“一帶一路”背景下鐵路項(xiàng)目引入PPP模式的路徑研究

楊小倩++王麗婭++凌菲

摘要：鐵路是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，在“一帶一路”戰(zhàn)略中鐵路建設(shè)有著舉足輕重的作用，而PPP模式則被認(rèn)為是該戰(zhàn)略實(shí)施過程中的一大機(jī)制創(chuàng)新點(diǎn)。本文主要通過分析鐵路行業(yè)的價(jià)值鏈，并根據(jù)鐵路項(xiàng)目的各階段來研究PPP模式的選擇，為民間資本參與鐵路PPP項(xiàng)目提供借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP；鐵路建設(shè)；路徑研究

一、鐵路行業(yè)價(jià)值鏈經(jīng)濟(jì)模型分析

鐵路交通的建設(shè)屬于投資周期長(zhǎng)，投資階段多，需要根據(jù)不同階段制定不同的策略，各階段的具體分析如下：

（一）投資決策。投資決策階段是鐵路建設(shè)工程的起點(diǎn)，也是重點(diǎn)。主要任務(wù)是編制項(xiàng)目建議書并研究可行性，研究?jī)?nèi)容包括鐵路線路、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等多項(xiàng)內(nèi)容，資金籌措方案是研究重點(diǎn)之一，除了爭(zhēng)取各國(guó)際金融組織的貸款支持，還需要沿線各國(guó)做好吸引民間資本參與跨境鐵路建設(shè)的政策研究，提高民間資本參與跨境鐵路PPP項(xiàng)目的政治意識(shí)，向民間資本披露跨境鐵路PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、沿線各國(guó)政治環(huán)境的安全性及法律的支持性，國(guó)家政策性銀行要針對(duì)跨境鐵路PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)專門性的融資產(chǎn)品，以增強(qiáng)民間資本參與跨境鐵路PPP項(xiàng)目的意愿。

（二）規(guī)劃設(shè)計(jì)。此階段基本確定鐵路建設(shè)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、所需材料和工程量，并初步確定工程造價(jià)的最高限額。跨境鐵路貫穿不同國(guó)家，地質(zhì)、社會(huì)等環(huán)境差異較大，需要設(shè)計(jì)人員充分發(fā)揮因地制宜的設(shè)計(jì)原則，根據(jù)各國(guó)的地質(zhì)條件、運(yùn)輸量預(yù)測(cè)資料、土地征用情況等，運(yùn)用創(chuàng)新，以最少的投入，設(shè)計(jì)出最優(yōu)的鐵路線路。規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用對(duì)總造價(jià)的影響高達(dá)35%—75%，必須控制好規(guī)劃設(shè)計(jì)。

（三）施工招標(biāo)。該階段主要是選擇適合的承包商、供應(yīng)商和運(yùn)營(yíng)商，制定權(quán)責(zé)明晰的合同條款。首先，由于跨境鐵路涉及不同國(guó)家，各國(guó)關(guān)于招投標(biāo)的法律規(guī)定會(huì)存在差異。為避免招投標(biāo)過程中產(chǎn)生分歧，各國(guó)必須就招標(biāo)的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以保證招投標(biāo)程序和結(jié)果合乎各國(guó)法律規(guī)定。其次，必須在合同條款中明確責(zé)任分工，由于跨境鐵路性質(zhì)的特殊性，各國(guó)公共部門必須承擔(dān)跨境鐵路PPP項(xiàng)目的投資決策和規(guī)劃設(shè)計(jì)，社會(huì)部門負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。最后，招標(biāo)過程和結(jié)果要披露充分，相關(guān)招投標(biāo)文件必須在各國(guó)全部披露。

