城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化方案設(shè)計研究

王海兵+湯啟如+彭啟發(fā)

【摘 要】 城市軌道交通引入PPP融資模式建設(shè)不僅可以緩解地方政府財政壓力，降低項目建設(shè)運營風(fēng)險，同時也可拓寬社會資本投資渠道，使得項目設(shè)計更加科學(xué)。文章對我國城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化方案進行設(shè)計，包括城市軌道交通PPP融資模式的運行環(huán)境、參與主體及工作職責(zé)、操作程序以及項目評價，以為我國城市軌道交通PPP融資模式的進一步發(fā)展提供理論依據(jù)和實務(wù)參考。

【關(guān)鍵詞】 城市軌道交通； PPP融資模式； 系統(tǒng)化方案設(shè)計

【中圖分類號】 F275.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）14-0063-08

一、城市軌道交通PPP融資模式的研究背景

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，城市交通擁堵問題日漸凸顯，部分城市甚至出現(xiàn)交通癱瘓，這些嚴重制約了我國城市經(jīng)濟的發(fā)展。在此背景下地方政府開始逐漸認識到發(fā)展城市軌道交通的重要性。城市軌道交通主要是指城市地鐵交通、城市輕軌交通、城市及市郊鐵路以及有軌電車等。城市軌道交通作為城市基礎(chǔ)設(shè)施最重要的子系統(tǒng)之一，不僅可以有效地緩解交通擁堵，優(yōu)化城市環(huán)境，而且可以合理地將城市劃分為地上、地面、地下三層錐形結(jié)構(gòu)，從而充分利用城市空間。然而，在各大城市緊羅密布地規(guī)劃城市軌道交通路線的同時，地方政府的財政資金卻捉襟見肘。在傳統(tǒng)的投融資體制下，城市軌道交通項目一般由政府出資建設(shè)，其所需的投資金額巨大，一般地下線每公里造價約5億元，地面線每公里造價約2億元，巨額的建設(shè)資金必然會加大地方政府的財政負擔，使不少建設(shè)項目由于經(jīng)費不足而擱置。

隨著我國改革紅利的釋放，政府逐漸放開社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開始出現(xiàn)BOT①、BT②等新型項目融資模式。在BOT融資模式下，前期項目設(shè)計階段沒有社會資本的參與，不利于企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新[ 1 ]；而BT融資模式則要求政府在短期內(nèi)對項目進行回購，這對政府而言風(fēng)險較大。由此可見，一種行之有效的城市軌道交通建設(shè)融資模式顯得尤為重要。PPP模式（Public Private Partnership）即“公私合作模式”，是項目融資模式的一種，該模式自問世以來便受到世界各國的追捧。英國于1992年率先提出PFI模式（PPP模式的前身）；智利于1994年引入PPP模式，并將其廣泛應(yīng)用于公共交通、機場、監(jiān)獄、水庫等領(lǐng)域；葡萄牙于1997年開始運用PPP模式進行公路建設(shè)。事實證明，PPP融資模式可以節(jié)約大約17%的財政資金，80%的項目都可以按期完成[ 2 ]。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會把PPP公私伙伴關(guān)系作為推進可持續(xù)發(fā)展的重要機制和有效工具向全世界推薦，我國也曾引入PPP融資模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如北京鳥巢體育場館項目、北京地鐵四號線項目等。2014年，財政部樓部長開始在我國大力推廣PPP模式，認為該模式不僅是微觀層面的操作升級，更是宏觀層面的機制體制變革。2014年11月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵推廣使用PPP模式。2014年12月，國家財政部和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)30個PPP試點項目，涉及領(lǐng)域包括供熱、供水、污水處理、垃圾處理、軌道交通建設(shè)等，該模式的熱潮為我國城市軌道交通建設(shè)提供了新的思路。2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》將PPP提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。

