新常態(tài)下我國行政文化建設反思與重構(gòu)

張述存

內(nèi)容提要行政文化是公共行政的核心要素，是引領公共行政走向現(xiàn)代化的重要載體。隨著國家治理現(xiàn)代化的逐步推進，我國公共行政過程中“超越式”政績文化、“潛規(guī)則”文化等現(xiàn)象嚴重影響國家治理效率與效能，削弱法制政府公信力，腐蝕執(zhí)政黨的合法性根基，亟需優(yōu)化政治生態(tài)，構(gòu)建新型行政文化。因此，在國家治理體系現(xiàn)代化的價值引領下，當代行政文化建設必須實現(xiàn)多層面的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型的成功不但依托于法治權(quán)威，更依賴于公共行政中官員行政倫理的養(yǎng)成。新常態(tài)下行政文化建設的建構(gòu)，必須依賴于三個路徑：公職人員個體層面的官員行政美德日常養(yǎng)成、公共決策政府層面的政績公平觀重構(gòu)、國家治理法治思維內(nèi)生體系的建構(gòu)。

關鍵詞新常態(tài)行政文化建設反思重構(gòu)

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0123-06

近年來，隨著公共行政責任與使命的變遷，行政文化在內(nèi)涵和外延上有了一定程度的衍生。簡言之，行政文化是指公共行政機構(gòu)及其成員共同遵守的一套公共價值理念與制度規(guī)范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結(jié)構(gòu)體系，是政治生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。行政文化貫穿整個公共行政活動過程，其理念外顯于公共行政的制度規(guī)約與公職人員履職美德中，隱含于行政人員的價值取向與職業(yè)行為中，對國家政治生態(tài)建設具有潛移默化的影響。行政文化不但深刻地影響著行政機構(gòu)功能的發(fā)揮，影響著黨和政府的公信力，而且深刻影響社會公眾對國家的認同。行政文化構(gòu)建邏輯起點始于人的改變，繼而進行制度設計，形成公共行政者的法律思維，使之成為行政人員內(nèi)心尊崇的倫理性綱領。新常態(tài)下，我國亟需改善行政作風、凈化行政風氣，行政文化建設的重要性日益凸顯。因此，反思中國傳統(tǒng)行政文化，重構(gòu)現(xiàn)代思維的行政文化對今后國家治理具有極其強烈的現(xiàn)實價值。

一、關于行政文化的研究進展

行政文化是最早發(fā)端于西方公共行政學，歷經(jīng)多次公共管理變遷而形成的一種文化模式。國外學者從“文化與行為”“行政倫理”“全球化、治理與行政文化”“行政文化與公民社會建構(gòu)”“詮釋行政文化”等方面對行政文化及其價值進行了界定與方法建構(gòu)。參見Mirjana Radovic-Markovic， Impact of Globalization on Organizational Culture， Behavior， and Gender Roles， Information Age Publishing， 2012； Cooper Terry L.， Handbook of Administrative Ethics， Taylor & Francis Inc.， 2000； JGJOP Dwivedi，“Globalization， Governance， and Administrative Culture，”International Journal of Public Administration， 2004； F. Anechiarico， “Administrative Culture and Civil Society：A Comparative Perspective，” Administration & Society， vol.30，no.30， 1998，pp.13～34； Ishtiaq Jamil， Steinar Askvik and Farhad Hossain， “Understanding Administrative Culture： Some Theoretical and Methodological Remarks，”International Journal of Public Administration， vol. 36，no.36， 2013，pp.900～909.現(xiàn)代化進程中發(fā)達國家掀起新公共管理運動的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其對公共權(quán)力進行了制度上的規(guī)約，形成了發(fā)達國家效率與公平并舉的行政文化。國內(nèi)比較系統(tǒng)研究行政文化是在改革開放初期，學術(shù)著作中最早涉及“行政文化”“國家安全行政文化”的概念。參見王滬寧、竺乾威：《行政學導論》，三聯(lián)書店，1988年；羅祥意、陳尤文：《國家安全行政管理》，時事出版社，1992年。 隨著我國行政體制改革的進一步深化，國內(nèi)學者從多個視角對行政文化進行了詮釋。一是對“行政文化的概念”進行多層面的界定；參見羅文：《中國傳統(tǒng)行政文化的特征及其變革走向》，《廣西社會科學》1996年第4期；夏書章：《行政文化中的正負兩面》，《行政人事管理》1996年第11期。二是闡釋行政文化對“公共行政的影響”；參見李波：《政府再造之行政文化戰(zhàn)略選擇》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2006年第2期；李樹橋：《積極推進行政文化創(chuàng)新》，《國家行政學院學報》2002年第1期。三是分析“評介傳統(tǒng)行政文化”的優(yōu)勢與弊端；參見婁成武：《略論入世后中國政府的公共行政文化走向》，《中國行政管理》2002年第6期；宋超：《行政文化建設研究》，碩士學位論文，西南財經(jīng)大學，2013年。四是提出行政文化建設的“多重舉措”。參見唐檢云：《論中國行政文化創(chuàng)新的目標與方法》，《行政論壇》2004年第2期；張強：《當代中國行政文化變革的目標型態(tài)及其實現(xiàn)途徑》，《華南師范大學學報》（社會科學版）2002年第5期；王德穎：《加強行政文化研究和建設》，《人民日報》2013年5月2日；許耀桐：《行政文化的研究分類》，《新視野》2014年第1期；周文彰：《以“四個全面”引領行政文化建設》，《光明日報》2015年12月7日。從以上國內(nèi)外研究狀況看，關于行政文化研究呈現(xiàn)理論上的“行政的文化特性”和實踐中的“行政組織及其成員的行為方式”的多維視角。

