地方政府權(quán)力清單制度的實(shí)施現(xiàn)狀及改進(jìn)空間

夏德峰

摘 要：權(quán)力清單制度的建立和發(fā)展經(jīng)歷了從局部嘗試、試點(diǎn)探索到上升為國家意志，再到全國自上而下全面推行鋪開階段，是一個制度創(chuàng)新與擴(kuò)散的演變過程。地方政府創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力清單制度的橫向拓展與縱向延伸，同時也展現(xiàn)了權(quán)力清單制度運(yùn)行平臺與細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)的差異性。從目前來看，地方權(quán)力清單制度實(shí)施的主要問題有：制度規(guī)范性不足，法律法規(guī)改革滯后，制度體系間“信息孤島”現(xiàn)象突出，關(guān)鍵事權(quán)下放不充分，放管脫節(jié)，部門協(xié)同難，執(zhí)行力度逐級遞減等。改進(jìn)權(quán)力清單制度，要進(jìn)一步提升權(quán)力清單構(gòu)建的法治思維，創(chuàng)新權(quán)力清單編制理念、公開形式及載體，做好權(quán)力清單的銜接配套，完善權(quán)力清單制度的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大權(quán)力清單制度的開放性，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性與協(xié)同性，強(qiáng)化權(quán)力清單制度的執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；政府治理；政府職責(zé)體系；權(quán)力制約與監(jiān)督

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0016-05

現(xiàn)代政府需要構(gòu)建一個科學(xué)有效的權(quán)責(zé)體系，權(quán)力清單制度契合這一行政改革的趨勢。權(quán)力清單有利于厘清政府與市場、政府與社會的邊界，推動行政改革從政策推動向法治引領(lǐng)轉(zhuǎn)變。在功能性維度上，權(quán)力清單將行政權(quán)力行使的主體、對象和行政能力進(jìn)行劃分，有助于合理定位政府職能；在結(jié)構(gòu)性維度上，權(quán)力清單規(guī)范和明示權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)和責(zé)任，有助于明晰政府職責(zé)；在價值性維度上，權(quán)力清單堅(jiān)持公開便民原則，以公眾需求為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)有政府職權(quán)進(jìn)行清理，有助于提升公眾的改革獲得感；在技術(shù)性維度上，權(quán)力清單以減權(quán)限權(quán)為抓手，通過權(quán)力“瘦身”和責(zé)任“強(qiáng)身”，使監(jiān)督制約行政權(quán)力有了制度保障，有助于廉潔政府和責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)。

一、地方政府權(quán)力清單制度的實(shí)施特點(diǎn)

權(quán)力清單制度的建立和發(fā)展經(jīng)歷了制度創(chuàng)新與擴(kuò)散的演變過程。按照國家統(tǒng)一部署，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。一些制度先行的省份如浙江、安徽等，已經(jīng)部署完成，現(xiàn)處于深化改革階段。湖北、河南等省及時跟進(jìn)，目前處在逐級推進(jìn)階段。

1.從局部嘗試到全面鋪開

經(jīng)由河北省邯鄲市的初創(chuàng)嘗試，發(fā)展到江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區(qū)開展的“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行”試點(diǎn)探索，再到北京市西城區(qū)、杭州市富陽區(qū)、成都市等地的自主改革，權(quán)力清單制度經(jīng)歷了從局部試點(diǎn)到制度創(chuàng)新與擴(kuò)散階段。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確提出了推行地方各級政府部門權(quán)力清單制度的要求，權(quán)力清單制度由此上升為國家意志在全國鋪開。在各地權(quán)力清單制度的探索中，出現(xiàn)了兩種具有典型代表性的類型：以浙江省為代表的“權(quán)力清單與責(zé)任清單分列”類型和以安徽省為代表的“權(quán)力清單與責(zé)任清單合一”類型。以浙江省為代表的“兩單分立”類型側(cè)重以職定權(quán)，其優(yōu)點(diǎn)在于從政府的職能入手來界定權(quán)力，列明了規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施流程，明確了事中事后監(jiān)管職責(zé)，同時也涵蓋了公共服務(wù)和政府內(nèi)部管理等事項(xiàng)。以安徽省為代表的“兩單合一”類型側(cè)重以責(zé)定權(quán)，其特點(diǎn)是從追責(zé)的角度來界定權(quán)力，每一項(xiàng)行政權(quán)力都有對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，明示了行政機(jī)關(guān)及工作人員應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，并針對每一項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)評估，細(xì)化行政職權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)等級；優(yōu)點(diǎn)在于明確了每一項(xiàng)職權(quán)的實(shí)施主體和依據(jù)，細(xì)化了每一個環(huán)節(jié)的責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任一一對應(yīng)、深度融合。

