當前新疆城市社區(qū)治理體制轉型問題及途徑分析

姚娟娟 馬黎暉

[摘 要]新疆社區(qū)治理體制的轉型是新疆社區(qū)治理中的重要問題，這不僅關系到社新疆社區(qū)治理中的其他公共事務的方面，也是新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。面對國際國內(nèi)城市社區(qū)治理的探索與改革、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求、新疆城市社區(qū)治理內(nèi)在的發(fā)展要求以及新疆城市居民對社區(qū)治理服務更高的需求。政府主導型的新疆城市社區(qū)治理必須探索一種新的工作機制，推動和加強城市基層民主政治建設，使社區(qū)居民更廣泛的參與到基層社區(qū)治理，使基層社區(qū)治理成為國家治理體系中更加蓬勃發(fā)展的動力細胞。

[關鍵詞]新疆城市社區(qū)；社區(qū)治理；體制轉型

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0090 — 02

引言

社區(qū)治理的概念是西方舶來之物，在西方，它的出現(xiàn)旨在改革原有不完善的社會福利制度以應對工業(yè)發(fā)展中帶來的各種社會問題。中國引入社區(qū)治理的概念相對較晚，新中國成立之后我國開始逐步引入西方社區(qū)治理概念并逐步建立了相應的管理體制。但是由于國內(nèi)各省市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城市社區(qū)治理發(fā)展上的空間不平衡，也導致偏隅中國西部的新疆在城市社區(qū)治理發(fā)展水平上落后于內(nèi)地。伴隨著中國政治體制改革，黨的十八大及十八屆三中全會之后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為黨和國家治理的新目標，基于這個理念提出的“創(chuàng)新社區(qū)治理”，為新疆社區(qū)治理體制轉型提供了新的契機。

一、當前新疆城市社區(qū)治理體制轉型面臨的問題

（一）新疆特殊區(qū)情維護社會穩(wěn)定的政治需要政府主導型社區(qū)管理

在當前新疆社會穩(wěn)定和長治久安這個總目標的要求之下，維護社會穩(wěn)定是新疆政府開展各項工作的基礎和前提?！霸谛陆?，社區(qū)不是一個民間組織，而被當做一級政府來對待，擔起全社會的行政職能”〔1〕。在這種工作的要求下新疆城市社區(qū)治理很明顯屬于行政化導向社區(qū)治理模式，并且由于要統(tǒng)一部署維穩(wěn)工作，統(tǒng)一調(diào)度人員，因此政府很難把權力下放到社區(qū)，發(fā)揮基層社區(qū)治理主體性的功能，這樣，社區(qū)治理工作很難取得突破。但是傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式和水平已經(jīng)難以適應時代的發(fā)展和要求，社區(qū)公共事物管理關系到每一個基層群眾的切實利益。更好的滿足基層群眾的真正需求才是黨和政府工作最大的成就。新疆不僅要實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安，還要思考如何滿足基層群眾實際生活中的需求。

（二）新疆城市社區(qū)居民普遍缺乏社區(qū)自治和民主參與意識

在西方發(fā)達國家，社區(qū)居民參與管理已經(jīng)成為一種傳統(tǒng)，居民對自己的權利和責任都有較高的積極性。比如在美國，有關城市社區(qū)居民生活相關的政策的推行都要召開居民聽證會，廣泛聽取居民的意見，并通過媒體向大眾公布。而這種民主參與在中國只有少數(shù)發(fā)達城市做到了。對于像新疆這樣的地區(qū)，民眾普遍缺少對公共事物管理的意識。究其原因，一方面是因為新疆經(jīng)濟發(fā)展水平相較內(nèi)地而言還比較落后，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，大部分普通群眾目前還缺少這種民主參與意識；另一方面，新疆的城市社區(qū)治理長期處在這種傳統(tǒng)社區(qū)治理形勢之下，缺乏活力和生命力，單一的政府主導型社區(qū)治理無法正真的解決民眾所關切的問題，因此，民眾普遍對社區(qū)事物管理缺乏熱情，甚至抱有抵觸心理。因此，如何建設社區(qū)居民民主參與平臺、如何調(diào)動民眾參與的積極性，如何保障民主參與能夠正常運行，是新疆城市社區(qū)治理體制轉型所面臨的重大現(xiàn)實問題。