我國早有學(xué)者對城市軌道交通PPP融資模式進行了探究。唐興霖等（2009）結(jié)合項目區(qū)分理論指出城市軌道交通屬于準公共物品，適宜采用PPP融資模式進行建設(shè)[ 3 ]；嚴玲等（2011）以項目治理理論為視角，探討了PPP項目控制權(quán)和項目風(fēng)險負擔的問題[ 4 ]；李洪山等（2011）以哈爾濱軌道交通建設(shè)為例構(gòu)建了包含社會環(huán)境、社會經(jīng)濟、自然資源、社會相互適應(yīng)性在內(nèi)的項目社會評價體系[ 5 ]；郝亞偉（2012）指出城市軌道交通PPP項目實施的12個要點，并對項目的可經(jīng)營性提出了量化測算方法[ 6 ]；武樹禮（2014）從社會先行資本（SOC）③的特點出發(fā)，認為城市軌道交通具有投資規(guī)模大、沉淀成本高、投資回收期長的特點，而PPP融資模式有助于政府由主導(dǎo)功能向引導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能逐步轉(zhuǎn)變[ 7 ]；李超等（2014）從政治、行業(yè)、項目三個層面探究了影響城市軌道交通PPP項目資本結(jié)構(gòu)的六大關(guān)鍵因素，即法律制度、經(jīng)濟狀況、壟斷程度、政府擔保、項目定價以及項目盈利能力[ 8 ]；段世霞等（2013）從系統(tǒng)動力學(xué)原理研究了城市軌道交通PPP項目的價格影響因素[ 9 ]。

上述研究為PPP融資模式應(yīng)用于我國城市軌道交通建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，然而相關(guān)研究多是基于宏觀層面探究城市軌道交通PPP融資模式的可行性和適宜性，或是基于微觀層面研究該模式的實施要點，并未形成完整框架。本文設(shè)計了城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化運行方案，以期為我國城市軌道交通PPP融資模式的優(yōu)化和改進提供參考依據(jù)。

二、城市軌道交通PPP融資模式系統(tǒng)化方案的整體框架

城市軌道交通PPP融資模式是指政府和社會資本通過簽訂協(xié)議，共同負責(zé)城市軌道交通項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護等的項目融資模式。該模式強調(diào)政府和社會資本的全過程合作，通過建立風(fēng)險共擔、收益共享的機制來實現(xiàn)雙方訴求。城市軌道交通PPP融資模式系統(tǒng)化方案的整體框架包括運行環(huán)境、參與主體及工作職責(zé)、操作程序、項目評價（圖1）。

首先，城市軌道交通PPP項目的周期較長且實施難度較大。良好的運行環(huán)境是項目正常運轉(zhuǎn)的前提，城市軌道交通PPP項目運行環(huán)境按照PESTEL模型分為政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、技術(shù)因素、生態(tài)因素以及法律因素。其中，政治因素為項目的順利實施提供了政策依據(jù)；經(jīng)濟因素為項目建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；社會因素預(yù)示著項目“走出去”成為可能；技術(shù)因素為項目運作帶來新的機遇；生態(tài)因素確保了項目的可持續(xù)發(fā)展；法律因素對參與主體的權(quán)責(zé)利進行了明確劃分。

其次，城市軌道交通PPP項目涉及的主體眾多，不僅包括政府或代表政府的國有獨資公司和社會資本（特許經(jīng)營公司），還包括咨詢機構(gòu)、金融和保險機構(gòu)、項目承建方、物業(yè)管理公司、審計機構(gòu)等[ 10 ]。為使項目順利實施，應(yīng)確定各參與方的權(quán)利和義務(wù)，在正確定位的前提下相互溝通與配合，共同促進項目實施。

再次，從城市軌道交通PPP項目的時間順序上來看，可以將項目劃分為識別階段、準備階段、采購階段、建設(shè)階段、運營階段和移交階段。在項目建設(shè)階段，可將項目分為A和B兩部分進行。A部分包括征地拆遷、洞體結(jié)構(gòu)、軌道建設(shè)、車輛段和停車場、人防工程等土建工程，由政府出資建設(shè)；B部分包括車輛、供電設(shè)施、信號通信、自動售票系統(tǒng)、空調(diào)通風(fēng)、給排水和消防等機電工程，由社會資本出資建設(shè)。在項目運營階段，政府在一定期限內(nèi)（一般不超過30年）將項目以特許經(jīng)營的方式交由社會資本運營，由特許經(jīng)營公司負責(zé)項目的收費、維護、開發(fā)配套商業(yè)設(shè)施等工作[ 11 ]。特許經(jīng)營期結(jié)束后，由特許經(jīng)營公司將項目產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)無償移交給政府。

