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      PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究

      2016-08-08 06:42:02許朝雪北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院北京100044
      決策與信息 2016年17期
      關(guān)鍵詞:養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資模式人口老齡化

      姜 軍 許朝雪北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院 北京 100044

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      PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究

      姜 軍 許朝雪
      北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院 北京 100044

      【摘要】隨著北京市老齡化問題的日益突出,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足成為了北京市亟待解決的突出問題。如何解決北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)是北京市經(jīng)濟(jì)建設(shè)是否能持續(xù)發(fā)展的一大關(guān)鍵。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式發(fā)展緩慢,社會資本能否參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中,PPP融資模式或許是一種探索的方式。本文根據(jù)北京市當(dāng)前的養(yǎng)老現(xiàn)狀,將對北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境進(jìn)行研究分析,試圖將PPP模式引入北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè),提出妥善解決養(yǎng)老問題的對策。

      【關(guān)鍵詞】人口老齡化;養(yǎng)老機(jī)構(gòu);PPP;融資模式

      一、引言

      北京市在上世紀(jì)90年代中期就已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化階段,目前北京市養(yǎng)老化程度居于全國第二。截止2015年底,全市60歲及以上戶籍老年人口約315萬,占總?cè)丝诘?3.4%,全市常住老年人口340.5萬,占常住人口總數(shù)的15.7%。現(xiàn)在每天新增老齡人口超過400人,每年新增老年人達(dá)15萬之多,預(yù)計(jì)到2020年,北京市常住老年人口將超過400萬,約占總?cè)丝诘?0%,戶籍老年人口380萬,占戶籍人口的25%,呈現(xiàn)出老年人口絕對數(shù)大,比重大,發(fā)展速度快等特點(diǎn)。

      隨著北京市老齡化程度持續(xù)加重,養(yǎng)老成為了北京市亟待解決的突出問題。2013年國務(wù)院召開會議要求各省市根據(jù)實(shí)情,建立以居家為基礎(chǔ),社會為依托,機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。但是,由于人口結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變,家庭和社會并不能很好地解決養(yǎng)老問題,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用明顯。北京市老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求日益旺盛,但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。2015年,北京市發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》,推進(jìn)政府和社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域中的合作。在此背景下,本文將基于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及問題,研究PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問題,對完善北京市養(yǎng)老服務(wù)體系提供建議。

      二、北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

      2015年底,北京市現(xiàn)有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)410個,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)214個,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)196個,擁有床位10.93萬個,每一百位老人擁有床位為3.8張 ,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家5%-7%的比例。總體來說,北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位總量嚴(yán)重供給不足,并且入住率偏低僅40%。北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要存在以下幾個方面的問題。

      (一)公辦養(yǎng)老院人滿為患,排隊(duì)待住

      “服務(wù)好,價格低”是公辦養(yǎng)老院的一大特色,當(dāng)提出要住養(yǎng)老院住公辦還是民營時,大多數(shù)人會毫不猶豫的選擇公辦的養(yǎng)老院,一個月的費(fèi)用大概僅需2500元左右,大多數(shù)老人的退休金足以支付費(fèi)用。住進(jìn)公辦養(yǎng)老院不僅使自己的生活有了保障,而且也為子女減少了麻煩,能讓子女放心,并且公辦養(yǎng)老院正規(guī),基礎(chǔ)設(shè)施好,管理規(guī)范,服務(wù)態(tài)度好。但是公辦養(yǎng)老院床位嚴(yán)重不足,供不應(yīng)求現(xiàn)象嚴(yán)重,要入住北京城區(qū)的公辦養(yǎng)老院至少需排隊(duì)2-5年,“一床難求”,多數(shù)老人稱自己等不起。