通過梳理文獻可以看出，行政文化的研究是基于全球治理現(xiàn)代化背景下，對政府、公職人員關于制度、理念方面進行的擴展。有些研究已經(jīng)走出表層性文化的描述，走進公共行政生活并觸及國家政治生活最為核心的權(quán)力與權(quán)利層。另外，行政文化的產(chǎn)生具有歷史實踐性，“發(fā)展中國家在現(xiàn)代國家的建構(gòu)和發(fā)展過程中，人們開始追問未能成功學習先進國家行政制度的緣由，并將現(xiàn)代化等遭遇挫折或失敗的原因歸結(jié)為是由于本國（即發(fā)展中國家）自身的歷史或傳統(tǒng)等文化因素所造成的?！盕red W. Riggs， Administration in Developing Countries： The Theory of Prismatic Society， Houghton Mifflin Co.， 1964，p.59.新型行政文化的建立離不開傳統(tǒng)行政文化的滋養(yǎng)，但更應審慎甄別傳統(tǒng)行政文化的負作用。中國傳統(tǒng)行政文化產(chǎn)生于當時代的政治、經(jīng)濟和文化之中，形成了適應于當時的行政價值取向，有其存在的合理性。但隨著民主社會的推進，傳統(tǒng)行政文化中的部分主張已不適應國家治理現(xiàn)代化的需要。傳統(tǒng)行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于維護當時統(tǒng)治階級的秩序穩(wěn)定而建構(gòu)的，而非真正意義上的民本；傳統(tǒng)行政文化提倡的加強道德修養(yǎng)思想，部分思想是基于人治而非法治；傳統(tǒng)行政文化強調(diào)權(quán)力至上和等級制度，是基于政權(quán)世襲，而非制度建構(gòu)。傳統(tǒng)行政文化中的差序格局、等級制，皇權(quán)權(quán)術(shù)文化的繼承性，傳統(tǒng)文化奉行的中庸之道等都對構(gòu)建新型行政文化帶來消極的影響。對于中國而言要在新常態(tài)下，建設有限政府、廉潔政府，理應實現(xiàn)行政文化的轉(zhuǎn)型。在公共行政過程中無論政府還是公職人員，都會產(chǎn)生文化與角色沖突，角色的偏好必然影響服務效能。因此，建構(gòu)新常態(tài)的行政文化能夠規(guī)避行政角色偏離的風險，提高行政效能具有較強的實際價值。endprint

