底特律市政破產(chǎn)對(duì)我國地方政府負(fù)債狀況的警示

劉文婧++海倫++邵詩杰

自1994年分稅制改革以來，我國地方政府的一部分財(cái)權(quán)收歸中央，增加了中央財(cái)權(quán)的分配比例卻沒有調(diào)整事權(quán)的分配比例，導(dǎo)致中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，使得地方政府的財(cái)力捉襟見肘，造成近年來地方政府債務(wù)大幅度增加的局面。但是由于地方政府償債能力較差，1995年頒布了《預(yù)算法》，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。雖然《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行地方政府債券，并要求地方政府按收支平衡原則編制預(yù)算，但實(shí)際情況卻與法律規(guī)定有一定的出入，并隱藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府破產(chǎn)制度

政府破產(chǎn)，并不是在剝奪政府的“法人資格”，而是為了讓政府真正擺脫財(cái)政危機(jī)，不至于使公共財(cái)政收支陷入某種惡性循環(huán)之中不能自拔。政府作為最重要的公共組織擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)公共事務(wù)，協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益的使命。然而一旦政府資不抵債無法有能力的履行自己的職能，從理論上說就意味著政府面臨破產(chǎn)。

政府破產(chǎn)區(qū)別于一般意義上的破產(chǎn)，由于作為破產(chǎn)主體的地方政府的性質(zhì)是公共性，該主體提供的服務(wù)亦具有公共性，這使地方政府破產(chǎn)在性質(zhì)上與一般的企業(yè)、自然人破產(chǎn)不同，其與普通破產(chǎn)的最大的區(qū)別是在保護(hù)債權(quán)人利益的同時(shí)，必須保證政府提供公共服務(wù)的能力。而在債權(quán)債務(wù)關(guān)系上，一般自然人破產(chǎn)與企業(yè)都涉及到財(cái)產(chǎn)的扣押和清算，而為了維護(hù)政治穩(wěn)定，確保基本公共服務(wù)，在涉及地方政府破產(chǎn)程序時(shí)，雖不能免除破產(chǎn)后的地方政府不能支付的償債義務(wù)，但不需要考慮清盤，這很大程度上限制了債權(quán)人對(duì)地方政府資產(chǎn)的扣押權(quán)利。

二、地方政府破產(chǎn)的借鑒

（一）典型案例

底特律是通用、福特、克萊斯勒等三大汽車巨頭的所在地，是美國重要的汽車城市，曾是美國制造業(yè)的象征和驕傲。破產(chǎn)前，底特律的城市治安聲名狼藉，而種族問題依然困擾著該城市。同時(shí)，由于財(cái)政預(yù)算不足，城市的公共服務(wù)也不斷變?cè)?。昔日輝煌的“汽車之城”，已經(jīng)成為暴力犯罪頻發(fā)、失業(yè)率高企，以及深陷財(cái)務(wù)危機(jī)的美國“最悲慘的城市”。2013年12月3日，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法官Steven Rhodes宣布，底特律市符合聯(lián)邦破產(chǎn)法第九章的相關(guān)規(guī)定，符合立即申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的資格。該城市欠債高達(dá)180多億美元，無力償還債務(wù)。這是美國史上規(guī)模最大的城市申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)案件。接下來該市進(jìn)行債務(wù)重組，根據(jù)之前申請(qǐng)破產(chǎn)城市的慣例，破產(chǎn)的最終目的是讓債券持有人、企業(yè)雇員、居民和退休人員共同承擔(dān)債務(wù)成本。政府與債務(wù)人就削減養(yǎng)老金和退休福利反復(fù)商談，最終達(dá)成削減70萬美金的重組計(jì)劃，還提出未來十年內(nèi)總額為140億美元的投資振興計(jì)劃。于2014年12月10日，底特律宣布將結(jié)束法庭保護(hù)，正式宣告擺脫美國歷史上最大的市政破產(chǎn)案。

（二）案例分析

底特律政府破產(chǎn)的直接原因可歸納為外部環(huán)境因素和內(nèi)部管理因素。外部環(huán)境因素表現(xiàn)為：2008年金融危機(jī)突然爆發(fā)，重創(chuàng)該市的汽車工業(yè)，使得通用和克萊斯勒公司不得不大量裁員，加之歐洲和日本汽車工業(yè)的迅速崛起并在全球占據(jù)大量的市場份額，導(dǎo)致底特律三大汽車巨頭的全球銷售額在2009年低到谷底。內(nèi)部因素主要涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口流動(dòng)和沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)等具體如下：

