、2012年分別產(chǎn)生47、82宗批而未用土地，占這兩年新增建設(shè)用地?cái)?shù)目的29.75%、42.05%（已剔除223宗公共管理與公共服務(wù)用地），土地閑置情況加劇。

表4　2013—2014年期間批而未用土地的利用情況Tab.4 The utilization condition of approved but unused land from 2013 to 2014

3.3批而未用土地的空間變化特征

3.3.1空間集聚性 批而未用土地在縣域內(nèi)的空間分布情況如圖3，主要集聚于A縣的中部和北部地區(qū)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中分布不均，差異較大，分布最多的街道有40宗，而最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則一宗也沒有，標(biāo)準(zhǔn)差為12.21，離散程度較大。

該空間集聚性可分為三種類型：一是中心城區(qū)范圍內(nèi)的大面積集聚，如圖3中心的集聚圈所示，中心城區(qū)包括4個(gè)街道和一個(gè)鎮(zhèn)，批而未用土地主要分布于街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心及其交界處；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄰接處的集聚，如圖3左下角的集聚圈所示，批而未用土地從一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨行政界線蔓延至另一個(gè)，分布較為緊密；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的小范圍集聚，如圖3上部和右下角的5個(gè)集聚圈所示。

圖3　批而未用土地的空間分布特征Fig.3 Spatial distribution feature of approved but unused land

將批而未用土地的空間集聚性特征與該縣的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局相比較后發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局所確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域與批而未用土地分布的空間區(qū)域具有高度一致性?！笆晃濉焙汀笆濉币?guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的中部和北部同時(shí)集聚著較多的批而未用土地，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的布局也恰與三種空間集聚類型及鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異情況相吻合。中心城區(qū)范圍內(nèi)的集聚圈是A縣科技園區(qū)所在區(qū)域，包括文具、汽車零部件及新型建材與家居等產(chǎn)業(yè)園；鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄰接處的集聚圈位于服務(wù)業(yè)空間布局中由兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成的一個(gè)節(jié)點(diǎn)；其余內(nèi)部發(fā)生集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均以開發(fā)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展為主，或是存在產(chǎn)業(yè)園，或是服務(wù)業(yè)空間布局的中心或節(jié)點(diǎn)，其中兩個(gè)分別以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在7年中將近有一半的新增建設(shè)用地被閑置。

此外，該空間集聚性還表現(xiàn)出時(shí)間差異特征。2006—2008年間，雖然批而未用土地?cái)?shù)目逐漸增加，但每年分布都較為分散，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道中均有分布；2009年數(shù)目雖略有減少，但卻開始在中心城區(qū)范圍內(nèi)集聚；2010年，批而未用土地明顯集聚于中心城區(qū)及北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中約1/3位于北部循環(huán)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；2011年集聚程度下降；2012年集聚程度回升，主要體現(xiàn)在中部及北部地區(qū)，其中約1/3用作溫泉項(xiàng)目的批而未用土地集聚于一個(gè)西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。散布與并列指數(shù)（IJI）較好地揭示了每年批而未用土地集聚與分離的特征，批而未用土地年度集聚區(qū)域與總體空間集聚情況相一致（圖4）。隨著“十一五”和“十二五”規(guī)劃的深入實(shí)施，中心城區(qū)的建設(shè)逐步加快，2010年集中供應(yīng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及鐵路工程所需土地，2012年集中供應(yīng)了溫泉項(xiàng)目所需土地，這種在某一年集中發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域的政策措施在一定程度上導(dǎo)致了批而未用土地空間集聚的時(shí)間差異特征。

圖4　景觀格局指數(shù)變化圖Fig.4 The variation of landscape pattern indices

3.3.2空間趨向性 批而未用土地的空間分布趨向于交通干線和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心。采用緩沖區(qū)分析法，對(duì)A縣主要交通干線及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心周圍批而未用土地的分布情況進(jìn)行分析。以2 km為間隔半徑做多重緩沖區(qū)，批而未用土地分別分布于距交通干線10 km及距各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心8 km范圍內(nèi)，且距交通干線及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心越近，分布越密集。近70%的批而未用土地落在主要交通干線周圍2 km范圍內(nèi)，近80%落在4 km范圍內(nèi)；雖然僅有約40%落在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心2 km范圍內(nèi)，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心4 km范圍內(nèi)卻包含了近90%的批而未用土地。

