民主集中制：黨的建設(shè)制度改革的重大課題

王長(zhǎng)江

摘 要：民主集中制是共產(chǎn)黨的根本組織制度，是最重要的黨的建設(shè)制度，也是一直以來(lái)在執(zhí)行過(guò)程中總是不斷碰到這樣或那樣問(wèn)題的制度。造成現(xiàn)實(shí)中這種困頓狀況的原因，不是民主集中制的根本原則和價(jià)值取向有問(wèn)題，也不僅僅是因?yàn)椤爸贫群?，?zhí)行得不好”，而是由于其中的民主機(jī)制不健全，引發(fā)了民主機(jī)制和集中機(jī)制的失衡、上下級(jí)權(quán)力在配置上的失衡和黨政關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)與管理、執(zhí)政與行政的失衡。深化黨的建設(shè)制度改革，關(guān)鍵在于沿著發(fā)展黨內(nèi)民主、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)分權(quán)、按權(quán)責(zé)對(duì)等的原則配置權(quán)力和理順黨政關(guān)系的基本思路，健全民主機(jī)制，使民主集中制得以完善。

關(guān)鍵詞：民主集中制；民主機(jī)制；黨的建設(shè)制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D05；D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）07-0021-08

深化黨的建設(shè)制度改革，是黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的一個(gè)新概念，是進(jìn)入全面深化改革階段向黨的建設(shè)提出的一個(gè)新要求。在林林總總的黨的建設(shè)制度中，首當(dāng)其沖的是作為黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度的民主集中制。民主集中制的進(jìn)一步科學(xué)化，關(guān)系整個(gè)黨的建設(shè)的科學(xué)化，也是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的核心和關(guān)鍵。因此，從全面深化改革的高度認(rèn)識(shí)民主集中制，深入思考長(zhǎng)期以來(lái)民主集中制運(yùn)行存在的問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步改革和完善民主集中制，以便更好地堅(jiān)持民主集中制，是十分重要的。

一、民主集中制的困頓

民主集中制無(wú)疑首先是一種制度。但它不是一般的制度，而是共產(chǎn)黨的根本組織制度，甚至被作為區(qū)別馬克思主義政黨與非馬克思主義政黨的分水嶺。人們熟知民主集中制這個(gè)概念，是因?yàn)樗邳h的文件中和人們討論問(wèn)題的過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)，黨組織的活動(dòng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的工作，以及黨內(nèi)外關(guān)系的處理，遇到的大量問(wèn)題都和民主集中制有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。可以說(shuō)，民主集中制與共產(chǎn)黨同齡相伴，與此同時(shí)，它也與共產(chǎn)黨歷史上所有重大挫折相關(guān)聯(lián)。這樣一種困頓，需要我們對(duì)民主集中制問(wèn)題認(rèn)識(shí)、認(rèn)識(shí)、再認(rèn)識(shí)。

說(shuō)到對(duì)實(shí)踐中的民主集中制的評(píng)價(jià)，最常見(jiàn)的有兩種觀點(diǎn)。一種是對(duì)民主集中制持否定態(tài)度，認(rèn)為民主集中制之所以問(wèn)題不斷，是因?yàn)樗旧聿豢茖W(xué)，是斯大林模式的集中體現(xiàn)，應(yīng)予放棄。另一種則是對(duì)民主集中制持肯定態(tài)度，認(rèn)為這個(gè)制度本身是正確的、科學(xué)的，只是因?yàn)閳?zhí)行得不好才時(shí)常出問(wèn)題。前一種觀點(diǎn)直接把民主集中制視為專(zhuān)制，對(duì)于我們這樣一個(gè)雖然飽受民主集中制被破壞之苦、但畢竟一直在堅(jiān)持這一制度的黨來(lái)說(shuō)，顯得過(guò)于簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化，很難得到黨內(nèi)多數(shù)人的認(rèn)同。后一種觀點(diǎn)倒是反映了黨內(nèi)比較普遍的認(rèn)識(shí)，值得認(rèn)真分析。

民主集中制存在的問(wèn)題，主要是因?yàn)閳?zhí)行得不好而引起，這樣的說(shuō)法對(duì)不對(duì)？乍一聽(tīng)來(lái)，這種觀點(diǎn)似乎無(wú)可非議，但卻經(jīng)不住仔細(xì)推敲。概括各個(gè)層面民主集中制的實(shí)踐，每當(dāng)涉及問(wèn)題和不足時(shí)，我們都可以發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，人們都認(rèn)為這個(gè)制度是好的，但“執(zhí)行不好”的狀況卻又帶有普遍性。第二，對(duì)于執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，責(zé)任總在“一把手”，即手中握有實(shí)權(quán)者。第三，檢討的內(nèi)容，大體上都是缺乏民主作風(fēng)，而“民主過(guò)多”的問(wèn)題則幾乎沒(méi)有。從這些特點(diǎn)中我們不難得出一個(gè)顯而易見(jiàn)的結(jié)論：民主集中制執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生概率最大的問(wèn)題是“一把手”權(quán)力過(guò)大，缺乏民主。一種反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象往往反映出事物的內(nèi)在規(guī)律性，必定與制度有著某種密切的關(guān)聯(lián)，不可能僅僅跟個(gè)人有關(guān)。正如人們常說(shuō)的：如果許多人都在同一個(gè)地方跌跤，就肯定不是這些人有問(wèn)題，而是那個(gè)地方有問(wèn)題。看來(lái)，對(duì)待民主集中制這樣一個(gè)我們長(zhǎng)期堅(jiān)持、與此同時(shí)也一直在出現(xiàn)這樣或那樣問(wèn)題的制度，應(yīng)該進(jìn)行更加深入的探索，僅僅得出一個(gè)“執(zhí)行不好”的結(jié)論，顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