（四）施工階段?？缇宠F路施工過程中，沿線各國(guó)政府部門要做好當(dāng)?shù)赝恋卣饔煤筒疬w工作，防止因?yàn)榈胤骄用癫缓献髟斐墒┕みM(jìn)程的延誤。對(duì)于跨境建筑材料的運(yùn)輸，各國(guó)公共部門應(yīng)就相關(guān)內(nèi)容制定稅收優(yōu)惠政策，以降低跨境鐵路的建設(shè)成本。由于各參與部門的目標(biāo)有所不同，利潤(rùn)最大化的目標(biāo)可能誘使私人部門出現(xiàn)不規(guī)范行為。所以各國(guó)公共部門應(yīng)做好質(zhì)量控制、進(jìn)度控制及造價(jià)控制的“三控”；加強(qiáng)合同管理和信息管理的“兩管”；最后統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各組織之間的權(quán)責(zé)分配。

（五）竣工階段。鐵路建設(shè)實(shí)際總造價(jià)由竣工結(jié)算決定，所以負(fù)責(zé)驗(yàn)收工程的各個(gè)部門一定要對(duì)竣工結(jié)算工作給予足夠的重視。必須對(duì)上交的竣工結(jié)算資料嚴(yán)格把關(guān)，保證資料的準(zhǔn)確性，防止承包商道德風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)理單位監(jiān)管不當(dāng)造成的結(jié)算損失。

（六）運(yùn)營(yíng)管理階段。鐵路運(yùn)營(yíng)管理包括貨運(yùn)、客運(yùn)以及由此產(chǎn)生的相關(guān)衍生服務(wù)項(xiàng)目?！耙粠б宦贰毖鼐€有60多個(gè)國(guó)家，但大多是新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家，政治穩(wěn)定性、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、勞動(dòng)力市場(chǎng)、法律和監(jiān)管等都是運(yùn)營(yíng)過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，如各國(guó)在國(guó)際貿(mào)易等領(lǐng)域的法律規(guī)定以及稅收政策等各不同，這使跨國(guó)合作中會(huì)面對(duì)很多外貿(mào)壁壘，所以沿線各國(guó)首先應(yīng)就貿(mào)易便利化達(dá)成一致協(xié)議，給予民間資本稅收優(yōu)惠政策支持，為跨境鐵路運(yùn)營(yíng)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。公共部門在鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的同時(shí)，還要嚴(yán)格民間資本進(jìn)入的資格審核，完善民間資本參與跨境鐵路PPP項(xiàng)目退出機(jī)制。

（七）鐵路養(yǎng)護(hù)階段。鐵路養(yǎng)護(hù)對(duì)運(yùn)營(yíng)成本有很大的影響，鐵路養(yǎng)護(hù)的質(zhì)量對(duì)后期吸引投資具有重要作用。鐵路養(yǎng)護(hù)的對(duì)象主要是鐵路線路即路基、軌道組和鐵路建筑物，要防止鐵路線路病害影響運(yùn)輸?shù)陌踩浴ｈF路養(yǎng)護(hù)工作主要是日常養(yǎng)護(hù)和大型檢查維修，公共部門與專業(yè)養(yǎng)護(hù)公司合作，既有利于維修技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，也有利于鐵路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的提高，所以公共部門應(yīng)在該階段合理引入民間資本。

二、各階段PPP合作模式分析

本文對(duì)PPP分類模式的適用條件進(jìn)行了如下總結(jié)：

PPP模式的選擇需要根據(jù)鐵路行業(yè)不同階段的市場(chǎng)化程度結(jié)合PPP各分類模式的適用條件和特征來確定。另外，PPP模式的應(yīng)用結(jié)構(gòu)要根據(jù)項(xiàng)目特性、公共部門要求等實(shí)際情況靈活調(diào)整?；阼F路行業(yè)價(jià)值鏈模型以及PPP模式的分類研究，民間資本借助PPP模式進(jìn)入跨國(guó)鐵路行業(yè)的具體路徑如下：