      (二)民營養(yǎng)老院門可羅雀,望而卻步

      養(yǎng)老院屬于福利性機(jī)構(gòu),收費(fèi)本應(yīng)該不高,但是民營養(yǎng)老院也屬于盈利性機(jī)構(gòu),必須盈利才能可持續(xù)的發(fā)展下去。養(yǎng)老院建設(shè)成本較高,投資大,資金回收期較長,必須要提高價格來支付場地租金,電費(fèi)水費(fèi),工作人員的工資等日常開支。尤其是在經(jīng)營初期,為了快速的回收資本,企業(yè)一般都會采用高收費(fèi)的價格戰(zhàn)略,例如位于北京朝陽區(qū)的康夢圓國際老年公寓,最低價格一個月高達(dá)4000元。最貴的房間超過一萬。而這是大多數(shù)家庭所承受不起的,老人的入住率往往較低。

      (三)地區(qū)發(fā)展不平衡

      北京市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)八成分布在五環(huán)外,占總量的三分之二。其中,位于五環(huán)以外的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比近80%,六環(huán)以外的數(shù)量就高達(dá)216家。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量上,五環(huán)以外有6.542萬張,約占總數(shù)的83.4%;從區(qū)縣看,昌平、朝陽和海淀在全市排名前三,東城最少,只有948張,僅占不到2%。

      (四)服務(wù)質(zhì)量差,需求不匹配

      北京市大部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施不健全,不能滿足老人日常生活的要求,并且養(yǎng)老看護(hù)人員的素質(zhì)都較低,缺乏具有醫(yī)療、護(hù)理康復(fù)、心理咨詢等專業(yè)知識的人員。再者,北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都不是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式,對老人只能實(shí)現(xiàn)平常的日常生活照顧,不能夠滿足老人的醫(yī)療保健需求,這是北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低的一個很大原因。

      三、PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)勢不可擋

      PPP模式是指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式,能夠有效的增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能量,通過特許經(jīng)營購買服務(wù),股權(quán)合作等方式與社會資本建立利益共享,風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。 PPP模式可作為發(fā)展公共基礎(chǔ)事業(yè)的新途徑,它不僅能夠解決政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中資金不足的問題,也能夠使參與方達(dá)到共贏的效果。

      (一)有利于增加社會資本對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入

      養(yǎng)老服務(wù)業(yè)因其公益性較強(qiáng)的特性,一直以來都是政府財(cái)政支持,但是由于北京市的老齡化不斷地加強(qiáng),養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求量迅速增大,北京市財(cái)政支出不足以支撐其發(fā)展。引進(jìn)PPP融資模式能夠引入私營企業(yè)參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中,利用大量的閑散民間資本建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),解決政府財(cái)力不足的問題,同時也解決北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需不平的難題。

      (二)有利于加強(qiáng)管理,提高服務(wù)質(zhì)量

      由于公共部門缺少提高組織內(nèi)部運(yùn)作和項(xiàng)目流程效率的動力,因此,政府在很多公共產(chǎn)品的提供中,建設(shè)和運(yùn)營效率較低,這其中就包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。北京市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多數(shù)是由國家財(cái)政出資,是事業(yè)單位的性質(zhì),其管理方式落后,服務(wù)意識較差,缺乏提高效率與壓縮成本的動力。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP融資模式,使私營機(jī)構(gòu)參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營中,私營企業(yè)為了追求利益最大化,必定會從市場出發(fā),設(shè)計(jì)出能滿足于不同層次方面的養(yǎng)老需求,引進(jìn)專業(yè)人才,提高服務(wù)質(zhì)量,解決“一床難求”與“床位閑置”的矛盾問題。

      (三)政府為PPP養(yǎng)老項(xiàng)目提供了政策支持

      北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式是大環(huán)境下的產(chǎn)物。近年來,我國關(guān)于支持PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呼聲越來越高。 2015年2月,財(cái)政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》,強(qiáng)調(diào)逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體,提出利用 PPP 模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu),支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè),帶動社會資本加大投入。國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(國發(fā)〔2013〕35號)強(qiáng)調(diào)要通過完善扶持政策,吸引更多民間資本,培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展。要求各級政府要加大投入,安排財(cái)政性資金支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。北京市發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》,推進(jìn)政府和社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域中的合作。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律政策正在逐步完善,為PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。