最后，需要對城市軌道交通PPP融資模式進行項目評價。由于城市軌道交通項目屬于公共項目，故適宜采用5E評價法，從項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)保性、公平性五大維度分別展開評價，評價結(jié)果用于修正項目實施方案，發(fā)現(xiàn)項目實施方案中存在的問題并及時糾正，同時可為未來我國城市軌道交通PPP項目的發(fā)展提供經(jīng)驗。

三、城市軌道交通PPP融資模式的運行環(huán)境

PPP融資模式在城市軌道交通建設(shè)中的成功運作離不開良好的運行環(huán)境。城市軌道交通PPP項目運行環(huán)境可分為政治環(huán)境（Political）、經(jīng)濟環(huán)境（Economic）、社會環(huán)境（Social）、技術(shù)環(huán)境（Technological）、生態(tài)環(huán)境（Environmental）和法律環(huán)境（Legal）。

（一）政治環(huán)境

黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，這就要求我們必須穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進改革，而PPP融資模式能夠促使該項政策落地，從而積極地激發(fā)市場活力。為了確保PPP融資模式的順利實施，我國相繼出臺了一系列政策。2014年，國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵引導(dǎo)社會資本投資，增強公共產(chǎn)品的供給能力；同年，國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》指出，要加快建立規(guī)范的地方政府舉債機制，鼓勵使用政府和社會資本合作模式。此外，各地方政府也相繼出臺了配套的法規(guī)和實施細則，這些國家政策和法律法規(guī)的出臺推動了我國城市軌道交通PPP融資模式的發(fā)展。

（二）經(jīng)濟環(huán)境

目前，我國經(jīng)濟形勢為PPP融資模式的運作創(chuàng)造了良好條件。從投資環(huán)境來看，我國在城市軌道交通、環(huán)境治理、城市排水、保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造方面有迫切需求，這就在客觀上保證了城市軌道交通建設(shè)的需要；從存量資本來看，我國近年來從國際上不斷引入一流裝備，也為軌道交通的高效建設(shè)夯實了基礎(chǔ)。2014年全國經(jīng)濟體制改革工作會議指出，要深化投融資體制改革，降低地方政府的資產(chǎn)負債規(guī)模，加快推進投資審批制度，精簡和下放投資審批事項，因此接下來我國對于民間資本的審批手續(xù)必然更加便捷。

（三）社會環(huán)境

隨著我國經(jīng)濟實力和國際影響力的不斷增強，政府正在加緊推動“走出去”戰(zhàn)略，進一步拓展國際市場。2014年，我國在政府工作報告中指出要推動高鐵等技術(shù)裝備走出國門，然而國際軌道交通項目涉及國家安全，且不同文化背景下難免存在不同的價值觀，需要企業(yè)妥善處理與東道國政府、銀行、保險機構(gòu)、承包商的關(guān)系，因此在實施過程中更加困難，也面臨更大的風(fēng)險。PPP融資模式如果在我國城市軌道交通項目中形成一個成功的運作模式，就可能以基建、技術(shù)裝備、技術(shù)支持和中資銀行打包的方式參與競標海外項目，因此在“走出去”戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。

（四）技術(shù)環(huán)境

目前，我國城市軌道交通PPP項目的案例不多，因此其技術(shù)尚不成熟。PPP融資模式運作的難點在于如何創(chuàng)新城市軌道交通的盈利模式、改善企業(yè)的籌資困境、提高軌道交通的服務(wù)水平、規(guī)范PPP模式的法律文本等。在實際操作過程中，涉及法律技術(shù)、財會技術(shù)、審計技術(shù)、施工技術(shù)等。因此企業(yè)在項目實施過程中，應(yīng)當認真開展可行性研究，注重引入和培養(yǎng)專業(yè)人才，積極探索“軌道交通+物業(yè)”的盈利模式[ 12 ]，加快建立城市軌道交通PPP融資模式的示范項目。

