中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢體制機(jī)制創(chuàng)新

何政++++郝俊杰

我國紀(jì)檢體制機(jī)制的改革，始終圍繞著由同體監(jiān)督向異體監(jiān)督、由職能監(jiān)督向群眾參與的主題轉(zhuǎn)換。近年來，我們黨加快了紀(jì)檢體制機(jī)制改革的步伐。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”，強(qiáng)調(diào)要“改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”。本文旨在通過對(duì)紀(jì)檢體制機(jī)制改革脈絡(luò)的梳理，分析其成功的經(jīng)驗(yàn)及存在的不足，進(jìn)而提出創(chuàng)新紀(jì)檢體制機(jī)制，提高反腐效率的政策性建議。

中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢體制機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會(huì)提出要強(qiáng)化“兩個(gè)責(zé)任”，落實(shí)“兩個(gè)為主”，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”，就反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障提出了一系列新規(guī)定、新要求，進(jìn)一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)定位和工作要求，對(duì)推進(jìn)我國反腐倡廉建設(shè)，取得了立竿見影的成效。

健全體制：強(qiáng)化異體監(jiān)督。獨(dú)立性、權(quán)威性不夠，一直是制約紀(jì)檢系統(tǒng)開展反腐敗工作的難題。十八屆三中全會(huì)以來，中央分別從以下三個(gè)方面提高了紀(jì)檢監(jiān)督的獨(dú)立性。一是從“塊”上看，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。明確地方各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名權(quán)和考察權(quán)以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。二是從“條”上看，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。明確中央紀(jì)委有權(quán)向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。三是從“流”上看，實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督全覆蓋。明確要改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)巡視工作全覆蓋。包括紀(jì)委參與的巡視組，獨(dú)立于被巡視對(duì)象，為獨(dú)立開展監(jiān)督工作提供了組織保障。

職權(quán)回歸：強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)。黨的十八大以來，中央紀(jì)委理清思路，進(jìn)一步明確職責(zé)定位，帶頭轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，突出執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督和辦案職能。一是理清職權(quán)范圍，突出主業(yè)，將不該管的交給主責(zé)部門。如全國省級(jí)紀(jì)委完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，從90%的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中退了出來，把更多力量投入到黨風(fēng)廉政建設(shè)“主戰(zhàn)場(chǎng)”。二是紀(jì)委書記不再分管其他工作。十八屆三中全會(huì)明確兩個(gè)主體責(zé)任后，各地紛紛行動(dòng)起來，明確各級(jí)紀(jì)委書記、紀(jì)工委書記、紀(jì)檢組長只負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察工作，不再分管其他工作，集中精力抓好主業(yè)。破解了“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的難題。三是機(jī)構(gòu)改革突出辦案功能。十八屆三中全會(huì)后，中央紀(jì)委為適應(yīng)“三轉(zhuǎn)”要求，還對(duì)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列改革，包括大幅裁減各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、增設(shè)負(fù)責(zé)專職案件查辦工作的紀(jì)檢監(jiān)察部門等。

厘清責(zé)任：強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督。職責(zé)是設(shè)立崗位的依據(jù)。有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。職責(zé)不明，是長期困擾紀(jì)委工作的首要問題。十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)明確了黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，提出：“各級(jí)黨委（黨組）要切實(shí)擔(dān)負(fù)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，各級(jí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。”這樣，就使黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任更加明晰。對(duì)于在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在嚴(yán)重問題，或者塌方式腐敗而不制止、不查處、不報(bào)告，不管是黨委還是紀(jì)委，都將分別被追究責(zé)任。在實(shí)踐中，追究紀(jì)委責(zé)任的案例較多。如廣東電網(wǎng)公司佛山順德供電局紀(jì)委書記左婧因下屬單位公款旅游等問題受到黨內(nèi)警告處分，招遠(yuǎn)市民政局紀(jì)委書記欒慧凌因部分領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房使用面積超標(biāo)準(zhǔn)受黨內(nèi)警告處分。