我們先來(lái)看看黨的正式文件對(duì)民主集中制的表述。以十八大黨章為例，黨章先是在“總綱”中對(duì)民主集中制作了這樣的解釋?zhuān)骸懊裰骷兄剖敲裰骰A(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。”①接著，后面的“組織制度”一章具體闡述了黨的民主集中制的六條基本原則。雖然黨章有過(guò)多次修改，但對(duì)黨內(nèi)民主集中制內(nèi)容的闡釋?zhuān)瑥狞h的七大以來(lái)一直保持著這種形式。關(guān)于民主集中制的另一種表述是把它擴(kuò)展到國(guó)家制度。常用提法是：它“是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度，它既是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的組織和活動(dòng)的基本原則，同時(shí)也是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度”。一個(gè)民主集中制同時(shí)用“根本組織制度”“根本組織原則”“根本領(lǐng)導(dǎo)制度”“組織和活動(dòng)的基本原則”“相結(jié)合”“運(yùn)用”這些詞來(lái)定位，已經(jīng)足以說(shuō)明它的復(fù)雜性。

我們?cè)谡務(wù)撘粋€(gè)制度時(shí)，往往是在不同層次上進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，而這種強(qiáng)調(diào)又是人們約定俗成的。例如，當(dāng)講到“共產(chǎn)主義制度”時(shí)，我們可能更多強(qiáng)調(diào)的是一種理念，一種價(jià)值追求。它體現(xiàn)人們之間平等、和諧、社會(huì)富足、生活充實(shí)的景象。然而在人們頭腦中，它的制度形態(tài)是模糊的、原則性的。這里強(qiáng)調(diào)“制度”，不是說(shuō)它已經(jīng)有一個(gè)清晰可見(jiàn)、細(xì)節(jié)齊全的制度體系，而是要表明，共產(chǎn)主義不是一種幻想和虛構(gòu)，而是可論證、可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。人所共知，共產(chǎn)主義代表的是一個(gè)遙遠(yuǎn)的未來(lái)，是幾十代、上百代人才能完成的事情。所以，這里的“制度”更多表達(dá)的是未來(lái)的現(xiàn)實(shí)，以及一定能實(shí)現(xiàn)的信心，沒(méi)有人會(huì)去刻意研究它的運(yùn)行機(jī)制。如果脫離開(kāi)這樣的語(yǔ)境，一定要把它具體化到體制機(jī)制，反而會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。例如，當(dāng)我們誤以為共產(chǎn)主義是近期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的理想、從而急于在現(xiàn)實(shí)中尋找它的體制形態(tài)時(shí)，我們就簡(jiǎn)單化地把它和平均主義、“大鍋飯”聯(lián)系起來(lái)，破壞了生產(chǎn)力，造成了災(zāi)難性的后果。

有時(shí)我們講到“制度”，又主要強(qiáng)調(diào)和突出它的實(shí)用性和可操作性。例如，我們常使用“作息制度”“會(huì)議制度”“請(qǐng)假制度”等概念，而且往往把“規(guī)章”和“制度”連在一起使用。毫無(wú)疑問(wèn)，這里的“制度”，和前面講的正好相反，只是一個(gè)不帶任何價(jià)值判斷、也不直接與理念相聯(lián)系的操作性規(guī)定和要求。

毋庸說(shuō)，民主集中制既非前一種類(lèi)型，也不是后一種意義上的制度，而是完整意義上的制度。一個(gè)完整意義上的制度，至少包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是理念。即整個(gè)制度想要體現(xiàn)的價(jià)值和導(dǎo)向。例如，是要人們服從，還是要保證人們的充分自由？是要強(qiáng)調(diào)秩序，還是要激發(fā)人們的創(chuàng)造性？等等。二是體制框架。由體現(xiàn)理念、使理念具體化的一系列原則、要求、規(guī)范、程序等組成。三是機(jī)制。即一套能夠使組成制度的諸要素有機(jī)連接并運(yùn)行起來(lái)的系統(tǒng)。這三個(gè)方面相輔相成、不可或缺、不可偏廢，共同構(gòu)成一個(gè)制度。價(jià)值取向有偏差，可能會(huì)使體制、機(jī)制無(wú)法建立，或者即使建立了，也不是原來(lái)設(shè)想的那個(gè)制度；反過(guò)來(lái)，體制、機(jī)制若不科學(xué)，則制度的價(jià)值難以體現(xiàn)，甚至?xí)m得其反。民主集中制之所以有時(shí)被叫作基本原則，有時(shí)被稱(chēng)為根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，有時(shí)又特別強(qiáng)調(diào)其“結(jié)合”和“運(yùn)用”，毫無(wú)疑問(wèn)是因?yàn)?，無(wú)論僅僅從哪一個(gè)方面來(lái)解釋它，都難以使人們獲得民主集中制的完整概念。民主集中制是一個(gè)完整的體系，包含了一系列特定的價(jià)值、邏輯、規(guī)則、運(yùn)行方式乃至操作技術(shù)。“執(zhí)行不好”，最多只涉及操作技術(shù)層面的問(wèn)題。endprint

以制度應(yīng)有的全面、系統(tǒng)、整體性為坐標(biāo)，我們可以對(duì)現(xiàn)實(shí)中的民主集中制作出一個(gè)比較客觀的、而不是簡(jiǎn)單化的、非此即彼的評(píng)價(jià)。

首先，民主集中制作為一種理念和原則，內(nèi)容明確且高度穩(wěn)定，首尾一貫，在理論上不曾發(fā)生過(guò)任何動(dòng)搖和改變。由于所體現(xiàn)的價(jià)值和黨的性質(zhì)密切相關(guān)，民主集中制所要表達(dá)的取向是清晰的。一方面，民主集中制既有集中，又有民主，是兩者的有機(jī)結(jié)合。另一方面，和一般組織的民主制相區(qū)別，共產(chǎn)黨對(duì)集中更加重視，因?yàn)樗雨P(guān)心黨作為一個(gè)組織體現(xiàn)出的整體性和戰(zhàn)斗力。這種戰(zhàn)斗力，是黨的既定價(jià)值目標(biāo)得以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的重要保證。