（五）生態(tài)環(huán)境

PPP模式不僅可通過引入社會資本減輕政府的資金壓力，同時可權(quán)衡業(yè)主、施工方、社會資本以及政府各方資本的搭配和利益分成方式，更加注重對降低軌道交通建設(shè)及運營所產(chǎn)生的環(huán)境負面影響的資金投入，使環(huán)保效應(yīng)最優(yōu)化。重點關(guān)注以下方面：一是做好項目可行性論證，將環(huán)保作為單獨的論證章節(jié)，包括土壤結(jié)構(gòu)、噪聲振動標準等；二是加強政府監(jiān)管，通過建立PPP項目公司，合理進行職責(zé)分工來實現(xiàn)對社會資本的監(jiān)督；三是將環(huán)境指標納入考評體系，并通過評分結(jié)果給予獎勵或處罰，以增強社會資本對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。

（六）法律環(huán)境

城市軌道交通PPP項目創(chuàng)新性、復(fù)雜性、不確定性高，PPP法制化是成功推進PPP項目落地的前提和保障。一方面政府應(yīng)通過出臺PPP操作指南、評估指引等對PPP項目的范圍、內(nèi)容、操作程序等進行規(guī)范，使得社會資本能更有序地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面不同項目應(yīng)通過建立完善的合同體系明確各方的權(quán)利和義務(wù)，例如項目招投標合同、投資合作合同、PPP項目合同、特許經(jīng)營合同等。同時，對可能出現(xiàn)的問題進行磋商，對包含政府出資方在內(nèi)的權(quán)利各方進行強有力的約束和規(guī)范，從而明確資金來源、有效防控風(fēng)險、規(guī)避推諉扯皮、確保項目順利實施。

四、城市軌道交通PPP融資模式的參與主體及工作職責(zé)

PPP在中國主要采用購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作三種方式開展[ 13 ]?？紤]到城市軌道交通建設(shè)項目的公益性，城市軌道交通PPP項目一般采用特許經(jīng)營方式進行。項目從設(shè)計到移交涉及多個部門，主要的參與方包括政府或代表政府的國有獨資公司、社會資本（特許經(jīng)營公司）、咨詢機構(gòu)、金融和保險機構(gòu)、審計機構(gòu)等，每個參與主體均為保障項目順利實施的關(guān)鍵要素。

（一）政府或代表政府的國有獨資公司的工作職責(zé)

政府作為城市軌道交通PPP項目的重要運行主體，主要的工作職責(zé)包括四個方面：一是制定相關(guān)的政策和法律法規(guī)。要想在全國范圍內(nèi)的軌道交通建設(shè)中推廣使用PPP融資模式，需要政府制定相關(guān)的法律法規(guī)，明晰各個主管部門的責(zé)任，改革關(guān)于社會資本市場準入方面的規(guī)定，提高民營資本參與軌道交通建設(shè)的積極性。二是對項目進行價格補貼。由于軌道交通項目具有一定的公益性，因此難以通過票價收入回收成本，雖然目前我國已在借鑒“軌道交通+物業(yè)”的模式，但仍存在一些問題。因此要想保證社會資本獲得最低投資回報率，還需要政府對項目進行價格補貼[ 14 ]。三是進行土建部分的建設(shè)。由于城市軌道交通的建設(shè)既要考慮到公益性，又要考慮到盈利性，因此通常將項目劃分為公益性較強的土建部分和盈利性較強的機電部分。由于土建部分無法帶來固定的投資回報，因此主要由政府負責(zé)前期征地拆遷和土建工程建設(shè)。四是對項目進行監(jiān)督。在城市軌道交通項目的建設(shè)、運營過程中，政府需要對其他運行主體各項活動的合法性進行監(jiān)督，比如對項目工程的可行性、環(huán)保水保、項目概預(yù)算等進行監(jiān)督，尤其是對土地開發(fā)的“招拍掛”進行監(jiān)督，從而確保項目在既定的法律框架和合同框架內(nèi)實施。

（二）社會資本（特許經(jīng)營公司）的工作職責(zé)