制度建設(shè)：強(qiáng)化辦案自主。查辦違紀(jì)案件，是紀(jì)委的主要職責(zé)。但紀(jì)委辦案，往往會(huì)受到同級(jí)黨委的掣肘，出現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督太軟的局面。為此，中央從以下三個(gè)方面破解這一難題：一是提高上級(jí)紀(jì)委對(duì)辦案的主導(dǎo)權(quán)，削弱同級(jí)黨委對(duì)辦案的干擾。黨的十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定，對(duì)于“查辦腐敗案件”要“以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，強(qiáng)調(diào)在“線索處置和案件查辦”方面，“在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)”，還“必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”。這樣就從體制上解決了壓案不報(bào)和瞞案不查的問題。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。充分發(fā)揮紀(jì)委在反腐倡廉建設(shè)中的協(xié)調(diào)作用，整合紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、司法等部門的力量，組成綜合性的反腐敗機(jī)構(gòu)。三是疏通了信訪渠道。反腐倡廉建設(shè)，需要群眾的參與。信息化時(shí)代，更需要網(wǎng)民提供案件線索。順應(yīng)這一時(shí)代潮流，2013年9月2日起，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開始設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，為公眾參與反腐提供了一條便捷的通道。

現(xiàn)行紀(jì)檢體制機(jī)制存在的問題透析

十八大以來，我國加大了對(duì)紀(jì)檢體制機(jī)制的改革力度，反腐倡廉建設(shè)取得了巨大的成就。但從總體來講，紀(jì)檢體制改革還未能觸及到深水區(qū)，根本問題在于紀(jì)檢監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性不夠，職能轉(zhuǎn)變遲滯，保障機(jī)制缺失，自身建設(shè)不足等方面，不足以充分調(diào)動(dòng)紀(jì)檢干部的積極性。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，紀(jì)委難以樹立權(quán)威。十八大以來，紀(jì)檢部門的獨(dú)立性方面有顯著提高，但還存在一些體制性的障礙，嚴(yán)重地制約著紀(jì)檢職能的發(fā)揮。一是紀(jì)委受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的架構(gòu)未能根本改變。對(duì)于紀(jì)委書記和副書記來講，雖然十八大明確其提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，但同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委書記和副書記的提名和考察有一定的影響力。二是紀(jì)委書記的權(quán)威性不足。目前，紀(jì)委雖為五大班子之一，但與黨委、政府、人大、政協(xié)相比，只有紀(jì)委低半格。以下級(jí)監(jiān)督上級(jí)，出現(xiàn)“媳婦監(jiān)督婆婆”的尷尬局面。三是紀(jì)檢干部的提名與考察直接由同級(jí)黨委決定。除紀(jì)委書記、副書記外，眾多從事具體工作的紀(jì)檢干部的命運(yùn)掌握在其監(jiān)督對(duì)象同級(jí)黨委手中，這是其不敢履行監(jiān)督職責(zé)的根本原因。

在行使職權(quán)上，紀(jì)委無法聚焦主業(yè)。中紀(jì)委十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的要求。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在深入落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)的同時(shí)，還存在一些困難和問題，需要引起高度關(guān)注。在監(jiān)督方面，一是紀(jì)委書記兼職問題不同程度上存在。尤其是基層紀(jì)委書記由黨委副書記兼任的情況，還不在少數(shù)。二是紀(jì)檢部門參與招標(biāo)等具體監(jiān)督的情況不同程度存在，出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)員與裁判員角色錯(cuò)位問題，也使紀(jì)委很難抽出身來履行其監(jiān)督主責(zé)。三是辦案體制機(jī)制不暢。十八屆三中全會(huì)明確了以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主的案件查辦機(jī)制，雖然對(duì)同級(jí)黨委干預(yù)辦案有一定的限制，但作為監(jiān)督主體的紀(jì)委，無論在立案權(quán)方面還是在查處權(quán)方面，總還是受到監(jiān)督對(duì)象同級(jí)黨委的制約。

