在自治與管制之間：對中國大學治理結構的探討

楊在云

摘要：在知識資訊化社會，大學競爭力就是國家發(fā)展的基礎。以大學為主要途徑的高等教育日益受到國家高度重視，大學自治與政府管制沖突日漸凸顯：大學崇尚學術自由精神而追求自治權；政府基于公共利益及自身利益對大學施加限制和約束，因而協(xié)調大學與政府的關系成為大學發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)。本文從當下大學現狀談起，以“沖突—協(xié)調”為主線，遵循“現實—理論—現實”的研究思路，圍繞大學自治與政府管制二者之間的協(xié)調這個核心問題展開討論。同時，借鑒國外高等教育改革的經驗探討構建具有中國特色的現代大學治理結構的可能。

關鍵詞：大學自治；政府管制；沖突；協(xié)調

一、問題：大學的自治與管制

大學是高等教育的學府，綜合性地提供教學和研究條件的高等教育機構，其承擔著三項重大職能：培養(yǎng)專門人才、科學研究、服務社會。大學被冠以“知識的殿堂”、“智慧的寶庫”、“象牙塔”等高貴、儒雅的尊稱，然而近來“大學里的那些事兒”也層出不窮，引發(fā)公眾熱議。從首例劉燕文訴北京大學案開始，大學因學位授予、學生錄取等居身被告席的情景已數見不鮮；大學領導因涉嫌腐敗被“雙規(guī)”并免去行政職務甚至鋃鐺入獄的比比皆是；當下求學途中的學子感受最深的便是各種教育考試的改革，譬如高考改革、英語四六級改革、大學自主招生、以及其他各種考試制度的變革，就法學專業(yè)而言，改革也伴隨著教材的變更，于是“21世紀法學系列教材”、“普通高等教育‘十一五國家級規(guī)劃教材”等標語便在教材的封面熠熠生輝……大學高呼自治，而現實卻是我國的大學一直是政府管理下的附屬單位。政府干預過多，導致大學缺乏辦學自主權，缺乏辦學積極性和創(chuàng)造性。這些弊端在實踐中已是顯而易見并且嚴重束縛了大學的發(fā)展。

為突破這些限制，以南方科技大學為代表的大學開始拉開了爭取“真正的大學自治”徐徐帷幕。建校之初，盡管始終追求“教授治學、學術自治”的目標，在未獲“招生許可證”的三年里，南科大采取自主招生，并自發(fā)文憑與學位，高舉“自主招生”、“自授學位”、“去行政化”的大旗。然而，后來的事實證明，南科大也沒逃脫“管制”命運。開始政府遲遲不正式批準南科大的建立，批準其建立之后，又遲遲不予其招生權，使得南科大一直處于一種“尷尬”的狀況，政府管理缺位與越位并存，角色錯位。歷經千辛萬苦南科大獲得建校權與招生權，然而同時也喪失了自治的初衷，曾經的辦學方案中提出要成立的大學理事會、大學基金會，制定的大學章程，遲遲未見，取而代之的是行政規(guī)章《南方科技大學管理暫行辦法》，從建校，從其校長等一系列人員任命，從設備購置到學校招生看來，南科大又回到“千校一面”之中，想要一步到位達到自由的自治權是很難實現的。

從現實狀況中不難看出，正因為大學自治與管制的沖突，使得大學改革舉步維艱。本文力圖對解決這一問題進行一定的探討。文章將以“沖突—協(xié)調”為主線，以“現實—理論—現實”的基本思路，圍繞大學自治與政府管制二者之間的協(xié)調這個核心問題展開討論。同時，借鑒國外高等教育改革的經驗探討構建具有中國特色的現代大學治理結構的可能。文章第二部分討論大學自治、政府管制及其沖突。第三部分分析大學自治與政府管制沖突之協(xié)調的域外經驗。第四部分提出中國大學治理結構的構建。結語部分重申我國高等教育體制改革的方向，在法律框架下給予大學獨立自主的空間，最大限度地實現大學自治和學術自由，實現大學與政府的互利共贏、和諧共榮，創(chuàng)辦有中國特色的大學。