城市軌道交通項目中的社會資本包含國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等，其既可以是營利性機構(gòu)，也可以是非營利性機構(gòu)。社會資本通過競標的方式與代表政府的國有獨資公司合作建設(shè)項目，主要的工作職責(zé)有以下三點：首先是提供項目所需資金。在項目招投標階段，參與的企業(yè)必須具備一定的資金實力，滿足一定的資本金注入要求；在項目準備階段，社會資本成立特許經(jīng)營公司，并按照各自的出資比例形成股權(quán)資本；在項目的建設(shè)階段，特許經(jīng)營公司需要通過自有資金或向金融機構(gòu)貸款按時足額地提供項目建設(shè)資金；在項目運營階段，特許經(jīng)營公司也需提供資金對設(shè)備進行維護等。其次是承擔機電工程部分的建設(shè)。社會資本主要負責(zé)項目機電部分的建設(shè)，特許經(jīng)營公司也可通過招標的方式選擇承建方，作為業(yè)主對建設(shè)安裝質(zhì)量進行監(jiān)督。最后是負責(zé)項目的運營。項目建設(shè)完畢，由政府將軌道交通的土建部分和機電部分以租賃的方式轉(zhuǎn)交給特許經(jīng)營公司，由特許經(jīng)營公司負責(zé)10到30年的運營管理，并通過票價收入、物業(yè)租金收入、政府補貼收入等逐漸收回成本并獲得預(yù)期收益。

（三）咨詢機構(gòu)的工作職責(zé)

在城市軌道交通PPP項目的整體運營過程中需要尋求咨詢公司的意見，如會計師事務(wù)所、項目管理咨詢公司等。咨詢公司主要的職責(zé)：一是協(xié)助制定相關(guān)政策。政府在制定政策過程中需要考慮多方利益，而項目咨詢公司一般具有很強的資質(zhì)，且具有豐富的項目經(jīng)驗，因而往往能夠提出較為全面的意見，為政府制定相應(yīng)的政策提供幫助。二是協(xié)助制定融資方案。在企業(yè)制定融資方案的過程中，可以咨詢專業(yè)投資機構(gòu)的意見，尋求合理的投資結(jié)構(gòu)，如確定銀行貸款、發(fā)行債券、國外貸款的比例，以期達到最低的融資成本，減少特許經(jīng)營公司的流動性風(fēng)險。三是協(xié)助設(shè)計合同文本。PPP項目的參與主體眾多，由于各方利益出發(fā)點不同，很容易引起法律糾紛，此時一份全面科學(xué)的合同文本是關(guān)鍵。在設(shè)計合同中可尋求專業(yè)法律人員的幫助，對項目可能產(chǎn)生的問題以及解決對策、風(fēng)險分擔的方法以及收益分配的比例進行事先約定。四是協(xié)助制定票價機制。企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)，主要的收入來源是票價收入，因此需要合理制定票價。此時，企業(yè)可通過聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)，對軌道交通的客流量情況進行預(yù)測，在不超過公眾承受能力的基礎(chǔ)上，盡量達到項目投資回報率。

（四）金融及保險機構(gòu)的工作職責(zé)

金融及保險機構(gòu)也是城市軌道交通PPP項目運行過程中不可或缺的主體，其主要的工作職責(zé)是提供資金和擔保。具體來講，金融機構(gòu)的主要職責(zé)是按照項目要求的施工進度提供貸款，以保證項目獲得足額資金。在國外，PPP項目通常是設(shè)立專門的基金管理公司負責(zé)項目的資金供給。我國也可借鑒國外經(jīng)驗，設(shè)立城市軌道交通PPP項目的專項金融基金，并通過市場化的運作方式，提供項目建設(shè)資金。如果項目盈利，則收取一定的利息；如果虧損，則由政府、社會資本和基金公司三方共同承擔。保險機構(gòu)的主要職責(zé)是降低或分散項目的風(fēng)險。我國2010年起實行的《保險資金運用管理暫行辦法》指出，支持保險機構(gòu)投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此可以通過引入保險機構(gòu)作為投資方之一來分散項目風(fēng)險。在保險合同中應(yīng)對保險主體、保險期限、保險標的、保險金額、責(zé)任劃分與免責(zé)條件等進行詳細說明。

（五）審計機構(gòu)的工作職責(zé)