2.橫向拓展與縱向延伸

從權(quán)力清單的橫向覆蓋范圍上看，中央規(guī)定權(quán)力清單適用于縣級以上地方政府及其工作部門、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)以及依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位等。然而在實(shí)踐中，有的地方列入黨群工作機(jī)構(gòu)序列但依法承擔(dān)行政職能的部門或單位，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）和依法授權(quán)的社會組織，都列入了權(quán)力清單范圍。比如，浙江省公布了42個部門的權(quán)力清單，安徽省公布了55個部門的權(quán)力清單，江蘇省公布了51個部門的權(quán)力清單，最大差數(shù)達(dá)13個之多。另外，各省職權(quán)部門名稱不盡統(tǒng)一，對部門職權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定也不盡相同。例如，安徽省將省地方志編纂委員會辦公室列入權(quán)力清單，而江蘇和浙江兩省則未列入。①在權(quán)力清單的縱向?qū)蛹壯由焐?，浙江、安徽、重慶等省市將權(quán)力清單推行到了省市縣鄉(xiāng)村五個層級。上海市浦東新區(qū)在清單覆蓋區(qū)級部門和區(qū)屬開發(fā)區(qū)管委會的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將清單覆蓋范圍拓展至街道、鎮(zhèn)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的社會組織。這說明國家政策的方向性、原則性規(guī)定為地方政府的制度創(chuàng)新留下了彈性空間，使其能夠創(chuàng)造性地執(zhí)行中央的政策，做到原則性與靈活性相統(tǒng)一。

3.運(yùn)行模式與細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)

目前權(quán)力清單主要有“三單一網(wǎng)”“四單一網(wǎng)”和“五單一網(wǎng)”等不同的模式。如浙江省實(shí)施“四張清單一張網(wǎng)”，即政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、省級部門專項(xiàng)資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。江蘇省實(shí)施“五單一網(wǎng)”，即省政府各部門責(zé)任清單、政府行政權(quán)力清單、行政審批事項(xiàng)目錄清單、政府部門專項(xiàng)資金管理清單、行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。從行政權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)看，各地并不統(tǒng)一。上海市將行政權(quán)力分為18類，浙江省將行政權(quán)力分為9類，安徽省將行政權(quán)力分為10類。而且同一省份內(nèi)部行政權(quán)力的分類也有差別，如河南省政府將行政權(quán)力分為8個類別，而該省的信陽市政府則將行政權(quán)力分為12個類別。從梳理出的行政職權(quán)數(shù)量方面看，各地差異也較大。還以河南省為例，焦作市梳理出行政職權(quán)5100余項(xiàng)，三門峽市梳理行政職權(quán)4041項(xiàng)，新鄉(xiāng)市梳理行政職權(quán)5429項(xiàng)，而安陽市梳理出的行政職權(quán)為2484項(xiàng)。②各地方政府在行政權(quán)力的清理上存在不比質(zhì)量比數(shù)量的傾向。行政權(quán)力的分類和梳理的差異性，一定程度上說明了權(quán)力清單細(xì)分缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，沒有形成科學(xué)合理的制度分類體系。endprint

二、地方政府權(quán)力清單制度實(shí)施中存在的問題

地方政府推行權(quán)力清單制度在促進(jìn)依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范和制約行政權(quán)力、提高行政效率、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面起到了積極的推動作用，但是也存在一些不容忽視的問題。