其中，鐵路建設(shè)項(xiàng)目公司有權(quán)選擇施工單位和信號(hào)系統(tǒng)承包商，在完成鐵路建設(shè)后向鐵路運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公司提供線路，并向其收取鐵路使用費(fèi)，公共部應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目收支情況給予公司補(bǔ)助款，如當(dāng)運(yùn)營(yíng)公司無法支付約定使用費(fèi)時(shí)，公共部門應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)助，以保證其履行規(guī)定的義務(wù)。運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公司向機(jī)車租賃公司租賃機(jī)車，向鐵路建設(shè)項(xiàng)目公司支付線路使用費(fèi)，負(fù)責(zé)客貨運(yùn)的運(yùn)營(yíng)并向使用者收取客運(yùn)費(fèi)和貨運(yùn)費(fèi)，并根據(jù)鐵路運(yùn)營(yíng)情況向公共部門支付費(fèi)用或要求補(bǔ)助。在利益補(bǔ)償方面，公共部門可以將鐵路沿線的土地開發(fā)權(quán)下放給鐵路運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公司，以激勵(lì)其參與的積極性。同時(shí)，當(dāng)因政治原因或流量與預(yù)期嚴(yán)重背離時(shí)，民進(jìn)資本應(yīng)享有退出權(quán)利并獲取補(bǔ)償。

政府的控制和監(jiān)管力度在PPP模式應(yīng)用中非常重要，所以應(yīng)由各國(guó)公共部門、專家團(tuán)和企業(yè)精英組成監(jiān)管單位，對(duì)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管。

（三）鐵路養(yǎng)護(hù)期

跨國(guó)鐵路養(yǎng)護(hù)可以采用模塊式外包的PPP模式，跨國(guó)鐵路養(yǎng)護(hù)的管理工作由跨國(guó)鐵路聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，可以將鐵路檢測(cè)和維修工作通過招投標(biāo)方式外包給各國(guó)專業(yè)鐵路養(yǎng)護(hù)公司。另外，將鐵路檢測(cè)和維修工作外包化，等于將該部分鐵路養(yǎng)護(hù)工作市場(chǎng)化，市場(chǎng)化帶來的競(jìng)爭(zhēng)力，不僅能激勵(lì)私人企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)鐵路養(yǎng)護(hù)專業(yè)公司的技術(shù)更新升級(jí)，提升鐵路養(yǎng)護(hù)的服務(wù)質(zhì)量，更能有利于鐵路的保值增值。

三、結(jié)語

（一）提高民間資本參與率。目前，民間資本參與率仍較低，公共部門應(yīng)充分發(fā)揮政策性銀行的先導(dǎo)作用，提供跨境貸款、跨境投資咨詢等創(chuàng)新性服務(wù)吸引民間資本參與跨境鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

（二）注重分工與合作。沿線各國(guó)政府、公共部門、鐵路建設(shè)項(xiàng)目公司和鐵路運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公司以及鐵路維護(hù)外包公司必須分工明確，各司其職、各盡其責(zé)，才能保證公私合作系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而PPP項(xiàng)目成功與否也決定于各參與者之間協(xié)作是否順利，如果某一部門不能及時(shí)完成自己的職責(zé)，將影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)作，各個(gè)參與者應(yīng)注重整體效益，重視協(xié)作的必要性。

（三）加強(qiáng)管理力度。政府公共部門對(duì)PPP項(xiàng)目的治理水平以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)的計(jì)算是決定PPP項(xiàng)目成敗與否的關(guān)鍵，所以，在跨國(guó)鐵路建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目評(píng)估的測(cè)算指標(biāo)至關(guān)重要，各國(guó)政府應(yīng)借鑒PPP模式應(yīng)用體系較為完善的前期評(píng)估制度，確保相關(guān)財(cái)務(wù)評(píng)估指標(biāo)準(zhǔn)確合理。另外，公共部門要注重協(xié)調(diào)兩個(gè)項(xiàng)目公司的權(quán)責(zé)利益分配、加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司營(yíng)運(yùn)管理，及其注重跨國(guó)鐵路建設(shè)和營(yíng)運(yùn)過程中相關(guān)國(guó)家的利益協(xié)調(diào)。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）

2015年廣東外語外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目研究成果；項(xiàng)目名稱：“一帶一路”背景下PPP模式在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用研究；項(xiàng)目編號(hào)：15GWCXXM-42.

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