二、培育官員行政美德與職業(yè)精神，構(gòu)建服務型行政文化

公職作為一種職業(yè)有其根本的道德訴求與制度規(guī)約，即個體行政美德與職業(yè)精神的養(yǎng)成機制，這是構(gòu)建新型行政文化必要的底線和核心層。公共行政本質(zhì)上是公職人員公共服務的過程，官員本身不具有權(quán)威，權(quán)威生成依存于公民讓渡的公共權(quán)力之中。從當前政治生態(tài)的整治中，我們發(fā)現(xiàn)少數(shù)官員，忘記了行政服務的本位性，把公共權(quán)力化為個人“權(quán)威”，當成了為自己服務的“權(quán)威”。因此，行政文化建設的基本點是對全體公職人員、官員進行道德培育與職業(yè)精神重塑。公職人員行政倫理是建立在公民美德之上的高層次美德，公職人員作為履行政府職能的強大隊伍，必須加強職業(yè)核心倫理的培育，強化公共利益的行政職能。

1.強化公職人員公民美德的培育

行政文化建設的本質(zhì)是國家共同體對公民美德的普遍提升。公職人員應是公民美德與行政美德的復合體，然后才能成就其職業(yè)精神。官員美德的養(yǎng)成要從培育最基本的公民美德開始，一個沒有公民美德的官員，一定不是稱職的公職人員。第一，公職人員首先的身份是一名公民，應具有普遍的美德，包括勇敢、奉獻、審慎和愛國主義等幾個方面，這是公民自覺服務于國家公共利益從而實現(xiàn)公民自由、共和、自治理想的品性和能力。古代哲學家亞里士多德認為，公民須具有兩種美德，第一種是基本美德，即勇氣、節(jié)制、羞恥感、誠信、正義、守法和虔誠等美德。政府公共行政在很大程度上是公職人員德性行政的結(jié)果，公職人員應將公共行政倫理內(nèi)涵在普通公民的角色之中，而且需要以其更加積極的公民身份，擔當責任、超越權(quán)力腐敗，成為公民典范。第二，公職人員在擁有了普通公民所具有的第一層次美德后，必須擁有第二層次的美德，如慷慨、高尚志向、榮譽心、關心共好等，才具備公職人員的能力結(jié)構(gòu)。而第三層次則是政治家必須具備的美德：睿見、謹慎和務實的判斷與智慧。公職人員只有具備了公民的基本美德和品質(zhì)，才能做好本職工作，在利益面前端正態(tài)度，正確對待利益的得與失，理性對待晉升的快與慢。道德是一種生活方式，美德是一種共同體成員對共同善追求中的不可或缺的品質(zhì)。只有那些具有最高層次美德的公民，才能被推舉擔任最有權(quán)威的公職。行政文化建設是對全社會公民美德的訴求，是讓所有公民承當國家治理的責任，并成為有德性的美好公民，更是對公職人員服務能力提升的一種訴求。

2.注重公職人員行政美德的養(yǎng)成

行政文化建設的核心是國家共同體對公職人員行政美德的進一步養(yǎng)成。優(yōu)良的行政文化對于整個公共行政過程具有正向的價值導向功能，對培育良好的政治生態(tài)、優(yōu)化行政氛圍、培育行政美德具有重要的支撐作用。基于公共行政的復雜任務，德性對于公共行政人員來說是一種必備的品質(zhì)，他們需要多層次的行政美德支撐職業(yè)能力，諸如理性、公平心、審慎、尊重法律、公民風范、獨立等。第一，必須關注行政倫理在公共行政人員德性培養(yǎng)與訓練的價值。公共官員需要復雜的道德資源來行使其公職中的自由裁量權(quán)，政體的責任、個人的責任和審慎明智是影響自由裁量公正的三要素，是關乎行政過程中行政美德達成的關鍵。第二，公職人員有義務成為公共利益的管理者。公共行政實踐與公共決策是一項系統(tǒng)工程，即使手握大權(quán)的官員也要服從公共決策大局，具備整體觀念以及社會倫理。因為公共行政中的大量問題是關于公民利益的，領導者必須擁有奉獻品質(zhì)才能完成日常行政的瑣碎事務。第三，政府公共行政的過程是道德實踐的過程，公共行政內(nèi)在利益的實現(xiàn)需要擁有美德或有德性的公共行政人員抵御社會制度機構(gòu)的腐蝕力，需要美德、正義、勇敢與誠實的行政美德。行政文化建設的實質(zhì)是對公職人員履職能力的剖析與檢驗，而其中重點檢驗的是公務人員這一群體在行政過程中的效率與忠誠，倡導的是公職人員行政責任與應然角色的順利達成。