其次，作為體制，設(shè)計(jì)中的民主集中制把民主和集中兩個(gè)方面的要求都包含在了其中。列寧在1905年7月提出的民主集中制的基本組織原則是：“（1）少數(shù)服從多數(shù)。（2）黨的最高機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是代表大會(huì)，即一切享有全權(quán)的組織的代表的會(huì)議，這些代表作出的決定應(yīng)當(dāng)是最后的決定。（3）黨的中央機(jī)關(guān)（或黨的各個(gè)中央機(jī)關(guān)）的選舉必須是直接選舉，必須在代表大會(huì)上進(jìn)行。不在代表大會(huì)上進(jìn)行的選舉、二級(jí)選舉等等都是不許可的。（4）黨的一切出版物、不論是地方的或中央的，都必須絕對(duì)服從黨代表大會(huì)，絕對(duì)服從相應(yīng)的中央或地方黨組織。不同黨保持組織關(guān)系的黨的出版物不得存在。（5）對(duì)黨員資格的概念必須作出極其明確的規(guī)定。（6）對(duì)黨內(nèi)任何少數(shù)人的權(quán)利同樣應(yīng)在黨章中作出明確的規(guī)定?！雹谶@里面，既涵蓋了民主所需的基本條件，也突出了強(qiáng)調(diào)集中的基本特點(diǎn)。

特別值得一提的是，當(dāng)布爾什維克黨早期提出民主集中制原則時(shí)，在列寧和德國(guó)革命家盧森堡之間曾經(jīng)發(fā)生了一場(chǎng)激烈爭(zhēng)論。列寧最初提出的概念是“集中制”，顯然更強(qiáng)調(diào)的是集中。盧森堡也不反對(duì)集中。爭(zhēng)論的關(guān)鍵在實(shí)行什么樣的集中。按照列寧和盧森堡通過(guò)爭(zhēng)論達(dá)成的共識(shí)，共產(chǎn)黨內(nèi)的集中制不應(yīng)該是專(zhuān)制的集中制，而應(yīng)該是民主的集中制。正是在這次爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上，列寧提出了“民主的集中制”的概念。它既包括上面所說(shuō)的集中，也包括黨內(nèi)的廣泛民主。1905年12月，列寧主持召開(kāi)的黨的第三次代表大會(huì)（布爾什維克）形成的《黨的改組》決議的第一條，“確認(rèn)民主的集中制原則是不容爭(zhēng)論的，認(rèn)為必須實(shí)行廣泛的選舉制度，賦予選舉出來(lái)的各中央機(jī)構(gòu)以進(jìn)行思想領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)的全權(quán)”③。所以，盡管“民主”在這里作為一個(gè)修飾詞出現(xiàn)，但它卻不是一個(gè)依附性的補(bǔ)充，而是一個(gè)定性的詞，對(duì)建立之上的集中制起著定位、約束的作用。打個(gè)比方，如果集中制是一棟共產(chǎn)黨組織的建筑，那么，民主就應(yīng)該是這棟建筑的地基。

最后，作為機(jī)制的民主集中制，和前兩個(gè)層面的內(nèi)容比，情況則要復(fù)雜些。雖然民主集中制原則既要民主，又要集中，在價(jià)值取向上明確追求兩者的有機(jī)統(tǒng)一。但是，就機(jī)制而言，兩者并不天然協(xié)調(diào)、密不可分。相反，在運(yùn)行中，處理不好，還會(huì)存在一定的矛盾。有助于實(shí)現(xiàn)集中的規(guī)則、要求和程序，可能會(huì)在一定程度上對(duì)民主構(gòu)成限制；而有助于實(shí)現(xiàn)民主的規(guī)則、要求和程序，很有可能不利于集中。因此，可以說(shuō)，在民主集中制中，民主和集中是兩個(gè)既相互聯(lián)系、又相對(duì)獨(dú)立的機(jī)制。民主機(jī)制健全，不一定必然帶來(lái)集中機(jī)制的健全；反過(guò)來(lái)，集中機(jī)制健全，也并不必然為民主提供保證。

在列寧領(lǐng)導(dǎo)的布爾什維克黨的民主集中制實(shí)踐中，我們看到的就是后一種情況。列寧傾注了大量心血來(lái)構(gòu)建和完善集中機(jī)制，使布爾什維克黨能夠迅速適應(yīng)當(dāng)時(shí)在地下、秘密狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)的需要。與此同時(shí)，民主的機(jī)制卻由于客觀條件不具備而始終未能健全起來(lái)。歷史并沒(méi)有給列寧太多的機(jī)會(huì)。我們看到，布爾什維克的黨內(nèi)民主，主要靠的是列寧本人的民主作風(fēng)和黨的早期領(lǐng)袖們的相互信任。列寧長(zhǎng)期生活在西方，建黨又深受西歐社會(huì)民主黨的影響，在思維方式上有著深厚的民主傳統(tǒng)底蘊(yùn)。我們知道，西歐社會(huì)民主黨十分強(qiáng)調(diào)民主，甚至由于強(qiáng)調(diào)民主而常常陷入黨自身統(tǒng)一不足的境地。不妨說(shuō)，列寧的“集中制”，很大程度上針對(duì)的是這種散漫狀態(tài)。但對(duì)于民主的原則，列寧本人是恪守不移的。列寧的民主作風(fēng)后來(lái)得到人們的一再肯定和頌揚(yáng)。例如，研究者經(jīng)常引用列寧在處理德俄布列斯特條約問(wèn)題上的民主作風(fēng)為案例。列寧的提案一次次被否決，但他堅(jiān)持用說(shuō)服的方式，反復(fù)做工作爭(zhēng)取，最終使條約為全黨所接受。這個(gè)案例本身很感人。不過(guò)，從另一方面講，在缺乏機(jī)制保障的情況下，這等于把黨內(nèi)民主的保證放在了列寧及其他領(lǐng)袖個(gè)人身上。那么，列寧去世之后會(huì)出現(xiàn)什么樣的情況？黨內(nèi)民主還能不能繼續(xù)？當(dāng)集中機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)而民主機(jī)制不存在的時(shí)候，如果把斯大林這樣一個(gè)缺乏民主作風(fēng)的人放到總書(shū)記位置上，會(huì)出現(xiàn)什么樣的結(jié)果？這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