1.制度規(guī)范性不足

按照憲法和地方政府組織法規(guī)定，各級政府及其工作部門的權(quán)力是基本一致的，為什么各地政府的行政職權(quán)分類及清單事項(xiàng)數(shù)字有差異？原因是多方面的。一是“各級政府制定的權(quán)力清單之所以數(shù)目不一、五花八門，是因?yàn)椴煌恼谝?guī)范權(quán)力類型層面有不同的標(biāo)準(zhǔn)，所以各地出現(xiàn)較大差異也在所難免”③?，F(xiàn)有權(quán)力清單制度的制定雖是以部門“三定”方案為基礎(chǔ)，但存在如何列、什么樣的權(quán)力進(jìn)清單的困惑，且因行政權(quán)力的口徑不統(tǒng)一，缺少統(tǒng)一的規(guī)范操作和評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)力清單的分類標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等差別甚大。二是實(shí)踐中對非行政許可審批的界定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同一事項(xiàng)在不同的地方或部門，有的被界定為非行政審批事項(xiàng)予以取消，有的被界定為日常管理事項(xiàng)予以保留。三是“其他行政權(quán)力”的不確定性。在行政職權(quán)的分類中有一種權(quán)力類型即“其他權(quán)力”。之所以存在“其他行政權(quán)力”，是因?yàn)樾姓殭?quán)的分類是通過列舉的方式呈現(xiàn)的，但列舉的方式永遠(yuǎn)不可能窮盡分類，而且有的權(quán)力處于分類的模糊地帶，只能納入到其他行政權(quán)力這一類。在各地權(quán)力清單中，其他行政權(quán)力占有相當(dāng)?shù)谋壤?。在制定清單時，各地對這項(xiàng)權(quán)力的處理采取了不同的方式。例如可能采取變通的形式，保留了隱形的權(quán)力事項(xiàng)，擴(kuò)大了行政自由裁量權(quán)。

2.法律法規(guī)改革跟進(jìn)滯后

一些法律法規(guī)已經(jīng)不符合當(dāng)前和今后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。如《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（草案）》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的一些內(nèi)容與中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》有沖突。當(dāng)前，大部分行政審批事項(xiàng)是由國家法律、行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章所設(shè)定和規(guī)定的，取消和下放審批事項(xiàng)的前提是梳理和修訂相關(guān)法律法規(guī)和政府規(guī)章。因此，上位法如果不及時調(diào)整，將影響地方政府權(quán)力清單制度改革的進(jìn)一步深化。以河南省為例，該省現(xiàn)保留的369項(xiàng)省級行政審批項(xiàng)目，基本都具有法律法規(guī)依據(jù)，屬于中央指定地方實(shí)施的審批項(xiàng)目358項(xiàng)，占97%。這些審批項(xiàng)目地方無權(quán)直接取消或下放，簡政放權(quán)工作的推進(jìn)已經(jīng)遇到法律法規(guī)“天花板”的限制。

3.制度體系間“信息孤島”問題突出

目前，國家各部委與省級之間的數(shù)據(jù)無法完全對接，各級政府的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)也無法實(shí)現(xiàn)完全對接。涉及多部門、多環(huán)節(jié)審批的事項(xiàng)，“由于部門間信息還沒有完全共享，造成重復(fù)提交、重復(fù)審查申請材料的狀況”④。以河南省為例，省會以外群眾需要省級層面辦理的事項(xiàng)并不能在當(dāng)?shù)赝ㄟ^政府網(wǎng)來完成，還必須到設(shè)在省里的服務(wù)大廳或省級政府職能部門才能辦理。各市縣層面的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)也多是各自為政，存在嚴(yán)重的“信息孤島”現(xiàn)象。此外，垂直管理部門也缺少集中推送平臺，相關(guān)資源未得以統(tǒng)一整合。企業(yè)想要了解相關(guān)的政策信息，需要花費(fèi)很多時間逐個到相關(guān)部門來咨詢。比如，企業(yè)想要了解注冊登記、稅收等方面的信息，首先要登入工商行政管理局網(wǎng)去了解工商政策信息，然后去國家稅務(wù)局網(wǎng)了解國稅政策，還要去地方稅務(wù)局網(wǎng)了解地稅信息等，不能通過一個政府信息網(wǎng)來完成。