批而未用土地對(duì)不同類型交通干線的空間趨向性不同，相較于鐵路，其更趨向于省道。A縣的主要交通干線包括鐵路、省道、國道及高速公路，其中主要為鐵路和省道。對(duì)兩者分別進(jìn)行緩沖區(qū)分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在鐵路周圍2 km及4 km范圍內(nèi)各有71宗和104宗批而未用土地，在省道周圍2 km及4 km范圍內(nèi)各有134宗和176宗批而未用土地，因此批而未用土地在省道周圍分布更多且更密集，這與省道在A縣內(nèi)分布更為廣泛和完善有關(guān)。此外，該空間趨向性也具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心周圍批而未用土地的集聚程度不同，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，批而未用土地更趨向于行政地位較高、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，例如中心城區(qū)的幾個(gè)街道、北部較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，而在鄉(xiāng)和以第一產(chǎn)業(yè)為主的鎮(zhèn)等行政級(jí)別較低、經(jīng)濟(jì)較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心周圍則分布較少。

3.4批而未用土地的形成原因分析

宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響市場穩(wěn)定，導(dǎo)致土地因供需失衡而閑置。宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，會(huì)改變區(qū)域市場需求，導(dǎo)致早期土地供應(yīng)與現(xiàn)狀市場需求不匹配，最終影響批而未用土地的產(chǎn)生。A縣以外向型經(jīng)濟(jì)為主，對(duì)外貿(mào)易頻繁，受到外資和政策的影響很大，因此經(jīng)濟(jì)波動(dòng)劇烈，其固定資產(chǎn)投資增速從2007年的12.8%降至2008年的-4.0%，而在2009年又增長至15.2%，出口總額于2009年下降9.8%，隨即于2010年增長了45.2%。在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中，土地和房地產(chǎn)市場的不確定性增強(qiáng)，土地供應(yīng)調(diào)整機(jī)制的不健全導(dǎo)致部分土地閑置的不可避免。

政策與規(guī)劃調(diào)整是導(dǎo)致土地?zé)o法被及時(shí)供應(yīng)或利用的另一個(gè)原因。首先，政府換屆導(dǎo)致發(fā)展思路發(fā)生轉(zhuǎn)變，而由于過去發(fā)展思路下的土地供應(yīng)已成定局，區(qū)域開發(fā)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移會(huì)最終導(dǎo)致土地閑置。其次，由于規(guī)劃調(diào)整而形成閑置。地方政府常以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)為名對(duì)既定規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整修改［14］，特別是一些基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項(xiàng)目，如路網(wǎng)調(diào)整［31］等，這使得根據(jù)原方案供應(yīng)的部分土地?zé)o法被及時(shí)利用；當(dāng)規(guī)劃調(diào)整引起土地用途、容積率、建筑密度、綠地率等變更時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目需改變?cè)O(shè)計(jì)方案，重新依據(jù)新用途和指標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)或直接轉(zhuǎn)讓土地［14］，這就拉長了土地開發(fā)利用周期。第三，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃未良好銜接［32］，也會(huì)導(dǎo)致批而未用現(xiàn)象的出現(xiàn)。