需要指出的是，到了斯大林時(shí)期，客觀上有了通過(guò)廣大黨員參與的方式建立人們普遍信任的中央權(quán)威機(jī)構(gòu)的條件。然而十分遺憾，這時(shí)的斯大林已經(jīng)為鞏固自己的權(quán)力而醉心于集權(quán)，民主機(jī)制已無(wú)現(xiàn)實(shí)可能。即使黨的性質(zhì)和黨內(nèi)生活使領(lǐng)導(dǎo)人不得不提及民主，這時(shí)候的“民主”也已經(jīng)變了味。例如，斯大林這樣解釋黨內(nèi)民主：“黨內(nèi)民主是什么呢？黨內(nèi)民主就是提高黨員群眾的積極性并加強(qiáng)黨的統(tǒng)一，加強(qiáng)黨內(nèi)自覺(jué)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)紀(jì)律?！雹苷窃诿裰鳈C(jī)制缺位的狀態(tài)下，過(guò)度集中、缺乏民主的蘇共模式才得以形成。

中國(guó)共產(chǎn)黨的情況有所不同。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們黨以俄為師，并在蘇聯(lián)和共產(chǎn)國(guó)際的指導(dǎo)下建黨，不可能完全擺脫蘇共那種高度集中、缺乏民主的模式。共產(chǎn)國(guó)際明確要求：“共產(chǎn)黨必須按照高度集中的方式組織起來(lái)，在黨內(nèi)實(shí)行像軍事紀(jì)律的鐵的紀(jì)律，黨的中央機(jī)關(guān)必須擁有廣泛的權(quán)力，得到全體黨員的普遍信任，成為一個(gè)有權(quán)威的機(jī)構(gòu)。只有這樣，黨才能履行自己的義務(wù)。”⑤高度集中的政治體制在當(dāng)時(shí)也十分切合我們黨領(lǐng)導(dǎo)暴力革命的現(xiàn)實(shí)要求。雖然如此，反獨(dú)裁畢竟是我們黨當(dāng)時(shí)高舉的旗幟之一，這就在發(fā)展民主方面給了我們更多探索和嘗試的可能性。

黨的七大和八大都對(duì)從機(jī)制上健全黨內(nèi)民主進(jìn)行了有益的嘗試。黨的七大黨章把民主集中制概括為“在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”，確認(rèn)它的內(nèi)容有四項(xiàng)：一是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由選舉制產(chǎn)生。二是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)向選舉自己的黨的組織作定期的工作報(bào)告。三是“四個(gè)服從”?！皞€(gè)人服從所屬黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，部分組織統(tǒng)一服從中央?！彼氖菄?yán)格地遵守黨紀(jì)和無(wú)條件地執(zhí)行決議。⑥顯然，這里面，民主的內(nèi)容還是比較充實(shí)的。毛澤東的《論聯(lián)合政府》甚至把民主集中制擴(kuò)展到新民主主義政權(quán)的組織制度上，強(qiáng)調(diào)在這里，民主集中制的基本內(nèi)容就是使人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力，選舉政府，政府集中處理人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)。⑦endprint

黨的八大作為黨執(zhí)政后的第一次黨代表大會(huì)，在發(fā)展黨內(nèi)民主方面邁出了很大的步子。其突出特點(diǎn)是高度重視黨員的主體作用。八大試圖把黨代表大會(huì)確立為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。首先，中央委員會(huì)委員先由各代表團(tuán)分組提名，匯集的候選人名單交付政治局討論，再交第七屆中央委員、候補(bǔ)委員、各代表團(tuán)正副團(tuán)長(zhǎng)討論，然后由第七屆中央委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)一個(gè)170名候選人的名單，各代表團(tuán)按這一名單進(jìn)行一次預(yù)選。經(jīng)反復(fù)討論又進(jìn)行第二次預(yù)選，由此產(chǎn)生出第八屆中央委員和候補(bǔ)委員的候選人名單，后交大會(huì)正式選舉。其次，八大決定實(shí)行黨代會(huì)常任制，便于代表向選出他們的選舉單位負(fù)責(zé)，便于經(jīng)常性地集中下級(jí)組織、黨員群眾和人民群眾的意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)，也便于他們?cè)诖髸?huì)閉會(huì)期間監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作。非?？上В捎诤髞?lái)逐步轉(zhuǎn)向“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的左的路線，這些具有重大意義的探索很快中斷了。

二、民主集中制存在問(wèn)題分析

民主集中制的問(wèn)題究竟在哪里？從上面的考察不難看出，問(wèn)題不在價(jià)值和原則上，也不能僅僅歸結(jié)到具體執(zhí)行上，而在體制機(jī)制上。由于體制和機(jī)制的不健全，民主集中制才在運(yùn)行中屢屢出現(xiàn)不暢。具體分析起來(lái)，可以看到，實(shí)踐中的民主集中制在機(jī)制運(yùn)行方面存在著三個(gè)方面的失衡。

1.民主和集中在機(jī)制上失衡

集中制強(qiáng)調(diào)的是集中。其特點(diǎn)是，黨組織集中統(tǒng)一、下級(jí)服從上級(jí)，具有嚴(yán)格的紀(jì)律，保持絕對(duì)的秘密。列寧在《怎么辦？》中對(duì)俄國(guó)馬克思主義者所要?jiǎng)?chuàng)建的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的描述，如“戰(zhàn)斗的革命組織”“集中的戰(zhàn)斗組織”“堅(jiān)強(qiáng)的革命組織”“集中化的組織”“嚴(yán)守秘密的組織”等等，都是對(duì)集中制組織特點(diǎn)的準(zhǔn)確無(wú)誤的表達(dá)。

如果說(shuō)，列寧時(shí)期歸納的集中制的特點(diǎn)，很大程度上是對(duì)布爾什維克作為地下黨活動(dòng)特征的要求和期許，那么在取得政權(quán)以后，在手中國(guó)家權(quán)力的助推下，黨內(nèi)的集中機(jī)制得到了空前的、實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化。特別是在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，與國(guó)家實(shí)行戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策相適應(yīng)，俄共黨內(nèi)也采用了“極端集中制”的領(lǐng)導(dǎo)體制和“戰(zhàn)斗命令制”的工作方法：黨的機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)，黨中央有權(quán)解散任何地方委員會(huì)；干部的調(diào)配“全部由黨中央掌握”“對(duì)應(yīng)由選舉產(chǎn)生的職務(wù)實(shí)行任命”“上級(jí)機(jī)關(guān)的一切決議下級(jí)機(jī)關(guān)絕對(duì)必須執(zhí)行”；要求“在目前階段黨必須直接實(shí)行軍事紀(jì)律”等等。在1919年3月黨的八大上形成了黨的最高機(jī)關(guān)體系，組織了黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——中央政治局，其任務(wù)是對(duì)政治工作實(shí)行總領(lǐng)導(dǎo)；建立了中央組織局，以每星期舉行三次會(huì)議的效率，領(lǐng)導(dǎo)黨的整個(gè)組織工作。政治局和組織局協(xié)同運(yùn)行，為把集中和鐵的紀(jì)律的要求落到實(shí)處提供了充分的機(jī)制保證。