4.關(guān)鍵事權(quán)下放不充分

權(quán)力清單制度是政府的一次自我革命，權(quán)力清單的編制者和實(shí)施者為同一主體，這樣的自我改革往往導(dǎo)致動力不足，存在不徹底性和妥協(xié)性。有的地方政府通過打包處理、選擇性放權(quán)、明放暗不放、“重復(fù)公布國務(wù)院已經(jīng)取消的行政審批項(xiàng)目和改革政策”⑤等變相做法，對簡政放權(quán)玩數(shù)字游戲，貌似改革力度不小，實(shí)際動作則不大。在清單梳理的過程中，一些部門由于自身利益問題，反復(fù)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的情況。在梳理權(quán)力清單時，只想讓自己的部門利益最大化，該放的、不該放的都不想放，該抓的、不該抓的都想抓。然而，在梳理責(zé)任清單時，卻又怕?lián)?zé)任，會劃掉一些已經(jīng)反復(fù)商定好的權(quán)力。一些部門以國務(wù)院對應(yīng)部門仍在行使為由，對上級要求簡政放權(quán)的意見加以抵制，該下放的事項(xiàng)“不舍得”下放，而這些事項(xiàng)往往與資金項(xiàng)目有關(guān)，因?yàn)樯婕安块T和地方的切身利益，不去主動進(jìn)行清理。一些部門下放的多是“含金量少”、非基層所需、發(fā)生頻率不高、責(zé)大于權(quán)的“閑置”事權(quán)，而基層發(fā)展所亟須的事權(quán)卻因部門利益而沒有真正得到下放。

5.放管有脫節(jié)，部門協(xié)同難

清理行政審批事項(xiàng)主要是取消和下放，對于很多目前暫時還不能取消的行政審批事項(xiàng)，多以下放管理層級作為改革的手段，基層政府承接上級政府下放的權(quán)力后，由于所需的相關(guān)資源配置權(quán)、專項(xiàng)性資金調(diào)控權(quán)等下放不到位，導(dǎo)致與相關(guān)事權(quán)要求的人事權(quán)和財(cái)權(quán)跟不上，特別是事中事后監(jiān)管跟不上，出現(xiàn)了監(jiān)管盲點(diǎn)。在實(shí)踐中存在垂直部門與地方政府簡政放權(quán)不同步，事權(quán)下放點(diǎn)上的突破反而受到面上的制約。例如，在建設(shè)審批領(lǐng)域，相關(guān)部門僅將緊密相關(guān)的審批鏈條中的一項(xiàng)事權(quán)下放，造成并聯(lián)審批鏈條斷裂，使行政相對人本來能在一級辦理的事項(xiàng)，需要跑兩級，導(dǎo)致審批效率降低。再如，盡管一些審批事項(xiàng)下放了，但有些審批需要評估，基層卻沒有這方面的機(jī)構(gòu)，申請人又要到省里找中介，反而增加了工作量，延長了時間。

6.清單編制隨著部門層級的降低逐步簡化

為推進(jìn)權(quán)力清單編制，各省級政府基本遵循了“三上三下”（即部門上報(bào)、一審反饋，部門再報(bào)、二審反饋，部門三報(bào)、進(jìn)行三審）的程序要求，組建了清單工作編制小組。而到了市縣層面變成了各單位參照上級部門和相似單位已公布的“兩單”開展本單位的清單編制工作，法制辦審核后匯總到編辦，對于權(quán)力清單編制的流程環(huán)節(jié)做了簡化處理，甚至一些行政機(jī)關(guān)的工作人員對自己本部門的權(quán)責(zé)清單都不清楚。隨著地方部門層級的逐步降低，權(quán)力清單編制可能會陷入運(yùn)動化、形式化的困局。⑥