第一，底特律的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。對(duì)一個(gè)城市來說，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較差，一旦支柱產(chǎn)業(yè)陷入困境，整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)就會(huì)受到影響。底特律以汽車產(chǎn)業(yè)為主，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的八成都是依賴于汽車產(chǎn)業(yè)，該市的九成人口都從事與汽車產(chǎn)業(yè)有關(guān)的工作。前面提到外部環(huán)境對(duì)汽車行業(yè)的沖擊，加之當(dāng)時(shí)市政府只注重汽車產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展沒有及時(shí)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從而使得單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問題在國際金融危機(jī)時(shí)期集中爆發(fā)，當(dāng)?shù)厝笃嚲揞^同時(shí)陷入了破產(chǎn)的邊緣，進(jìn)而加劇了該市財(cái)政危機(jī)。

第二，三次城市人口流失加劇城市破產(chǎn)。1960年底特律爆發(fā)的黑人暴動(dòng)導(dǎo)致大量白人遷移，引起底特律人口的第一次流失；在美國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段，底特律的人口在短短的十年時(shí)間銳減25%并從一個(gè)國內(nèi)有數(shù)的大城市完完全全變成了一個(gè)中等大小的黑人城市。這是底特律歷史上的第二次人口流失；次貸危機(jī)和金融危機(jī)的沖擊、通用和克萊斯勒兩大公司的破產(chǎn)、公共服務(wù)的減少、犯罪率的飆升等導(dǎo)致第三次人口流失。三次人口流失使底特律失去了大量的勞動(dòng)力和稅收來源，導(dǎo)致財(cái)政進(jìn)一步枯竭，加劇了城市的破產(chǎn)。

第三，政府的負(fù)債過高，收支嚴(yán)重不平衡。底特律政府一方面要維持一個(gè)約360平方公里的大城市日常運(yùn)營，為了擺脫城市衰落的局面，市政府投入了巨額資金用于城市該在和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是大多數(shù)項(xiàng)目都是經(jīng)營虧損，反而為開發(fā)商和政治家謀利益，卻沒有使市民生活得到改善。另一方面還要支付大量的醫(yī)療和養(yǎng)老金等公共支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)底特律在2013財(cái)年總體的債務(wù)規(guī)模達(dá)到182.5億美元，其中養(yǎng)老金方面的負(fù)債約35億美元，其他離職后福利負(fù)債高達(dá)57億美元，而2013財(cái)年底特律財(cái)政收入總額僅為11.21億美元，負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政收入，導(dǎo)致底特律政府無力償還，最終破產(chǎn)。

三、底特律破產(chǎn)事件對(duì)我國的借鑒

我國的破產(chǎn)法并不包括企業(yè)之外的債務(wù)人，中國內(nèi)地只有企業(yè)破產(chǎn)的案例，自然人和政府尚無出現(xiàn)破產(chǎn)，但并不表示我國的地方政府負(fù)債不存在威脅。中國需要克制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，警惕其中的風(fēng)險(xiǎn)。雖然中美兩國政治體制、社會(huì)管理、財(cái)稅體制的國情差異巨大，但從城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律入手，得到底特律政府破產(chǎn)的借鑒如下：

第一，發(fā)展城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育多元化的產(chǎn)業(yè)格局。城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是城市的核心競爭力之所在，但同時(shí)還要重視城市產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并不等同于單一產(chǎn)業(yè)，城市不只需要核心競爭力，更需要綜合競爭力，要依靠主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勁競爭優(yōu)勢來輻射和帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)多元化的格局，從而分散風(fēng)險(xiǎn)提高應(yīng)對(duì)外部沖擊。

第二，完善轉(zhuǎn)移性支付制度，厘清事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系。從當(dāng)前我國的中央和地方財(cái)政的收支情況來看，中央財(cái)政收入高于支出，地方則是支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。特別是“營改增”全面實(shí)施以來，地方財(cái)力再一次被削弱，所以當(dāng)前要解決的是政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的再平衡問題。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，要完善當(dāng)前的轉(zhuǎn)移性支付制度，提高轉(zhuǎn)移制度的規(guī)范性和透明度。對(duì)于一般性的轉(zhuǎn)移支付用于與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基本公共服務(wù)提供領(lǐng)域，以及城鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)投資，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的基本公平；對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要加強(qiáng)對(duì)其項(xiàng)目使用的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，最大限度壓縮權(quán)力尋租的空間。

第三，以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)型政府。我國的政體體制不同于美國，美國的各級(jí)政府是獨(dú)立的個(gè)體，而中國則是龐大的層級(jí)組織，牽一發(fā)而動(dòng)全身，地方政府的負(fù)債總是由中央政府無限“兜底”，而當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、城市建設(shè)等方面的支出也都是政府來買單，使得地方政府通過大量舉債來解決這些問題。通過全能政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，引入公私合營模式，降低政府的交易成本，使地方政府逐漸從直接的投資經(jīng)營中退出來，主要承擔(dān)日常管理和服務(wù)的責(zé)任，那么地方政府就可以把更多的精力放在教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)上，這樣也有利于減少或化解因投資活動(dòng)而形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：云南大學(xué)）

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