（三）新疆基層治理體系和治理能力還比較薄弱

黨的十八大后，黨中央結合時代的發(fā)展與要求，提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個具有時代意義上的戰(zhàn)略任務提出。而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點又在基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就目前的新疆來看，基層治理體系和治理能力還處在一個比較薄弱的層面，這是因為新疆社會治理的基石還不牢固。這具體表現(xiàn)在：基層政府還在逐步轉變職能、現(xiàn)行的管理體制較為簡單和單一、傳統(tǒng)的管理方式還未轉變、基層自治的思想還未深入人心成為居民的共識、城市社區(qū)居民的公共事務參與意識不強、多元化的利益主體共同治理的模式還沒有建立等。

二、當前新疆城市社區(qū)治理體制轉型的前景和途徑

（一）發(fā)揮社區(qū)黨委核心作用，培育社區(qū)組織實現(xiàn)居民自治

社區(qū)黨建是黨的基層組織建設的重要組成部分，是黨在城市工作和戰(zhàn)斗力的基礎，也是城市社區(qū)建設的總抓手。讓在職黨員回社區(qū)報到，按照黨員的服務時間、服務能力，進入社區(qū)提供服務。以網(wǎng)格黨員活動為主，服務居民網(wǎng)格的活動方式，定時定期開展黨員活動，形成固定化、延續(xù)性服務模式。例如克拉瑪依市社區(qū)基層黨建“紅細胞”工程。社區(qū)通過區(qū)域化黨委、使社區(qū)黨組織不斷擴大黨建工作覆蓋面，最大限度的整合轄區(qū)資源，開展“紅細胞工程”。

“政府主導模式使新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)社會組織一直沒有受到足夠的重視，政府沒有出臺相關的法規(guī)政策對其進行培育，導致社區(qū)社會組織面臨法律地位、資金、場地、人才、機制等多方面的問題，發(fā)育低下，難以承擔起政府轉移出來的職能”〔2〕。針對這種問題，新疆城市社區(qū)不僅要培養(yǎng)社區(qū)組織，而且還要凸顯居民的主體性和能動性，讓居民廣泛的參與到社區(qū)治理中。例如克拉瑪依市紅旗民主社區(qū)就對現(xiàn)有的四個社會組織工作室平安守望工作室、西域玫瑰工作室、陽光暖心工作室、民情焦點工作室這四個工作室的主要骨干進行重點培養(yǎng)，利用社區(qū)專業(yè)社工對他們開展專題講座、參觀先進社區(qū)自治模式的運行等新式。在這樣的培訓后，這四個社會組織工作室在社區(qū)的組織下可以充分獨立的發(fā)揮自己的功能，在社區(qū)工作比較繁忙的時間內(nèi)承接社區(qū)的文化活動，組織居民有序參與。這樣社會組織工作室不僅分擔了社區(qū)的工作并且也使居民自主程度化加深了。

（二）推動和加強城市基層民主政治建設逐步形成城市基層群眾自治

“當前中國中國城市城市社區(qū)建設包括城市基層自治的形成和政府城市社會管理方式改革兩個方面”〔3〕。這也就是說，當前政府主導型的社區(qū)治理面臨的重大問題就是如何形成基層群眾自治。并且在基于這個問題之上還應該把社區(qū)治理的目標分為兩個層面。第一：一方面政府應該重新界定界定自己的職能范圍，從原來那種管理型政府轉變?yōu)榉招驼?。簡政放權，盡量減少對基層社區(qū)的行政控制；另一方面通過社區(qū)建設形成政府的社會治理新的方式。在當前社區(qū)治理內(nèi)容逐步增多的情形之下人民的需求不斷增多的要求之下，有一點值得我們肯定的是這種社區(qū)治理轉型的工作必須是政府主導的至上而下的推動，這樣對于社區(qū)治理的轉型的成效也會有國家作為強制保障。第二：積極推動和加強城市基層民主自治，擴大群眾的廣泛參與和民主意識、逐漸形成基層社區(qū)群眾自治的自我管理模式。在這個過程中，目前政府可以做到的是廣泛的讓群眾參與到已有的政治與社會生活當中。