二、大學自治、政府管制及其沖突

具有行政權力的政府希望通過行政、立法、財政等手段加強對大學的管制，強調大學的育人責任，希望能通過教育的影響促進社會發(fā)展。然而，崇尚學術自由、學術自治的大學希望擁有自由自主的教學環(huán)境?，F實中，首先，集權管理的存在使大學無法真正取得辦學自主權。政府和教育主管部門忽略地區(qū)、行業(yè)、學校發(fā)展的差異性，制定統(tǒng)一的計劃、政策和發(fā)展模式，極大限制了學校之間的競爭和教育資源的優(yōu)化配置。在課程設置、招生標準、教授水平、教學方法等一系列本應由大學自主管理的環(huán)節(jié)上被政府掣肘。其次，長期管制導致高等教育過多依賴國家，缺乏適應社會需求的能力，同生產、科研和社會其他方面脫離聯(lián)系，難以利用各種社會力量和優(yōu)勢辦學。最后，現行的高等教育管理體制缺乏靈活、有效的統(tǒng)一和協(xié)調途徑及手段，高等教育管理陷入“一放就亂，一收就死”的兩難困境。

在新形勢下，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1997年《國家教委關于轉變職能，加強宏觀管理，擴大直屬高校辦學自主權的若干意見》、1998年《中華人民共和國教育法》在立法上明確了大學辦學自主權，但是實踐中具體操作上、程序上仍然是空白，無跡可尋，因而找到合理、具體可操作路徑是解決沖突的核心。

三、大學自治與政府管制沖突之協(xié)調的域外經驗

大學自治與政府管制的協(xié)調要保持大學自治與政府治理之間的必要張力，力求達成二者間的有效平衡。南科大的自治困境也應當參考下述理論尋求解決辦法。

（一）中立的中介機構

變“全能政府”、“附屬大學”的角色為“有限政府”、“獨立大學”，達到政府—大學之間關系的動態(tài)平衡，需借鑒建立有效的中介機構理論設想。伊爾·卡瓦斯從政府與學校間雙向作用的角度對中介機構進行界定：“一般來說，中介機構可以描述為是一個正式建立起來的團體，它的建立主要是加強政府部門與獨立（或半獨立）組織的聯(lián)系以完成一種特殊的公共目的。”①具有自治性、雙向性、中立性、權威性的中介機構的建立、健全減輕了政府“大包大攬”的負擔，控制、協(xié)調行政權與自治權的度的問題，解決了權力分配“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”的惡性循環(huán)。引入中立的中介機構和組織在政府與大學之間緩沖與潤滑，能夠站在公平、公正的立場協(xié)調二者的矛盾與沖突。

（二）法人治理

大學“去行政化”是國際大勢所趨，即大學法人化。日本大刀闊斧的改革即是典范。所謂的“法人化”，明確大學為“法律上權利、義務的主體”，大學從國家行政組織分離出來，轉換為獨立性、自律性運營系統(tǒng)。②借鑒英美法系中美國公司治理中的“單一制”和大陸法系中公司治理中的“二元管理”優(yōu)勢，建立學校理事會和監(jiān)事會制度。從政治、管理、學術和學生中選取代表組成監(jiān)事會，監(jiān)督學校各項規(guī)章制度的實行；選取專家、教授和行政管理與黨務管理人員組成理事會協(xié)助校長管理，內部監(jiān)督的外在強化的規(guī)范制度設計避免“單一制”和“集權管理”的缺陷，形成內部的制衡與監(jiān)督，協(xié)調大學自治—政府管制之間的沖突。大學法人化的運作模式順應高等教育的發(fā)展趨勢，對于處理當下我國大學與政府關系向良好方向發(fā)展具有借鑒作用。

四、中國大學治理結構的構建

黨的十八屆三中全會國務院發(fā)展研究中心提出的“383改革方案”八個重點改革領域中談及激勵創(chuàng)新實現大學“去行政化”。那么具體如何操作呢？筆者認為中國特色大學的組織構架應為：黨委領導、理事會校長負責管理、高等教育評鑒委員會評鑒之相互制衡體制。

（一）黨委領導

黨委對高校的領導是由中國特色社會主義制度所決定的，文革“踢開黨委鬧革命”的十年浩劫，1989反黨反社會主義的學潮、政治風波……歷史教訓都證明了沒有正確的核心領導力量，知識成為一把不受控制的利劍，會被投機為所欲為最終傷害到自己。只有堅持黨委的領導，處在一個和平、穩(wěn)定的環(huán)境下高等教育才能長足發(fā)展。