7.機(jī)械式執(zhí)行和執(zhí)行力度逐級遞減

在權(quán)力清單的制定過程中，中央與省級政府強(qiáng)調(diào)下放審批權(quán)，市縣政府則側(cè)重承接上級下放的審批權(quán)限，但卻容易忽視相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，“政策照搬”的同質(zhì)性復(fù)制使得制度執(zhí)行表層化、機(jī)械化。各地方、各部門按照自己的認(rèn)識來“理解”和“執(zhí)行”，經(jīng)過層層過濾，容易導(dǎo)致制度走形、扭曲，尤其是延伸到縣級政府層面時。一些部門及其工作人員的形式主義、敷衍塞責(zé)、消極應(yīng)付心理的存在，導(dǎo)致一些地方政府部門出現(xiàn)權(quán)力清單編得很好看，但卻存在實(shí)用性不足、可操作性不強(qiáng)的問題。此外，隨著簡政放權(quán)的大力推進(jìn)，很多行政職權(quán)事項(xiàng)下放到基層政府承擔(dān)，基層政府及其工作部門的工作職責(zé)大幅增加，涉及到的法律法規(guī)數(shù)量也越來越多，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了權(quán)力下放后無人能接盤的尷尬局面。endprint

三、地方政府權(quán)力清單制度的改進(jìn)空間

權(quán)力清單制度實(shí)施的成效取決于各種要素的有機(jī)組合和有效匹配，為避免改革的碎片化和單兵推進(jìn)，要增強(qiáng)改革的整體性、聯(lián)動性，推動綜合配套改革跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)理念更新、制度完善和機(jī)制優(yōu)化。

1.提升權(quán)力清單構(gòu)建的法治思維

一是先修法再調(diào)整行政職權(quán)。行政權(quán)力事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)，主要來自于相關(guān)組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)，對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的，下位法與上位法有矛盾沖突的行政事項(xiàng)，應(yīng)及時提出取消或調(diào)整的建議。二是加強(qiáng)立法。對需要建立法律規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)管而當(dāng)前有所缺失的領(lǐng)域，盡快啟動立法程序進(jìn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善。三是依法動態(tài)調(diào)整。根據(jù)法律規(guī)章和部門職責(zé)的調(diào)整變化、機(jī)構(gòu)的撤并等情況，做好職權(quán)取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、嚴(yán)管等方面的工作，對權(quán)力清單和責(zé)任清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整更新，不能因?yàn)殡A段性工作的結(jié)束而解散臨時編制小組，留下工作的空白、漏洞。四是規(guī)范兜底條款。應(yīng)明確兜底條款內(nèi)容的歸屬，并確定兜底事項(xiàng)的責(zé)任主體，確保職責(zé)無缺位，維護(hù)權(quán)力清單的規(guī)范性和權(quán)威性。

2.創(chuàng)新權(quán)力清單編制理念、公開形式及載體

堅(jiān)持公開便民高效原則，以公眾的需求和訴求為導(dǎo)向編制清單，開門搞改革，從政府部門“端菜”轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕姟包c(diǎn)菜”，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)放在優(yōu)先位置。強(qiáng)化事前服務(wù)，有效解決材料報(bào)送難問題。強(qiáng)化綜合服務(wù)，提升政府服務(wù)效率和形象。強(qiáng)化反饋跟蹤，開展?jié)M意度調(diào)查和回訪?？绮块T服務(wù)的事項(xiàng)進(jìn)一步明確行政協(xié)同責(zé)任，對保留的事項(xiàng)要減少辦事環(huán)節(jié)、簡化辦事手續(xù)、壓縮辦事時間、再造行政流程。要創(chuàng)新公開形式及載體。在公開形式上，可以借鑒上海市浦東新區(qū)權(quán)力清單網(wǎng)上公開的六大模塊，用淺顯易懂的語言和形式表現(xiàn)出來。例如，可以采用“我想申報(bào)有關(guān)證照和批文”“我想反映違法行為和情況”“我想申請政府救濟(jì)和獎勵”一類的語言表現(xiàn)形式，確保老百姓“看得懂”。再如，還可以探索建立包括按領(lǐng)域、按單位、按關(guān)鍵詞等多樣化的搜索方式，使操作簡便易行。

3.做好權(quán)力清單的配套銜接，強(qiáng)化“責(zé)任清單”