3.提升公職人員職業(yè)精神的履行能力

行政文化建設的宗旨是國家共同體對公職人員職業(yè)履行能力的提升。在其位，謀其事，盡其責。公職人員作為政府公共職能的履行者，必須兼具公民美德與行政美德，其履職能力是職業(yè)精神實現(xiàn)的根本要素。公職角色應是行政過程與政治過程的統(tǒng)一，但在實踐層面，往往二者被割裂。行政過程是公共權(quán)力實現(xiàn)的過程，官員更為注重其實然角色；政治過程履行公共職業(yè)精神，注重公共服務能力的提升。第一，訴求服務的職業(yè)精神。做好本職工作是公職人員最基本的行政素質(zhì)，與權(quán)限大小無關。公職人員的核心職業(yè)倫理是關注公共利益的實現(xiàn)以及公共服務質(zhì)量，注重公共行政內(nèi)在利益的實現(xiàn)。建立制度化的功績制原則，有利于使公職人員從政治忠誠偏好過渡到業(yè)績偏好，不斷提升公共政策服務能力、公共行政管理的能力、向公眾提供公共產(chǎn)品的能力。第二，訴求廉潔自律的職業(yè)精神?，F(xiàn)實中一些公職人員從個人私利上盤算進步，為個人升遷增加籌碼、積累資本，濫用人民賦予的權(quán)力，制造政績泡沫，在社會上造成很壞的影響。“作為‘官文化或官僚文化、組織文化的具體表征所體現(xiàn)的組織中個體之間關系類型的強調(diào)‘平等主義的社會關系，以及表現(xiàn)為‘相互性文化傾向的官僚群體‘集體共有的價值觀念，就是當前凸顯的‘官的‘生活方式的總體”。白智立、〔韓〕申龍徹：《文化特性與行政改革：行政文化研究視域下的日本公共行政探析》，《日本學刊》2013年第6期。這些也正是維系和支撐固有的覆蓋社會文化等的“特權(quán)”行政文化形態(tài)得以生存延續(xù)的基本文化內(nèi)核或文化基礎。公職人員的職業(yè)精神應體現(xiàn)在清正廉潔，其外在保障是科學的監(jiān)控機制，應充分發(fā)揮政府行政系統(tǒng)的監(jiān)控職能，突出道德教育和法律制度監(jiān)控相結(jié)合。完善政府倫理法、政府官員及雇員的行政倫理行為準則等，使公職人員的清正廉潔職業(yè)精神有法制保障。第三，訴求向善好施的職業(yè)精神。向善好施是當代公職人員的較高層次的道德趨向，是職業(yè)精神的基本內(nèi)核。公共行政精神的基本道德責任是友善好施的愛國主義，對于公職人員而言，公共行政的精神不僅意味著積極回應公共服務訴求，而且內(nèi)涵一種對有效管理公共組織的深厚持久的道德承諾。這種向善好施的職業(yè)精神不僅體現(xiàn)了公民美德與行政美德的有力契合，更實現(xiàn)了公職人員對社會、國家、個體責任的高度統(tǒng)一。endprint