當(dāng)然，列寧也始終在嘗試讓這種集中建立在民主的基礎(chǔ)上。列寧一再?gòu)?qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)包括：黨的各級(jí)組織“是民主地組織起來(lái)的”“黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，可以撤換”“黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或通過(guò)代表，在一律平等和毫無(wú)例外的條件下來(lái)處理的”“全體黨員在選舉代表的同時(shí)，就整個(gè)組織關(guān)心的有爭(zhēng)議的問(wèn)題都能人人獨(dú)立地發(fā)表自己的意見(jiàn)”等等。⑧列寧還提出了黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)。1920年俄共（布）九大決定成立由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)，與中央委員會(huì)平行，委員不得兼職。不過(guò)總的說(shuō)來(lái)，俄共沒(méi)有足夠的機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)施列寧所說(shuō)的那套黨內(nèi)民主。列寧承認(rèn)，“在專(zhuān)制制度下進(jìn)行革命工作，無(wú)論在多大范圍內(nèi)搞選舉制和分散制，都是絕對(duì)不能容許的，并且簡(jiǎn)直是有害的”⑨。即使執(zhí)政之后，由于極其復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)，布爾什維克黨也不得不對(duì)黨內(nèi)民主有所限制。列寧曾多次提到“形式上的民主對(duì)革命的適宜性”的問(wèn)題，認(rèn)為拋開(kāi)實(shí)際去追求民主，就會(huì)走到錯(cuò)誤的道路上去。⑩所以，列寧的民主作風(fēng)和他晚年對(duì)民主的強(qiáng)調(diào)，包括我們黨七大、八大時(shí)期發(fā)展黨內(nèi)民主的嘗試，一個(gè)共同點(diǎn)是，要么未能形成機(jī)制，要么雖然有了一點(diǎn)機(jī)制，但在業(yè)已完善的集中機(jī)制的強(qiáng)勢(shì)擠壓下輕易地被瓦解。就是說(shuō)，民主集中制中的民主和集中，原則里都有，但在機(jī)制上是失衡的。

2.上下級(jí)權(quán)力在配置上失衡

隨著民主和集中在機(jī)制上失衡，黨內(nèi)上下級(jí)之間權(quán)力配置的天平也逐漸發(fā)生傾斜。集中體現(xiàn)的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的約束，民主則體現(xiàn)下層對(duì)上層的約束。有這種雙向約束，民主集中制才能形成一個(gè)完整的閉合的系統(tǒng)。民主機(jī)制不健全，就意味著黨內(nèi)可能只有上對(duì)下的命令和約束，而缺乏下對(duì)上的約束，意味著邏輯上必須對(duì)上負(fù)責(zé)而可以不對(duì)下負(fù)責(zé)。這種單一走向的負(fù)責(zé)關(guān)系，導(dǎo)致黨內(nèi)關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)變形。

實(shí)際上，早在20世紀(jì)初，對(duì)權(quán)力配置失衡給政黨組織帶來(lái)的問(wèn)題，德國(guó)政治學(xué)者米切爾斯就在《政黨》一書(shū)中作過(guò)集中、系統(tǒng)的論述。米切爾斯通過(guò)對(duì)當(dāng)時(shí)最民主的組織——社會(huì)民主黨的分析，總結(jié)出了一條“寡頭政治鐵律”。他認(rèn)為，即使是民主選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)層，由于政治技術(shù)壟斷、管理技術(shù)壟斷的原因，也會(huì)蛻變?yōu)楣杨^政治。在他看來(lái)，政黨“是這樣一種組織，這個(gè)組織助長(zhǎng)了被選舉者對(duì)選民的支配，助長(zhǎng)了發(fā)號(hào)施令者對(duì)聽(tīng)命者的支配，助長(zhǎng)了代表對(duì)代表選舉者的支配。誰(shuí)說(shuō)組織，誰(shuí)就是在說(shuō)寡頭政治”B11。米切爾斯的結(jié)論顯然過(guò)于武斷，但可以認(rèn)為，他的研究的一個(gè)貢獻(xiàn)，就是確立了人們對(duì)這種危險(xiǎn)的共識(shí)。

在前面提到的列寧和盧森堡的爭(zhēng)論中，盧森堡表達(dá)的其實(shí)也正是這種擔(dān)心。她把缺乏民主機(jī)制的集中制叫作“極端集中制”。1904年7月，針對(duì)列寧提出的集中制，盧森堡寫(xiě)了《俄國(guó)社會(huì)民主黨的組織問(wèn)題》一文，批評(píng)列寧的集中主義是“極端集中主義”“無(wú)情的集中主義”和“密謀主義”。她認(rèn)為：“實(shí)行這種集中制的結(jié)果，中央委員會(huì)成了黨的真正積極的核心，而其他一切組織只不過(guò)是它的執(zhí)行工具而已?！盉12她認(rèn)為，黨的集中制不能建立在黨的戰(zhàn)士對(duì)中央機(jī)關(guān)盲目聽(tīng)話和機(jī)械服從的基礎(chǔ)上，不然的話就會(huì)扼殺黨內(nèi)民主，形成“官僚集中制”與少數(shù)人獨(dú)裁。B13盧森堡強(qiáng)調(diào)，與當(dāng)時(shí)俄國(guó)工人運(yùn)動(dòng)所取得的成就相比，“極端集中制”不僅是一種倒退，更是一種危險(xiǎn)。因?yàn)?，它“把每個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的保守主義人為地強(qiáng)化到危險(xiǎn)的程度”“對(duì)俄國(guó)的社會(huì)民主黨來(lái)說(shuō)是雙倍的冒險(xiǎn)”。B14作為爭(zhēng)論的重要成果，列寧和盧森堡最后在集中制的價(jià)值取向上達(dá)成了一致，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該采用的是“民主的”集中制。確定價(jià)值取向無(wú)疑是重要的。但是，從后來(lái)的實(shí)踐看，如果缺乏體制和機(jī)制做保證，價(jià)值仍然難以得到體現(xiàn)，甚至?xí)慌で?。endprint