加強(qiáng)省市縣三級權(quán)力清單的配套銜接，形成統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的省市縣三級行政權(quán)力體系，使“地方各級政府的權(quán)力清單都要體現(xiàn)與上位政府和下位政府職能權(quán)限的區(qū)分度”⑦。省級政府的重點(diǎn)在于對中央下放權(quán)力的承接。市縣級政府行政審批方面“做減法”的空間并不大，應(yīng)著眼于“做乘法”，優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程，推進(jìn)“整體性”政府建設(shè)。⑧部門職責(zé)一部分表現(xiàn)為權(quán)力，更多的則表現(xiàn)為服務(wù)。從強(qiáng)化責(zé)任的角度看，權(quán)力清單所列的只是一些對公民、法人權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響的行政行為，對部門必須承擔(dān)哪些責(zé)任、做哪些事情等，還不全面。那些與老百姓直接或間接相關(guān)的法定事項(xiàng)，包括宏觀規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的制定等，權(quán)力清單都沒有辦法體現(xiàn)，但這些其實(shí)都是部門的重要職責(zé)。因此，應(yīng)結(jié)合部門職責(zé)和工作實(shí)際，推進(jìn)責(zé)任清單“強(qiáng)身”。

4.推進(jìn)權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)化

關(guān)于權(quán)力清單的制定標(biāo)準(zhǔn)，目前全國各地不統(tǒng)一，但在同一個省內(nèi)應(yīng)該做到統(tǒng)一。以河南省為例，省政府及其工作部門的權(quán)力清單是“三單一網(wǎng)”，而鄭州市政府的權(quán)力清單是“五單一網(wǎng)”。省級政府和市級政府在行政職權(quán)的分類方式上還存在差異，這些都需要進(jìn)一步調(diào)整，以便將來在省市縣“一張網(wǎng)”上實(shí)現(xiàn)有機(jī)對接和規(guī)范化操作。推進(jìn)權(quán)力責(zé)任要素、流程、裁量準(zhǔn)則等方面的標(biāo)準(zhǔn)化，通過標(biāo)準(zhǔn)化管理的剛性效應(yīng)，約束行政自由裁量權(quán)，用信息技術(shù)固化流程，解決制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣的弊端，給行政相對人較為明確的預(yù)期，減少人為因素干擾。⑨

5.擴(kuò)大權(quán)力清單制度的開放性

建立專家咨詢機(jī)制和借助第三方智庫的方式，對清權(quán)、配權(quán)、調(diào)權(quán)等全過程提供評估意見。例如上海市浦東新區(qū)政府在權(quán)力清單出臺前，進(jìn)行了模擬風(fēng)險(xiǎn)評估，邀請企業(yè)界人士、公眾和專家學(xué)者評議，而且抽調(diào)法官、檢察官參與，委托法律事務(wù)所參照“北大法寶”逐條審核，確保信息的權(quán)威性。建設(shè)智慧政務(wù)運(yùn)行平臺?！凹涌鞂?shí)現(xiàn)已建、在建信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息交換共享，避免信息孤島化，為涉及不同部門的行政審批項(xiàng)目提供數(shù)據(jù)來源和平臺基礎(chǔ)，推動實(shí)現(xiàn)信息互享、結(jié)果互認(rèn)。”⑩將行政權(quán)力事項(xiàng)及其運(yùn)行流程導(dǎo)入一體化的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，以便動態(tài)跟蹤行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行。加強(qiáng)對政務(wù)數(shù)據(jù)資源的關(guān)聯(lián)分析和融合利用，為政府科學(xué)決策、綜合監(jiān)管、精準(zhǔn)服務(wù)提供支撐。

6.增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性與協(xié)同性

下放關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、環(huán)節(jié)多的行政審批事項(xiàng)，必須注重整體性、系統(tǒng)性，把機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來，事權(quán)下放應(yīng)與財(cái)權(quán)、要素配置權(quán)同步配套，與地方政府的承接能力相匹配。“在放權(quán)改革中，如果‘職、權(quán)、責(zé)不能進(jìn)行系統(tǒng)配套，利益藩籬與能力梗阻就會消減簡政放權(quán)所帶來的社會效益，甚至?xí)?dǎo)致改革倒退而產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)。”B11強(qiáng)化監(jiān)管能力，創(chuàng)新監(jiān)管方法，“推進(jìn)精細(xì)化監(jiān)管、網(wǎng)格化執(zhí)法，實(shí)行專業(yè)分工、協(xié)同配合、相互銜接，確保監(jiān)管范圍全覆蓋、監(jiān)管責(zé)任無盲區(qū)”B12。推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管，推進(jìn)柔性監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管，改革行政執(zhí)法體制，強(qiáng)化社會監(jiān)督，形成監(jiān)管的協(xié)同治理機(jī)制。