三、強化行政的內(nèi)生性法治思維，構(gòu)建法治型行政文化

法治思維是行政文化建設的出發(fā)點和落腳點。歷史實踐證明，任何公共行政必須是法治底線下的過程。政府作為公共行政機構(gòu)，有其基本的法治思維、制度支撐與運作機理。那些脫離法治軌道的治理模式和解決問題的方式，歷經(jīng)證明都是錯誤的、不可持續(xù)的，由此付出的公信力代價也是極大的。這些年來，官場的“塌方式”腐敗，高官家族腐敗等無一例外都在上演著人治的風險話劇。為此，國家、政府、社會、個人等都為人情式的治理方式付出慘重的代價，黨和政府的公信力一度遭到質(zhì)疑，公民諸多正當權(quán)益被腐敗分子霸占，政治生態(tài)持續(xù)惡化。因此，行政文化建設的根本在于培育政治生態(tài)的法治氛圍。新常態(tài)下行政文化建設的唯一出路就是樹立法治思維，一切公共行政唯在法治的軌道上運行，清潔、健康的行政文化氛圍方能形成。

1.法治思維是當代行政文化建設的靈魂

依法治國是新常態(tài)下對國家治理提出的總原則，優(yōu)化政治生態(tài)必須依托法治型行政文化的推動。習近平指出：“行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。”習近平：《依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》 ，《人民日報》2013年2月25日。同時他還指出：“各級行政機關必須依法履行職責，堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權(quán)，”習近平：《設計和發(fā)展國家政治制度 要從國情出發(fā)從實際出發(fā)》， http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html.這透視出未來行政文化建設的基本指導原則。長期以來，少部分官員非法行政行為極度惡化了政治生態(tài)環(huán)境，它如同霧霾效應，污染了官場，毀掉部分公職人員。官場人治的氛圍對政治生態(tài)有慣性損害，正常的行政倫理應使少數(shù)公職人員的腐敗行為受到清算，因為它損害了絕大多數(shù)公職人員的職業(yè)榮譽；反常的行政倫理觀卻認為，絕大多數(shù)人的腐敗行為是正常的，少數(shù)公職人員的清廉行為是非正常的。這種不符合倫理的行政文化，導致了多省觸目驚心的 “塌方式”腐敗，官場一度成為政治生態(tài)惡化的重災區(qū)。在國家治理現(xiàn)代化進程中，“行政機關尤其要注意在公眾視野中履行自己好的法律職責，保持好自己的守法形象。這并不是作樣子的問題，而是要使法律成為機關文化的根本規(guī)約力量，成為判斷是非美丑的根本標準，成為每個成員自覺自愿的行為模式?！眲|超：《習近平依法治國思想對行政文化建設的意義》，《行政管理改革》2014年第12期。行政機關必須是法律法規(guī)的真正踐行者，在行政文化建設中履行“領頭羊”職能。法治型行政文化的張揚能夠激發(fā)公共行政機構(gòu)和行政人員在法律的邊界內(nèi)履行職能，做到“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”，明確界定行政機關和行政人員該干什么、不該干什么，制定責任清單是當代中國行政文化建設的根本指導原則。

2.公共行政法治思維是行政文化建設的邏輯起點

行政文化建設的法治思維，意指公職人員公共行政的邏輯必須遵循按法治要求處理問題、治國理政的思維方式。任何行政機構(gòu)或個人在公共行政過程中遵循行政思維的合法性、公平正義感、后果責任理性等。 培育法治型的行政文化氛圍，有利于簡化公職人員的行政過程，他們不用再考慮錯綜復雜的官場關系、人情關系，從而提高行政效率。公職人員具備了法治思維，就會習慣自覺守法，嚴格執(zhí)法，解決問題靠法。 在這種法治的氛圍下，一個人接力另一個人，把優(yōu)良的法治思維傳遞給身邊的每個人，陽光、透明的行政品質(zhì)就能形成，良好的行政文化就會擴展到整個政治社會系統(tǒng)中?！爱斦挝幕壬蠈咏ㄖ璧K著經(jīng)濟基礎的發(fā)展的時候，對于政治上和文化上的革新就成為主要的和決定的東西了”?！睹珴蓶|選集》第1卷，人民出版社，1991年，第326頁。隨著時間的推移，那些與法治思維對立的人治思維、特權(quán)思維，就會逐步銷聲匿跡，行政過程就會更加簡單、清晰、明了。黨的“三嚴三實”工作開展后，有一些官員發(fā)出肺腑之言，“一切按規(guī)矩辦事，現(xiàn)在工作簡單了，效率提高了，終于可以有機會和家人一起吃晚飯了”。這就是良好行政文化的開端，“以前那些有法不依、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為之所以發(fā)生，就是因為當事人沒有法治思維。因此，法治國家、法治政府、法治社會的實現(xiàn)，首先要求一切治國理政的擔當者們，普遍確立法治思維。”④周文彰：《構(gòu)建“法治行政文化”刻不容緩 》，《北京日報》2015年5月11日。因此，法治型行政文化的順利實施依賴于行政機構(gòu)及其人員法治思維的養(yǎng)成。