在制度設(shè)計(jì)上，紀(jì)委工作缺乏獨(dú)立性。獨(dú)立自主行使紀(jì)律檢查權(quán)力，是紀(jì)委開展工作的前提。但當(dāng)前一些制度設(shè)計(jì)上的缺陷，使紀(jì)委不敢挺直腰桿開展工作。一是組織上的不對(duì)等。如黨委在決議重大事項(xiàng)時(shí)，往往只有紀(jì)委書記參與監(jiān)督。這就形成了以個(gè)人對(duì)組織、紀(jì)委個(gè)別人對(duì)黨委個(gè)別人的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)監(jiān)督上的“獨(dú)木難支”的局面。二是財(cái)政上的不獨(dú)立。各級(jí)紀(jì)委的人員配備、福利待遇、辦公條件及經(jīng)費(fèi)開支等自身利益掌握在被監(jiān)督對(duì)象即同級(jí)黨委行政手中，人財(cái)物權(quán)力的依附性，必然導(dǎo)致紀(jì)檢工作的依附性，這是我國紀(jì)檢效率低下的根本原因之一。三是考評(píng)上的不科學(xué)。當(dāng)前在對(duì)紀(jì)檢干部的考評(píng)機(jī)制上存在的最嚴(yán)重問題是由監(jiān)督對(duì)象來評(píng)價(jià)監(jiān)督主體。由監(jiān)督對(duì)象來評(píng)價(jià)監(jiān)督主體，勢(shì)必導(dǎo)致負(fù)責(zé)任的紀(jì)檢干部反而考核成績差，而做老好人的紀(jì)檢干部考核成績好的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生，從而使紀(jì)檢干部不敢認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)。

在隊(duì)伍建設(shè)上，紀(jì)委無力履行職責(zé)。當(dāng)前，紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)滯后，使紀(jì)委在履行監(jiān)督職責(zé)方面力不從心，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是紀(jì)檢隊(duì)伍出現(xiàn)虛胖現(xiàn)象。目前全國專兼職紀(jì)檢監(jiān)察干部人數(shù)達(dá)81萬，其中專職紀(jì)檢干部30萬人。按人口比例算，內(nèi)地約是1：2900，而香港則僅為1：5000 。但反腐成效卻截然相反。如從2014年世界各國廉政指數(shù)排名來看，在175個(gè)國家中，中國香港排名為第17名，而中國排名卻為100名。二是專業(yè)知識(shí)缺乏，戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。紀(jì)檢監(jiān)察工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，“高智能化”的腐敗現(xiàn)象層出不窮，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的專業(yè)性與技術(shù)性要求愈來愈強(qiáng)。但當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)反腐形勢(shì)的需要。如有學(xué)者分析，我國貪腐被檢控的概率很小，大約是2%-5%。貪腐在內(nèi)地不算是高風(fēng)險(xiǎn)的罪行。三是紀(jì)檢隊(duì)伍自我約束能力不強(qiáng)。作為監(jiān)督部門的紀(jì)委，還要解決誰來監(jiān)督紀(jì)委的問題。雖然各級(jí)紀(jì)委已成立了專門的督查室，但還存在對(duì)督查室工作人員的再監(jiān)督問題。

創(chuàng)新我國紀(jì)檢體制機(jī)制的政策性建議

近年來，雖然黨中央加大了紀(jì)檢體制機(jī)制改革力度，反腐倡廉建設(shè)取得了舉世矚目的成績，但從總體來看，我國的紀(jì)檢體制機(jī)制還存在獨(dú)立性不夠，職能轉(zhuǎn)變不到位，保障機(jī)制缺失，隊(duì)伍戰(zhàn)斗力不強(qiáng)等問題。破解以上難題，必須遵循紀(jì)檢工作規(guī)律，從領(lǐng)導(dǎo)體制、職能職責(zé)、制度設(shè)計(jì)和隊(duì)伍建設(shè)等四個(gè)方面加大對(duì)紀(jì)檢體制機(jī)制的創(chuàng)新力度。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，強(qiáng)化紀(jì)委的權(quán)威性。針對(duì)紀(jì)委獨(dú)立性不強(qiáng)，權(quán)威性不夠問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是領(lǐng)導(dǎo)體制上，實(shí)行相對(duì)垂直領(lǐng)導(dǎo)。借鑒我國香港地區(qū)廉政公署的反腐經(jīng)驗(yàn)，建議我國的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制變現(xiàn)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”為“相對(duì)垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制：即地方各級(jí)紀(jì)委實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)同級(jí)黨委行使獨(dú)立監(jiān)督權(quán)。中央紀(jì)委獨(dú)立監(jiān)督中央黨委，但接受中共中央總書記的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，達(dá)到既分權(quán)制約，又統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)。二是組織機(jī)構(gòu)上，實(shí)行垂直管理。應(yīng)使地方和派駐機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢干部從人事關(guān)系上獨(dú)立出來，擺脫同級(jí)黨委（黨組）的控制，使紀(jì)檢干部從“單位人”變成“系統(tǒng)人”。三是在行政級(jí)別上，提高紀(jì)委的地位。紀(jì)委負(fù)責(zé)人的規(guī)格應(yīng)提高為正職級(jí)，與同級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)一個(gè)級(jí)別，以提高紀(jì)委的權(quán)威和履職能力。