      四、PPP模式下建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的思路及關(guān)鍵因素

      政府部門和私營機(jī)構(gòu)簽訂PPP 合同,形成以PPP項(xiàng)目公司為載體的長期合作關(guān)系。如圖1所示,在這種合作關(guān)系下,公共部門提供劃撥土地,給予相應(yīng)的政策以及價格、稅費(fèi)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策,私營機(jī)構(gòu)投入資金、技術(shù)以及管理等,由PPP 項(xiàng)目公司主導(dǎo)投資建設(shè),形成共有產(chǎn)權(quán)的,面向不同需求層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),并且由其負(fù)責(zé)運(yùn)營與管理,老人支付費(fèi)用進(jìn)入居住。PPP模式下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并能夠通過合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),不但有效地解決了老人的養(yǎng)老問題,也能化解政府資金不足的困境,還能使私營機(jī)構(gòu)獲利,達(dá)到“三贏”的局面。

      將PPP模式引進(jìn)北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)必將會提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量,有效的解決北京市老齡化嚴(yán)重的問題。但是PPP養(yǎng)老項(xiàng)目周期長,可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)少,法律法規(guī)不完善,在實(shí)施過程中需要解決以下幾個關(guān)鍵問題。

      (一)風(fēng)險分擔(dān)問題

      PPP項(xiàng)目在運(yùn)行中有很多風(fēng)險,例如政治風(fēng)險,技術(shù)風(fēng)險,經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)是“福利化”性質(zhì)的產(chǎn)業(yè),政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的提供中是主要負(fù)責(zé)人,起主導(dǎo)作用,是PPP養(yǎng)老項(xiàng)目是否能成功的關(guān)鍵,其應(yīng)該承擔(dān)更多的風(fēng)險,而不是將風(fēng)險過多的轉(zhuǎn)移給私營機(jī)構(gòu)。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中,社會資本承擔(dān)的風(fēng)險過大是社會資本參與率低的一個重要原因。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)前期投入資金量大,民營企業(yè)只有拿出自有資金和向銀行貸款,而在銀行貸款中,其融資難度風(fēng)險也幾乎全由私人部門承擔(dān);再如運(yùn)營風(fēng)險,一些政策規(guī)定的財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)常不能及時到位,使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常入不敷出,甚至面臨破產(chǎn)。因此,應(yīng)該秉承公平合理、責(zé)權(quán)利平衡的原則,風(fēng)險承擔(dān)者有控制風(fēng)險的責(zé)任,也有控制風(fēng)險、處置風(fēng)險的權(quán)利,并保證其獲得控制風(fēng)險后的收益,最大限度發(fā)揮各方的積極性,以達(dá)到整體效益最大化的目的。

      (二)有效的合同管理

      合同管理是PPP項(xiàng)目管理的核心內(nèi)容,PPP項(xiàng)目融資涉及的主體較多,明晰各自的責(zé)任和義務(wù)十分重要。在PPP 項(xiàng)目中公共部門和私營部門之間、公共部門和項(xiàng)目公司、私營部門和項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司和承包商、運(yùn)營商等等都要簽訂合同,項(xiàng)目投資前期需要簽訂合同、建設(shè)期需要簽訂合同、運(yùn)營期更需要簽訂合同,合同是項(xiàng)目中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。 實(shí)現(xiàn)有效的合同管理能夠使PPP項(xiàng)目能夠更好地運(yùn)行。

      (三)產(chǎn)權(quán)歸屬要明確

      PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)是一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合,它包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。在PPP項(xiàng)目中,財(cái)產(chǎn)的這五項(xiàng)權(quán)利是可以互相分離的,所有權(quán)的權(quán)利主體是財(cái)產(chǎn)所有者,但是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的權(quán)利主體有可能是非所有者。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行前一定要確定產(chǎn)品的歸屬權(quán)問題,防止未來產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛。

      五、結(jié)論

      PPP融資模式是一種以參與各方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。將PPP融資模式引入北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)不僅為政府減輕預(yù)算壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān),帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念,而且可以拓寬民間資本在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間。通過以上的分析論證,本文認(rèn)為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)既是十分必要的也具備了初步應(yīng)用的條件。

      參考文獻(xiàn)

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