城市軌道交通PPP項目的審計機構(gòu)包括內(nèi)部審計機構(gòu)和外部審計機構(gòu)。內(nèi)部審計包括政府部門對項目的審計以及政府和社會資本作為業(yè)主對項目承包方的審計。政府既可以設(shè)置專門的審計部門，也可以聯(lián)合各個部門對項目進行聯(lián)合審計，以確保項目的施工質(zhì)量和資產(chǎn)安全。外部審計是指公司聘請專業(yè)的會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所對項目進行審計。外部審計更具有獨立性、權(quán)威性以及科學(xué)性，因此在項目審計工作過程中是必不可少的。審計活動既需要在項目的建設(shè)運營環(huán)節(jié)對參與企業(yè)的規(guī)章管理制度、經(jīng)營方針、項目文件記錄、預(yù)算和費用支出等進行跟蹤審計，以確保資金流的安全性，也需要在項目移交環(huán)節(jié)對項目的資產(chǎn)狀況進行評估，以保證項目后續(xù)正常運營。

五、城市軌道交通PPP融資模式的操作程序

城市軌道交通PPP項目既具有城市軌道交通項目的一般性，又具有PPP融資模式的特殊性。依照我國財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中的規(guī)定，可將城市軌道交通PPP項目劃分為五個階段[ 15 ]，分別為識別階段、準備階段、采購階段、實施階段和移交階段（圖2）。

（一）識別階段

城市軌道交通PPP項目既可以由政府發(fā)起，也可以由社會資本發(fā)起。政府可以向交通部門征集潛在的PPP項目，交通部門根據(jù)各個地區(qū)的軌道交通發(fā)展計劃遴選出適宜采用PPP模式的項目上報政府部門。社會資本也可以以建議書的方式向政府推薦可行的軌道交通PPP項目，建議書中應(yīng)當包括項目的可行性報告。盡管城市軌道交通項目的經(jīng)濟屬性決定其適宜采用PPP融資模式進行建設(shè)，但并非每個城市均有能力使用該模式，在項目發(fā)起后，需要對項目進行物有所值評價④和政府財政能力論證，以確定項目實施的可行性。物有所值評價即使用定性和定量分析法分析城市軌道交通PPP項目全壽命周期內(nèi)的成本和質(zhì)量。定性分析工作主要是與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式相比，衡量PPP融資模式是否能優(yōu)化風(fēng)險配置，提高運營效率，促進創(chuàng)新和競爭機制；定量分析工作主要是對預(yù)測的數(shù)據(jù)進行分析以判斷PPP模式是否比政府主導(dǎo)模式的全周期運行成本低[ 16 ]。評價過后需要對政府的財政能力進行論證[ 17 ]，按照項目的實際情況確定政府對項目最高的補貼額度，以免政府承受過大的資金壓力。

（二）準備階段

城市軌道交通PPP項目經(jīng)過識別后，對通過初步可行性分析的項目可開展準備工作。首先要組建項目的管理框架，包括項目的協(xié)調(diào)機構(gòu)和實施機構(gòu)等。其中協(xié)調(diào)機構(gòu)主要負責(zé)項目評審、項目監(jiān)督、項目協(xié)調(diào)等工作，項目實施機構(gòu)主要負責(zé)項目的前期準備、建設(shè)、移交等工作。其次要制定一套科學(xué)、全面、可行的實施方案，包括項目概況、風(fēng)險框架、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管機構(gòu)、采購方式等內(nèi)容。最后，交通主管部門應(yīng)當將組織管理框架和設(shè)計方案上報政府有關(guān)部門進行審批，審批通過的項目可以開展項目采購工作。

（三）采購階段

項目準備完成后便進入采購階段，這一階段內(nèi)政府需組織招標工作，符合條件的社會資本進行投標，經(jīng)談判協(xié)商一致后雙方簽訂合同。招標方式一般應(yīng)為公開方式，特殊項目也可采用邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等多種方式。招標文件應(yīng)當能夠吸引社會資本加入，使項目具有競爭性。意向投標的社會資本應(yīng)組建特許經(jīng)營公司，以聯(lián)合體的形式編制可行性報告，并應(yīng)當與金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等就項目達成合作意向。政府部門應(yīng)組成評審小組，根據(jù)參與投標社會資本的資金實力、項目經(jīng)驗、建設(shè)資質(zhì)、信用等級等進行評審，并確定中標單位。