在職能職責(zé)上，強(qiáng)化紀(jì)委的獨(dú)立性。全面落實(shí)紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”精神，一要落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。建議清理紀(jì)委書記兼職問題，落實(shí)紀(jì)委書記不得分管其他工作的政策。二要賦予執(zhí)紀(jì)權(quán)力。建議對(duì)黨員干部違紀(jì)問題，賦予紀(jì)委獨(dú)立的立案權(quán)、調(diào)查權(quán)。建議賦予紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨政班子成員的違紀(jì)問題直接上報(bào)上級(jí)紀(jì)委的權(quán)力。三要賦予紀(jì)委獨(dú)立的問責(zé)權(quán)。對(duì)于同級(jí)黨委委員以下的黨員干部，紀(jì)委根據(jù)《黨章》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》享有獨(dú)立的處理權(quán)，對(duì)黨委委員的違紀(jì)問題，應(yīng)賦予同級(jí)紀(jì)委處理建議權(quán)。

在制度保障上，強(qiáng)化紀(jì)委的超然性。要使監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)工作有效開展，就必須使監(jiān)督主體超然于監(jiān)督對(duì)象，需要從以下幾個(gè)方面加以保障，以消解紀(jì)檢干部的后顧之憂。一要加強(qiáng)組織保障。建議在黨委決議重大事項(xiàng)時(shí)，紀(jì)委委員應(yīng)列席黨委全委會(huì)，破解紀(jì)委書記一對(duì)多的困局。二要強(qiáng)化物質(zhì)保障。紀(jì)委系統(tǒng)的工資、福利、辦公經(jīng)費(fèi)等與地方脫鉤，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付。三是改革考評(píng)機(jī)制。建議改變由監(jiān)督對(duì)象對(duì)紀(jì)檢干部評(píng)價(jià)的格局，改由監(jiān)督對(duì)象的服務(wù)對(duì)象來評(píng)價(jià)紀(jì)檢干部的工作成績。

在隊(duì)伍建設(shè)上，強(qiáng)化紀(jì)委的專業(yè)性。加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)強(qiáng)化紀(jì)委的專業(yè)性，具體做好以下幾個(gè)方面：一是把好“入門關(guān)”。建議提高紀(jì)檢干部的學(xué)歷、專業(yè)、思想品德等方面的職業(yè)門檻，為紀(jì)檢隊(duì)伍設(shè)定準(zhǔn)入資格，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察干部的專業(yè)化建設(shè)。二是加大紀(jì)檢干部培訓(xùn)力度，把好“能力關(guān)”。建立紀(jì)檢干部定期培訓(xùn)制度，通過定期培訓(xùn)、頂崗、輪崗等多種方式，提高紀(jì)檢干部的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。對(duì)不適宜紀(jì)檢監(jiān)察工作的干部要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，暢通“出口”。三是加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍的廉政建設(shè)，把好“廉潔關(guān)”。建議除在紀(jì)委內(nèi)部設(shè)立專門查處紀(jì)檢干部違背職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范的監(jiān)督室外，在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)更多地嘗試由各級(jí)黨的代表大會(huì)行使對(duì)同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)，激發(fā)群眾、黨員以及黨員代表監(jiān)督紀(jì)檢干部的積極性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)紀(jì)委的異體監(jiān)督。

（作者分別為電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院博士研究生，重慶廉政研究中心研究員）

【注：本文為國家社科基金項(xiàng)目“深化反腐敗體制機(jī)制改革研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14xdj019）的階段性成果】

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