（三）基層協(xié)商民主是新疆社區(qū)治理體制轉型可依托方法

城市社區(qū)是基層社會的基本單元，也是社區(qū)居民參與民主的直接平臺?！盎鶎訁f(xié)商根本關涉民眾的切身利益、政策的合法性、黨和政府的信任度，直至社會的穩(wěn)定與發(fā)展”〔4〕。關系到廣大人民群眾切身利益的決策往往發(fā)生在基層，黨和國家制定的一系列民生政策也是從基層開始推行的，基層協(xié)商民主可以最大程度滿足居民的要求和訴求，新疆治理體制轉型的重點就是在基層。目前我國基層已有的協(xié)商民主的形式在形式上還是比較多樣的，比如，便民服務窗、居民議事會、民主懇談會、民情社意直通車、民意論壇等。這些協(xié)商民主的平臺一方面要求基層社區(qū)協(xié)商民主廣泛的實踐，另一方面也要求民眾參與主體的素養(yǎng)。而在新疆范圍內(nèi)，大多數(shù)地區(qū)確實建立了相應的協(xié)商民主的機制和平臺，但就目前來看實踐的效果還有點差強人意。雖然這與新疆比較落后的經(jīng)濟條件和居民自身的公共事務參與素養(yǎng)和民主意識有關，但是我們也要看到基層協(xié)商民主尤其是在社區(qū)治理中確實擁有遠大的前景。這就要求新疆社區(qū)治理轉型必須注重基層協(xié)商民主，在事關社區(qū)居民生活的各項民生政策推行時，更應該通過協(xié)商民主的方式來協(xié)調(diào)各方關系、化解矛盾、達到群眾最大的滿意。例如在醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)設施、房屋改造等問題。

（四）建立社區(qū)溝通渠道反饋機制，推進社區(qū)社工和居民的交流和互動

建立社區(qū)溝通渠道反饋機制，推進社區(qū)社工和居民的交流和互動。首先，通過對基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前各個社區(qū)雖然都建設了一套比較系統(tǒng)完整的和居民溝通的工作機制，例如入戶訪問，但是現(xiàn)實情況中實施的程度和情況卻不是很好，有些社區(qū)僅僅只是為了應付上邊來檢查工作的需要建立一些措施。因此建立社區(qū)溝通渠道反饋機制是非常有必要的。例如微信投票平臺，讓居民為社區(qū)工作人員的工作滿意度投票，間接監(jiān)督社工人員的工作。

其次，發(fā)揮居民代表的真正作用?，F(xiàn)在在社區(qū)中普遍成立了居民代表大會都這樣類似的組織，那么居民代表就要發(fā)揮自己的真正作用，擺正自己的位置，真正代表居民的利益和意見。居民代表在選舉、任期、工作能力方面也要進行考核，真正提高他們代表民眾的意識，讓真正敢于為居民說話做事的人成為代表，反應民情。

（五）新疆城市社區(qū)體制轉型可借鑒的幾種國外模式和經(jīng)驗

1.構建三位一體的社區(qū)治理結構。也就是“政府指導、社區(qū)自治、民眾參與”的社區(qū)治理體制，政府、自治、社會這三種力量共同介入或者彼此中和。新疆這種單一的由政府主導的社區(qū)治理正是缺乏社區(qū)組織的自治權、民眾廣泛參與，因此具有借鑒作用。

2.多元主體合作共事?！绊槕敶补芾矶嘣卫淼默F(xiàn)代社區(qū)公共事業(yè)管理模式已經(jīng)成為必然要求”〔5〕。國外社區(qū)治理由政府、社區(qū)自治組織和第三部門共同負責。這種責任的分擔并不意味著政府放棄了責任，而是以指導和監(jiān)督者的身份制定公共政策和公共服務的目標、標準、原則和規(guī)范。新疆處在這樣多民族大雜居小聚居的地區(qū)當中，本身有著比其他民族國家更加復雜的問題。如果在社區(qū)治理轉型中只是一味的去追求像國外那樣的社區(qū)高度自治，持有無政府主義的思想也是不可取的，黨和政府的領導和社區(qū)自治二者不能偏廢。

3.依法管理社區(qū)。西方發(fā)達國家城市社區(qū)管理主要是通過各種法律法規(guī)調(diào)整社區(qū)中各單位、各集團、各家庭以及個人在城市中發(fā)生的各種關系及其間的矛盾和沖突。十八屆四中全會首次以專題形式討論依法治國問題，將會把依法治國的方方面面都包含進去，尤其是在基層治理當中，更是離不開法律法規(guī)的健全和完善。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕新疆社區(qū)成一級政府，維穩(wěn)成為工作重中之重.光明網(wǎng).網(wǎng)頁鏈接http：//politics.gmw.cn/2013-09/02/content_8764042_2.htm.2013.9.2

〔2〕劉濤.新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的調(diào)查分析與對策建議〔J〕.實事求是，2014，（06）.

〔3〕邱夢華，秦莉.城市社區(qū)治理〔M〕.北京：清華大學出版社，2013：101.

〔4〕徐敏寧，陳安國，馮治.走出利益博弈誤區(qū)的基層協(xié)商民主〔J〕.中共中央黨校學報，2013，（04）.

2013.8

〔5〕劉超.多元治理的社區(qū)公共事業(yè)管理〔M〕.湘潭：湘潭大學出版社，2014：1.〔責任編輯：侯慶?！?/p>