（四）實施階段

在確定了中標單位后，由代表政府的項目實施機構(gòu)和社會資本組成的特許經(jīng)營公司共同形成利益共同體，負責(zé)城市軌道交通PPP項目的建設(shè)和運營。在項目的建設(shè)階段，首先，政府應(yīng)當提供合同規(guī)定的建設(shè)條件，如建設(shè)用地、市政配套等；其次，應(yīng)聘請承建商進行項目建設(shè)，項目應(yīng)按照項目建設(shè)標準、安全要求、進度計劃等規(guī)定進行建設(shè)，并聘請專業(yè)機構(gòu)進行項目審計；最后，應(yīng)對承建商進行驗收，驗收應(yīng)符合合同計劃、費用標準、工作機制等的要求。在項目的特許經(jīng)營期內(nèi)，由特許經(jīng)營公司負責(zé)項目運營，首先，政府應(yīng)當提供交通運營的必要條件，如供水、供電等；其次，在運營期內(nèi)，如果因為政府的要求使得特許經(jīng)營公司投資額增加，應(yīng)當制定一定的價格補貼機制；最后，特許經(jīng)營公司應(yīng)當接受政府、保險機構(gòu)、金融機構(gòu)以及社會公眾的監(jiān)督，聘請專業(yè)機構(gòu)展開后續(xù)評價，如出現(xiàn)違約現(xiàn)象，應(yīng)當承擔賠償責(zé)任。

（五）移交階段

在特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許經(jīng)營公司根據(jù)合同規(guī)定的方式對項目進行有償或無償?shù)囊平弧Ｒ平浑A段主要包括移交準備、移交驗收、特許經(jīng)營公司的清算和解散。在項目特許經(jīng)營期結(jié)束前一定時期（如12個月），應(yīng)對項目進行移交準備工作，確定移交日期等；在特許經(jīng)營期滿后，政府應(yīng)對特許經(jīng)營公司移交的項目進行驗收，主要對移交資產(chǎn)的狀態(tài)進行評定，應(yīng)保證后續(xù)經(jīng)營期內(nèi)的正常運行。項目移交后，特許經(jīng)營公司可進行項目清算工作，隨后特許經(jīng)營公司解散。

六、城市軌道交通PPP融資模式的項目評價

城市軌道交通PPP融資模式的項目評價是指評價主體依據(jù)評價標準（指標體系等）對特定PPP融資模式項目一定階段的整體項目或部分項目進行評價，具體包含評價指標的設(shè)置和實施評價。

（一）評價指標

城市軌道交通PPP項目屬于公共項目領(lǐng)域，適宜采用5E評價法，即從項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)保性、公平性五大維度分別展開評價。評價指標體系包含目標層、準則層和指標層，指標層各權(quán)重的設(shè)置根據(jù)其在項目實際運行過程中的重要程度進行劃分，并匯總得出準則層對應(yīng)權(quán)重（表1）。

1.經(jīng)濟性。城市軌道交通PPP項目的經(jīng)濟性指標主要關(guān)注在達到基本建設(shè)經(jīng)營目標的前提下，項目所投入和使用的資源耗費是否最低。特許經(jīng)營公司應(yīng)當定期檢測項目經(jīng)濟性指標，按月度或季度向政府管理部門上報按照國家相關(guān)會計準則規(guī)定編制的年度報告或?qū)ｍ棇徲媹蟾?，并聘請?jīng)政府認可的會計師事務(wù)所進行年報審計工作，出具審計報告，并報財政部門備案。

2.效率性。城市軌道交通PPP項目的效率性指標主要關(guān)注項目投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，當項目產(chǎn)出大于投入時即為有效，反之則不具有效率性。城市軌道交通PPP項目的投入包括項目融資成本、項目建設(shè)成本、項目運營成本等，項目產(chǎn)出包括票價收入、物業(yè)收入、廣告收入、沿線土地開發(fā)收入等。根據(jù)項目投入與產(chǎn)出關(guān)系建立指標體系，即可判斷項目是否具有效率性。