（二）理事會：校長負責，學生、家長、社會多方參與

理事會是大學管理的核心，而校長則是大學管理核心的操控者。大學校長肩負創(chuàng)造特色大學的重任，兼具戰(zhàn)略思維、長遠眼光、國際視野和前途意識，是一名出色的管理者。例如，《中國人民大學章程（試行）》規(guī)定了校長的七大職責或者說是對應的權力?！八季S是地球上最美麗的花朵”，社會需要各式各樣的人才，差異使世界五彩繽紛，大學并非基礎教育，并不需要“生產同樣規(guī)格的人才”，大學需要在基礎教育上發(fā)掘潛能，提升創(chuàng)造力，挑戰(zhàn)自我，揚長避短，打造每一個特色人才。大學校長猶如公司法人的董事長兼經理，其余理事由校長任命及領導，大學經營成敗由校長及理事集體負責，建立以校長為首之責任體系；校長高度統(tǒng)領本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，高校校長具體行使以下職權：擬定學校發(fā)展規(guī)劃和學科建設規(guī)劃，制定各部門具體規(guī)章制度并監(jiān)督實施；組織教學、科研活動，進行思想品德教育；擬定學校內部組織機構設置方案，并任免機構負責人，推薦副校長人選；聘任與解聘教職員工；制定和執(zhí)行年度經費預算方案，保障合法權益和學校正常運轉；主持校長辦公會議或者其他校務會議，處理上述各有關事項。③大學的理事，由校內外具有經營專長之代表組成，參酌教育部意見后，由校長任命，校外理事人數應為二分之一以上。學生、家長、社會多方構成理事會將給予各方充分的發(fā)言權，平衡各方權益，在決策時兼顧各方。理事會負責審議大學的發(fā)展計劃書，包括長期規(guī)劃、中期計劃、教職工薪資標準、財務預算方案、組織機構設立、變更等管理事務之重要事項。

（三）高等教育評鑒委員會評鑒

設立獨立的“高等教育評鑒委員會”總攬高等教育評估，制定大學內部自我評價、社會評價、高等教育評鑒委員會評價等構成的多重評鑒綜合標準，評鑒大學的年度營運績效、中期目標、教學效果等，考量各大學實施、管理情況，考核校長是否盡職盡責，是否越權；各監(jiān)事是否稱職；資金籌措、財務運用是否合理等。高等教育評鑒委員會獨立于行政部門、大學內部機構的中立第三方，改變過去事前行政機關監(jiān)督的機制，改由獨立的高等教育評鑒委員會事后監(jiān)督，給予大學更多的自由發(fā)展空間，借鑒公司法人之監(jiān)事會管理之意旨，達到監(jiān)督而不妨礙的良好效果，多重評鑒機制更客觀、全面體現一所大學的真正水準，更加注重社會效應，培養(yǎng)當下社會實用型人才。同時也有利于大學治理的進一步改進，引進競爭機制，創(chuàng)造嚴謹治學的優(yōu)良氛圍。

五、結語

大學自治與政府管制猶如“共棲”，密不可分，相互制約，協(xié)調好二者的關系是高等教育改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。當下，我國高等教育體制改革正處在承前啟后的關鍵階段，正確處理好大學與政府之間的關系，有助于政府的宏觀管理，有助于現代大學制度的建立。文中探討了政府與大學之間關系沖突所在，并著手化解沖突。當下大學自治是教育發(fā)展大勢所趨，各國對此研究不斷深入，中介機構、法人化等理論在國外實踐運用中取得良好的效果，國內的教育改革應當在充分尊重國情下借鑒，政府應當轉變角色，變全能政府為有限政府，逐步下放權力，側重于對大學扶持和監(jiān)督，在法律框架下給予大學獨立自主的空間，最大限度地實現大學自治和學術自由，實現大學與政府的互利共贏、和諧共榮，創(chuàng)辦有中國特色的大學自治。（作者單位：云南大學法學院）

注釋：

①邵平：《中介機構：政府與高校之間的緩沖器》，《中國電力教育》，2009年第137期，第1頁。

②臺灣政治大學法學院 公法中心編著：《全球化之下的管制行政法》，元照出版公司2011年版，第588頁。

③周榮超：《我國高等教育管理體制改革中的政府職能研究》，碩士學位論文，河南大學，2011年，第46頁。

參考文獻

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