無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)始人之一蔡和森在大革命時(shí)期曾經(jīng)表達(dá)的對(duì)集中制的擔(dān)憂，和盧森堡極其相似。他在《黨的機(jī)會(huì)主義史》（1927年）中寫(xiě)道：“民眾的黨內(nèi)生活全未形成，既無(wú)黨的討論，又無(wú)選舉制度”；“務(wù)使下級(jí)黨部完全依賴(lài)上級(jí)黨部的指導(dǎo)，黨里完全是聽(tīng)從號(hào)召的士兵”；“真是鐵的組織鐵的紀(jì)律一般，可是伏在里面的危機(jī)是很大的”；“養(yǎng)成的習(xí)慣是：只有上級(jí)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)和是非，而沒(méi)有下級(jí)黨部及群眾的意見(jiàn)和是非”；“鐵的紀(jì)律成了威壓黨員的工具，而上級(jí)指導(dǎo)人卻有超越此鐵的組織和鐵的紀(jì)律的一切自由”。B15這種對(duì)集中機(jī)制高效運(yùn)行而民主機(jī)制缺位造成的畸變的描述，到今天讀來(lái)都格外振聾發(fā)聵。

我們不得不說(shuō)，上述基本問(wèn)題后來(lái)一直存在。集中制加強(qiáng)了上層的權(quán)力，民主機(jī)制的缺位卻使下層約束上層權(quán)力的路徑和渠道被切斷了。在這種情況下，不受約束的權(quán)力開(kāi)始越過(guò)應(yīng)有的邊界。上層不但對(duì)下層有強(qiáng)大的支配權(quán)，而且在權(quán)力配置上掌握了決定權(quán)。這就使權(quán)力配置失衡變得不可避免：上層（特別是處于領(lǐng)導(dǎo)地位的部門(mén)）可以任意把權(quán)力和責(zé)任分離開(kāi)來(lái)，把更多的權(quán)力留給自己，把更多的責(zé)任推到下面去。由于手中掌握了大權(quán)而又無(wú)須負(fù)太大的責(zé)任，更加強(qiáng)化了權(quán)力向上集中的傾向，使得處于上層的部門(mén)愈發(fā)變得不愿意改變現(xiàn)狀，反倒時(shí)常設(shè)法阻撓、壓制來(lái)自下層的任何改變現(xiàn)狀的嘗試。下層雖希望有自己的空間，但是對(duì)現(xiàn)狀的任何改變又需要得到來(lái)自上層的授權(quán)，否則具有極大的政治風(fēng)險(xiǎn)。于是不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象開(kāi)始滋生，基層和一些黨員轉(zhuǎn)向消極，主人翁感削弱。黨內(nèi)關(guān)系開(kāi)始由具有共同政治意愿的人們志同道合地、平等地共同參與實(shí)現(xiàn)價(jià)值，逐漸變成服從被服從、指揮被指揮的關(guān)系，乃至逐漸變成了人身依附。

3.黨政關(guān)系在領(lǐng)導(dǎo)和管理、執(zhí)政和行政上失衡

如果說(shuō)，在一個(gè)尚未執(zhí)政的政黨內(nèi)部，失去約束的權(quán)力只是黨內(nèi)權(quán)力，導(dǎo)致的結(jié)果也只是黨自身的活力和吸引力下降的話，那么，在執(zhí)政的情況下，執(zhí)政黨和公權(quán)力的互動(dòng)，就使問(wèn)題變得更為復(fù)雜化了。在掌權(quán)之前，環(huán)境本身起著約束的作用。表現(xiàn)在：一是黨還沒(méi)有掌握公權(quán)力，內(nèi)部出現(xiàn)的變形還難以得到強(qiáng)化；二是黨處于被壓制的狀態(tài)，必須靠自身的正確獲得生存權(quán)。否則，黨內(nèi)僅僅“用腳投票”、追隨者“跑路”，就足以使政黨難以維持。掌權(quán)之后，環(huán)境約束漸漸退去，生存問(wèn)題也轉(zhuǎn)而變成發(fā)展問(wèn)題。在這種情況下，機(jī)制缺陷潛伏著的巨大的異變的可能性凸顯出來(lái)。

民主機(jī)制的缺位，首先影響到權(quán)力的約束。權(quán)力本身具有自我強(qiáng)化的性質(zhì)。政黨政治的一個(gè)重要功能是約束公權(quán)力的這種自我強(qiáng)化。在多黨制條件下，多黨之間在競(jìng)爭(zhēng)中形成的制約，會(huì)對(duì)集權(quán)的傾向起減緩、消解的作用。在一黨執(zhí)政的條件下，這種功能則主要通過(guò)黨內(nèi)民主來(lái)體現(xiàn)。因此，當(dāng)缺乏民主機(jī)制的集中被用到執(zhí)政過(guò)程中的時(shí)候，權(quán)力過(guò)分集中便成了公權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)最為顯著的特征。