土地管理脫節(jié)是導(dǎo)致批而未用土地形成的重要原因。第一，審批環(huán)節(jié)效率低下。審批程序復(fù)雜、材料繁多，需經(jīng)審查、勘測(cè)、提交方案、會(huì)審等多個(gè)環(huán)節(jié)，最終還要報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，一宗土地最快也要一個(gè)月才能順利通過審批，因而拉長了利用周期。第二，征地環(huán)節(jié)遭遇阻力。征地制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致征地周期具有不確定性，常由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題［14］，導(dǎo)致“釘子戶”頻現(xiàn)。第三，供應(yīng)環(huán)節(jié)也存在問題。由于以地生財(cái)?shù)乃季S存在，地方政府會(huì)將一些開發(fā)條件不成熟的土地出讓，導(dǎo)致開發(fā)商無法及時(shí)利用；另外，在土地收益驅(qū)動(dòng)下，地方政府還存在拖延供地進(jìn)度、變相閑置土地的行為。第四，利用環(huán)節(jié)監(jiān)督不足、處置不力。由于供地后的反饋機(jī)制和監(jiān)督系統(tǒng)并未建立起來，開發(fā)商囤積土地、待價(jià)而建的行為沒能得到有效查處。據(jù)調(diào)查，A縣批而未用土地中10%因工期拖延而閑置，批而已用土地中近9%用而未盡，且上述兩類現(xiàn)象中工業(yè)用地居多，可見對(duì)工業(yè)用地的監(jiān)管更是薄弱。

4 結(jié)論

本文利用2014年浙江省A縣高分辨率遙感影像，目視解譯出2006—2012年新增建設(shè)用地中的批而未用土地，并進(jìn)行時(shí)空特征分析，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析其成因。得出以下結(jié)論：

（1）以2014年為判斷時(shí)點(diǎn)，考慮兩年的正常利用周期，A縣共有259宗批而未用土地，面積為515.47 hm2，根據(jù)不同解譯標(biāo)準(zhǔn)，將其分為完全未利用和周期外未利用土地，分別占批而未用土地總量的92%和8%。此外，在864宗批而已用土地中存在50宗土地用而未盡。

（2）批而未用土地?cái)?shù)目隨時(shí)間變化波動(dòng)增長，在空間分布上呈現(xiàn)出空間集聚性及空間趨向性?？臻g集聚性包括中心城區(qū)范圍內(nèi)的大面積集聚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄰接處的集聚以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的小范圍集聚這三種類型，并存在時(shí)間差異；空間趨向性指趨向于交通干線和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，且更趨向于省道并具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異。

（3）市場的不確定性、政策與規(guī)劃的調(diào)整以及土地管理脫節(jié)均會(huì)影響批而未用土地的產(chǎn)生。相對(duì)于已有研究，本文的意義在于：提出了一種簡單、高效的批而未用土地監(jiān)測(cè)方法，即利用高分辨率遙感影像和已批土地的矢量數(shù)據(jù)，目視判讀地塊利用情況，并強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的進(jìn)一步分析。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

The Monitoring of Approved but Unused Land at County Level

QIU Shuang-shuang，YUE Wen-ze
（Department of Land Management， Zhejiang University， Hangzhou 310029， China）

The purpose of this research is to provide a new perspective for improving land use efficiency from the time dimension of land management， by means of analyzing spatial-temporal patterns of approved but unused land and its causes. Methods employed were visual interpretation and GIS spatial analysis and landscape pattern indices. The results indicate that 1）regarding 2014 as the judge point and considering two years’ normal use cycle， 259 parcels of approved but unused land are visually interpreted from the incremental construction land during 2006 to 2012. They cover 515.47 hectares and include two types of completely unused land and unused land beyond cycle； 2）the number of approved but unused land increases unsteadily over time，and it presents the characteristics of spatial clustering and tendency； 3）unstable market， adjustment in policy and planning， disjointed land management are all main reasons for such spatial-temporal patterns. It is concluded that the method of interpreting approved but unused land visually by means of high resolution images is simple and plays a positive role in promoting spatial-temporal efficiency of construction land utilization.

land management； approved but unused land； monitoring； visual interpretation

F301.2

A

1001-8158（2016）02-0031-10

10.11994/zgtdkx.20160307.152515

2015-09-12；

2015-10-16

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AZD124）；教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目（13YJA630120）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助。

裘雙雙（1992-），女，浙江奉化人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋乩霉芾?。E-mail： ssqiu@zju.edu.cn

岳文澤（1977-），男，安徽鳳臺(tái)人，教授。主要研究方向?yàn)橥恋乩米兓c大數(shù)據(jù)應(yīng)用。E-mail： wzyue@zju.edu.cn