7.強(qiáng)化權(quán)力清單制度的執(zhí)行力

一是完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。在權(quán)力監(jiān)督方面，按照“法無授權(quán)不可為”的要求來規(guī)范行政權(quán)力的行使，建立與職權(quán)對應(yīng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，著力解決“亂作為”的問題。對涉及多個部門或者需要多部門密切配合的事項(xiàng)，要進(jìn)行梳理并明確相關(guān)部門的職責(zé)邊界。在責(zé)任約束方面，按照“法定職責(zé)必須為”的要求來強(qiáng)化政府工作部門的服務(wù)意識和責(zé)任機(jī)制，防范為官不為、庸政懶政，使責(zé)任追究做到“可視化”和回溯性。二是細(xì)化監(jiān)督評價機(jī)制。積極開展政府績效考核管理創(chuàng)新，適時引入第三方評估機(jī)構(gòu)，對權(quán)力清單制度的實(shí)施成效進(jìn)行階段性評估，并將監(jiān)督評估結(jié)果與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的獎懲機(jī)制直接掛鉤，讓權(quán)力清單成為政府部門履職盡責(zé)、提升服務(wù)的“標(biāo)尺”。三是提高基層政府的承接能力。權(quán)力下放使基層政府承擔(dān)了更多新的事務(wù)，現(xiàn)有的人財(cái)物資源與其承擔(dān)的職責(zé)不匹配、不協(xié)調(diào)，這就需要在機(jī)構(gòu)、人員、資金、硬件設(shè)施等方面給予傾斜，采取集中培訓(xùn)、研討交流等多種方式來加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高基層政府的承接能力。endprint

注釋

①羅亞蒼：《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服》，《中國行政管理》2015年第6期。

②數(shù)據(jù)來源于河南省編辦兩單編制經(jīng)驗(yàn)交流材料。

③石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

④⑥⑩魏禮群：《中國行政體制改革報(bào)告》（2016），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第64、180、67頁。

⑤張定安：《全面推進(jìn)地方政府簡政放權(quán)和行政審批制度改革的對策建議》，《中國行政管理》2014年第8期。

⑦石亞軍：《排除市場壁壘須推倒“五門” 建構(gòu)五位一體制度體系》，《中國行政管理》2014年第10期。

⑧陳奇星：《轉(zhuǎn)變政府職能與服務(wù)型政府建設(shè)》，上海人民出版社，2015年，第93頁。

⑨唐明良：《標(biāo)準(zhǔn)化與行政審批制度改革：意義、問題與對策》，《中國行政管理》2013年第5期。

B11陶鵬、童星：《分權(quán)、爭利與避責(zé)：簡政放權(quán)改革風(fēng)險(xiǎn)的生成及消減》，《中國高校社會科學(xué)》2016年第2期。

B12陳奇星：《強(qiáng)化事中事后監(jiān)管：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的探索與思考》，《中國行政管理》2015年第6期。

責(zé)任編輯：浩 淼 文 刀

Abstract：The establishment and development of the power list system， acting firstly as local attempts and pilot exploration， and then as state will， till now covering the whole nation from top to bottom，is the evolution of a system of innovation and diffusion. The innovation of local government brings about the horizontal expansion and vertical extension of the power list system， and also shows its operating platform and differences of segmentation criteria. From the current point of view， main obstacles of implementing local power list entail insufficient system specification， backward reform of laws and regulations， prominent "the information island" in systems， inadequate decentralization of key issues， distinct disconnection between decentralization and administration， terrible coordination among various government sectors， poor simplification in hierarchy， mechanical implementation and gradually diminishing executive strength， and so forth. All that should be done to improve power list system is to enhance legal thinking of its structure， to innovate its preparation concept， to public format and carrier， to work hard at its interface alignment， to improve its standards， to expand its openness， to enhance systematization and coordination of reform， and to strengthen its execution capacity.

Key words：power list system；government governance； government responsibility system；power restriction and supervisionendprint