盧森堡對(duì)由此帶來(lái)的后果有十分深刻的預(yù)見(jiàn)。她指出，列寧去世后的布爾什維克黨“用蘇維埃代替了普選產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)，認(rèn)為蘇維埃是勞動(dòng)群眾唯一的真正的代表。但是隨著政治生活在全國(guó)受到壓抑，蘇維埃的生活一定會(huì)日益陷于癱瘓。沒(méi)有普選，沒(méi)有不受限制的出版和集會(huì)自由，沒(méi)有自由的意見(jiàn)交鋒，任何公共機(jī)構(gòu)的生命就要逐漸滅絕，就成為沒(méi)有靈魂的生活，只有官僚仍是其中唯一活動(dòng)因素。公共生活逐漸消亡，幾十個(gè)具有無(wú)窮無(wú)盡的精力和無(wú)邊無(wú)際的理想主義的黨的領(lǐng)導(dǎo)人指揮著和統(tǒng)治著，在他們中間實(shí)際上是十幾個(gè)杰出人物在領(lǐng)導(dǎo)，還有一批工人中的精華不時(shí)被召集來(lái)開(kāi)會(huì)，聆聽(tīng)領(lǐng)袖的講演并為之鼓掌，一致同意提出來(lái)的決議，由此可見(jiàn)，這根本是一種派系政治——這固然是一種專(zhuān)政，但不是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，而是一小撮政治家的專(zhuān)政，就是說(shuō)，資產(chǎn)階級(jí)意義上的專(zhuān)政，雅各賓派統(tǒng)治意義上的專(zhuān)政”B16?！斑@種情況一定會(huì)引起公共生活的野蠻化：暗殺，槍決人質(zhì)等等。這是一條極其強(qiáng)大的客觀的規(guī)律，任何黨派都擺脫不了它?！盉17這些乍聽(tīng)起來(lái)令人吃驚和不可思議的預(yù)言，在斯大林時(shí)期，都不幸而被言中，成為事實(shí)。在后來(lái)社會(huì)主義各國(guó)，我們也看到，權(quán)力過(guò)度集中使行政習(xí)慣滲透到黨的運(yùn)行中，加重了黨內(nèi)的人身依附現(xiàn)象。

機(jī)制性缺陷甚至影響到了后來(lái)的改革。改革是改變上述狀況的必由之路。但是，黨和政權(quán)中民主集中制運(yùn)行的現(xiàn)狀，很容易使這種改革陷入一種困境。社會(huì)主義國(guó)家的黨政關(guān)系，是黨對(duì)政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從理論上說(shuō)，“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)該是指對(duì)政權(quán)性質(zhì)、方向和國(guó)家大政方針的把握。對(duì)于一個(gè)出身革命黨、缺乏管理國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的政黨來(lái)說(shuō)，發(fā)展黨內(nèi)民主、動(dòng)員全黨智慧來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，是相比之下的最優(yōu)選擇。我們看到，也正因?yàn)榇?，?dāng)然也因?yàn)檎J(rèn)真吸取缺乏黨內(nèi)民主而遭受重大挫折的教訓(xùn)，我們作出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重要論斷，發(fā)展黨內(nèi)民主的問(wèn)題提上了改革的日程。但是，由于黨政關(guān)系并未完全理順，黨政不分、以黨代政、黨對(duì)政府事務(wù)包攬過(guò)多的狀況依然存在，發(fā)展黨內(nèi)民主的進(jìn)程往往受到干擾。例如，黨內(nèi)民主自然包括決策民主。但由于各級(jí)黨組織在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)中也深深地介入了政府行政事務(wù)，于是，發(fā)展民主往往和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制發(fā)生矛盾。本應(yīng)由行政首長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)的事務(wù)，我們硬性嵌入民主程序，結(jié)果反而弄亂了權(quán)責(zé)關(guān)系，使行政事務(wù)在民主的名義下變成了無(wú)人負(fù)責(zé)。這種改也不是、不改也不是的現(xiàn)實(shí)帶來(lái)的權(quán)力運(yùn)行紊亂，反過(guò)來(lái)又使人們對(duì)該不該發(fā)展民主產(chǎn)生疑問(wèn)。這也是我們總是停留在“制度好，只是執(zhí)行不好”的淺層次認(rèn)識(shí)的一個(gè)重要原因。

三、改革和完善民主集中制

對(duì)民主集中制既要堅(jiān)定地堅(jiān)持，又要不懈地完善，這是黨內(nèi)的普遍共識(shí)。關(guān)鍵不在要不要堅(jiān)持和完善，而在如何堅(jiān)持，如何完善，朝著什么方向完善。上述分析有助于我們明確癥結(jié)，明辨方向。首先，對(duì)于民主集中制所體現(xiàn)的價(jià)值取向，我們應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地堅(jiān)守，因?yàn)檫@一價(jià)值取向符合共產(chǎn)黨的性質(zhì)，符合黨健康發(fā)展的方向。其次，對(duì)于我們黨在實(shí)踐和探索民主集中制過(guò)程中取得的成功經(jīng)驗(yàn)，需要認(rèn)真總結(jié)，并且努力提升到規(guī)律性的層面來(lái)認(rèn)識(shí)。最后，就體制、機(jī)制而言，特別是就民主機(jī)制以及它與集中機(jī)制的協(xié)調(diào)而言，必須把深化民主集中制改革作為黨的建設(shè)制度改革的重中之重。在全面深化改革的形勢(shì)下，這一點(diǎn)尤為迫切。改革和完善民主集中制的基本思路有以下幾個(gè)方面。endprint

1.大力發(fā)展黨內(nèi)民主

對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性，我們黨已經(jīng)有了足夠充分的認(rèn)識(shí)，不必贅述。需要明確的是，發(fā)展黨內(nèi)民主的重點(diǎn)在哪里？既然民主集中制運(yùn)行不好，問(wèn)題主要出在機(jī)制上，出在民主機(jī)制不健全、民主和集中兩個(gè)機(jī)制失衡上，那么很顯然，民主機(jī)制的建設(shè)就是其中的關(guān)鍵。民主機(jī)制的不健全，又主要體現(xiàn)在上對(duì)下負(fù)責(zé)缺乏保證上。所以，民主機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是接上“賦權(quán)”的鏈條。要在保證黨的統(tǒng)一意志、保證下對(duì)上負(fù)責(zé)的前提下，著力在實(shí)現(xiàn)廣大黨員的主體地位、強(qiáng)化上對(duì)下負(fù)責(zé)、干部向廣大黨員負(fù)責(zé)的制度體系上下功夫，在落實(shí)授權(quán)民主的探索上加大力度。

2.切實(shí)實(shí)行黨內(nèi)分權(quán)