3.效果性。城市軌道交通PPP項目的效果性指標主要關(guān)注項目最終實現(xiàn)的成果與預(yù)期成果之間的關(guān)系。相比于階段性成果評價，效果性評價更強調(diào)項目實現(xiàn)的最終結(jié)果。城市軌道交通盡管具有一定的公益性，無法完全依靠票價收入實現(xiàn)預(yù)期收益，但同時其也具備可銷售性和正外部性，可通過提升沿線房地產(chǎn)價值帶動沿線商業(yè)發(fā)展[ 18 ]。因此應(yīng)考慮如何設(shè)計項目運行模式，提升項目商業(yè)價值。

4.環(huán)保性。城市軌道交通PPP項目的環(huán)保性指標主要關(guān)注項目的環(huán)境改善和環(huán)境污染狀況。隨著我國公共受托責(zé)任逐漸由受托管理責(zé)任轉(zhuǎn)向受托社會責(zé)任，作為衡量項目可持續(xù)發(fā)展水平的環(huán)保性指標越來越受到公共項目評估的重視。城市軌道交通可能給環(huán)境帶來的影響體現(xiàn)在城市景觀、振動、噪聲、城市空氣質(zhì)量等方面，尤其是振動和噪音給沿線公眾帶來的影響，進行環(huán)保性評價時應(yīng)結(jié)合上述因素確立評價指標。

5.公平性。城市軌道交通PPP項目的公平性指標主要關(guān)注項目各參與主體在實施項目時是否基于公平性原則，主要包括政府、企業(yè)和公眾三者之間的公平性。公平性是確保項目按時、保質(zhì)完成的必要條件，在整個評價過程中應(yīng)予以重點關(guān)注。需要指出的是，公平性強調(diào)公眾的參與程度，即公民不僅僅是被動的消費者，應(yīng)把公眾的滿意程度作為公平性的評價指標之一，具體可采取問卷調(diào)查法獲取公眾對項目的滿意度評價[ 19 ]。

（二）實施評價

實施評價的過程包括評價標度的設(shè)置、專家評分、評價總分的計算以及評價結(jié)果。

1.評價標度的設(shè)置。城市軌道交通PPP項目評價標度可根據(jù)項目實際運行過程中各指標情況劃分為非常差、很差、較差、一般、較好、很好、非常好七個級別，七級標度對應(yīng)的分值分別為0、1、2、3、4、5、6分。

2.專家打分。城市軌道交通PPP項目的評價專家應(yīng)針對5E評價法的不同領(lǐng)域設(shè)置不同專家，專家既可包括項目內(nèi)部專家，也可包括外部咨詢機構(gòu)的相關(guān)專家。每位評分專家可只對其專業(yè)的領(lǐng)域進行打分，每個指標對應(yīng)的評分專家數(shù)量不得小于3人，評分方式可以采用德爾菲法⑤進行專家背對背打分。

3.評價總分的計算。評價總分可用公式表示為A=∑[Fi×（∑Kij / 6J）]。其中，F(xiàn)i是指標層第i個子項對應(yīng)的總分；J是指標層子項對應(yīng)的打分專家數(shù)；Kij是第i個子項目專家j的打分。根據(jù)專家打分結(jié)果和打分公式即可得出城市軌道交通PPP項目的評價總分。

4.評價結(jié)果。根據(jù)評價總分可判斷項目運行情況。總分結(jié)果小于60分為不及格，60～70分為及格，70～80分為中等，80～90分為良好，90分以上為優(yōu)秀。若項目打分結(jié)果低于60分，則說明項目存在問題較多，必要時可由政府按照特許協(xié)議的規(guī)定提前對項目進行回收；若項目打分結(jié)果介于60～90分之間，則說明項目基本合格但存在一定問題，應(yīng)針對項目單項分值薄弱環(huán)節(jié)加以改善，同時可對比其他項目打分結(jié)果對項目予以批評或補貼；若項目打分結(jié)果高于90分，則可將其作為示范性項目，為我國日后城市軌道交通PPP項目的運行提供寶貴經(jīng)驗，同時為項目“走出去”戰(zhàn)略提供專業(yè)人才。

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