和西方強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分立”相區(qū)別，我們的政治體制強(qiáng)調(diào)實(shí)行“議行合一”的原則。但在實(shí)踐中，這種“議行合一”，往往被誤讀成同一機(jī)構(gòu)同時(shí)掌握決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)乃至監(jiān)督權(quán)。這種權(quán)力之間沒(méi)有邊界、決策者執(zhí)行者一身而二任、既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的狀況，是造成權(quán)力不受約束的“一把手政治”的根本原因。在這種狀態(tài)下，想建立民主機(jī)制是不可能的。令人欣慰的是，這種理念正在轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)分權(quán)是健全民主機(jī)制的題中應(yīng)有之義。黨的十七大報(bào)告提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”B18。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”B19。兩者都明確肯定分權(quán)的必要性，并為實(shí)現(xiàn)科學(xué)分權(quán)指明了方向。黨代會(huì)常任制的探索和向更深層次發(fā)展，也為我們思考和探索黨內(nèi)分權(quán)提供了良好的平臺(tái)。

3.按權(quán)責(zé)對(duì)等原則配置權(quán)力

可能有人會(huì)提出疑問(wèn)，既然我們的問(wèn)題在集中機(jī)制健全而民主機(jī)制相對(duì)不健全，為什么我們經(jīng)常看到的是有令不行、有禁不止，甚至還出現(xiàn)過(guò)“政令不出中南?！钡默F(xiàn)象？?jī)H就這種現(xiàn)象而論，似乎不是民主不夠，而是集中不夠。表面看確實(shí)如此。但是事實(shí)上，稍作分析就會(huì)看到，民主機(jī)制不健全，恰恰是產(chǎn)生上述現(xiàn)象的根源。在高度集中的體制下，層級(jí)越高，就越掌握著更大的權(quán)力配置權(quán)。這樣一來(lái)，在權(quán)力配置過(guò)程中，處于高階的機(jī)關(guān)和部門(mén)往往可以把更多的權(quán)力留給自己，更多的責(zé)任分派到下面。久而久之就出現(xiàn)了：越是在下層，越要承擔(dān)更多的責(zé)任，但卻無(wú)足夠的權(quán)力。于是必然導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：要么是對(duì)來(lái)自上面的指令不負(fù)責(zé)任、敷衍了事、陽(yáng)奉陰違，使政令難行，要么是各級(jí)掌權(quán)者向更下層攬權(quán)，激化黨群、干群矛盾。在不少地方，這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上同時(shí)發(fā)生。從這個(gè)角度講，健全民主機(jī)制的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，就是遵照權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)一致的原則，給下層以更多的與責(zé)任相適應(yīng)的權(quán)力，讓他們切實(shí)負(fù)起責(zé)來(lái)。

4.系統(tǒng)梳理黨政關(guān)系

不同權(quán)力之間進(jìn)行科學(xué)劃分，要求首先處理好黨和政之間的關(guān)系。政黨和政權(quán)是兩類(lèi)不同性質(zhì)的組織，各有其運(yùn)行軌道，不應(yīng)混淆。不能因?yàn)辄h要領(lǐng)導(dǎo)，就把黨的運(yùn)行方式用到行政過(guò)程中，或是因?yàn)辄h是執(zhí)政黨，就在黨內(nèi)也推行官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)則。由我們黨的領(lǐng)導(dǎo)地位所決定，如果黨政權(quán)力混淆了，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的邊界也必然會(huì)被混淆。鄧小平早在20世紀(jì)80年代就反復(fù)談到，黨政分開(kāi)是政治體制改革的關(guān)鍵。今天看來(lái)，用“分開(kāi)”這樣一個(gè)概念來(lái)描述黨政關(guān)系，似乎顯得有點(diǎn)不夠。黨和政權(quán)之間，恐怕不簡(jiǎn)單是一個(gè)分開(kāi)不分開(kāi)的問(wèn)題。但是，黨政關(guān)系確實(shí)需要系統(tǒng)梳理，黨政關(guān)系順不順確實(shí)關(guān)系著整個(gè)政治體制的科學(xué)不科學(xué)，這個(gè)判斷無(wú)疑是正確的。梳理黨政關(guān)系的關(guān)鍵是把政黨的功能和政權(quán)的功能區(qū)別開(kāi)來(lái)，把領(lǐng)導(dǎo)和管理區(qū)別開(kāi)來(lái)，把執(zhí)政和行政區(qū)別開(kāi)來(lái)，在此基礎(chǔ)上再來(lái)確定民主機(jī)制和集中機(jī)制各自的科學(xué)定位和相互平衡。

注釋

①《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2012年，第72頁(yè)。

②列寧：《論無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨》，人民出版社，2009年，第365頁(yè)。

③《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨決議匯編》第1分冊(cè)，人民出版社，1956年，第119頁(yè)。

④《斯大林全集》第8卷，人民出版社，1954年，第131頁(yè)。

⑤《列寧選集》第4卷，人民出版社，1972年，第312頁(yè)。

⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨章程匯編（從一大——十六大）》，中共中央黨校出版社，2006年，第51頁(yè)。

⑦《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1057頁(yè)。

⑧《列寧全集》第14卷，人民出版社，1988年，第249頁(yè)。

⑨《列寧全集》第7卷，人民出版社，1986年，第9頁(yè)。

⑩《列寧全集》第40卷，人民出版社，1992年，第267—268頁(yè)。

B11[德]羅伯特·米歇爾斯：《政黨》，美國(guó)多佛爾出版公司，1959年，第401頁(yè)。

B12B13《國(guó)際共運(yùn)史研究資料（盧森堡專(zhuān)集）》，人民出版社，1981年，第41、44頁(yè)。

B14《盧森堡文選（上）》，人民出版社，1984年，第508頁(yè)。

B15參見(jiàn)顧乃忠：《東方文化的形態(tài)學(xué)透視》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。

B16B17《盧森堡文選（下）》，人民出版社，1990年，第503、504頁(yè)。

B18《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2007年，第32頁(yè)。

B19《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2012年，第26頁(yè)。

責(zé)任編輯：浩 淼 聞 道

Abstract：Democratic Centralism is a fundamental system of the organization of communist party and a most important system of the party-building. At the same time it always has some troubles when it is running. The reasons for this are neither the democratic centralism itself and its value orientation， nor misoperation， but the imbalance between the democratic and centralized mechanism， among the disposition of the upper and lower powers， and between the ruling party and the public power. The key points for deepening the reform of party-building system are developing the inner-party democracy， separating powers withing the party， distributing the powers according the principle of reciprocity of power and responsibility， and straightening out the relations between the ruling party and the public power.

Key words：Democratic Centralism； democratic mechanism； reform of the Party′s construction systemendprint