3.公共行政人員法治思維的內(nèi)生性是行政文化建設的關鍵

行政文化建設轉(zhuǎn)型的關鍵在于公職人員法治思維的常態(tài)內(nèi)生性。從本質(zhì)上講，行政文化建設的核心受眾是政府內(nèi)部的公職人員。從國內(nèi)政治生態(tài)優(yōu)化視角看，從反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要出發(fā)，行政文化建設的重點在于對公務員進行文化精神塑造，當務之急是要著力于培育公務員和領導干部法治理念，研究公務員良善的行政倫理。公共行政的實現(xiàn)在于人，在于公職人員履職能力優(yōu)劣。因為任何好的制度都是人執(zhí)行，規(guī)則的走形，即是人的行為模式走形。“行政體系中的成員對行政文化的變遷起著重要的作用。行政人員的行為變異或?qū)π姓幕?guī)范的偏離給行政文化變遷提供了可能?！币︾骸吨形餍姓幕容^研究》，光明日報出版社，2012年，第35頁。因此，當代官員法治思維的養(yǎng)成是構(gòu)建法治型行政文化的核心任務。必須改變以前“重個人權(quán)力輕公民權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務等思維誤區(qū)；必須改變超越法律的特權(quán)思想，鏟除以言代法、以權(quán)壓法、違法行政等背離法治精神的各種行為”，④換取行政文化氛圍的青山綠水新常態(tài)。對于行政主體來說，法治思維是工作思維方式的重大改變。法律規(guī)則簡單明了、工作依法進行、不再依附于某些潛規(guī)則，公職人員的成就感和幸福感就會提升，良好的行政文化氛圍則自然形成。

四、踐行正義政績評價機制，構(gòu)建科學型行政文化

行政文化要形成新常態(tài)使之固化為政府或個體的一種行政倫理，就必須有正義的政績倫理彰顯人性的光輝、制度的力量，形成包容性的行政文化。行政行為文化是現(xiàn)代行政文化建設的關鍵組成部分，體現(xiàn)著決策執(zhí)行的正義思維與結(jié)果公平。新常態(tài)下，行政文化建設必須關注政績的隱性與顯性正負結(jié)果，關注代際與代內(nèi)政績的公平評價標準與實踐檢驗的時間跨度。改革開放30多年的發(fā)展經(jīng)驗與教訓，凸現(xiàn)了傳統(tǒng)政績評價的局限性與經(jīng)驗型的不足。因此，新常態(tài)下的行政文化建設的政績評價應更加關注政績的后期評價與代際效應，關注當下與著眼未來的評價體系，以科學的態(tài)度建構(gòu)政績獎懲機制。endprint

1.當代行政文化的建構(gòu)必須遵循公共決策正義原則

公共決策須考慮代際、代內(nèi)公平，考慮生態(tài)環(huán)境的承受力，任何一項工程都要符合工程倫理和行政倫理。在過去30多年的跨越式發(fā)展中，官員追逐政績是一種普遍現(xiàn)象。今天看來，單一的唯“GDP”的政績觀為整個國家現(xiàn)代化進程帶來一定的誤區(qū)，形成了行政“過度型”政績文化。因此，關于官員政績、政府執(zhí)行力的考核，需要一個穩(wěn)定的足夠長的周期來試驗行政者的執(zhí)政成果。公共行政就是為公共謀發(fā)展的過程，不是一兩個官員的政績行政，而是整個區(qū)域、國家的決策倫理。目前，經(jīng)濟新常態(tài)和政治生態(tài)重塑的格局下，行政文化應把公共行政中的問題清單、責任清單、行為清單的邊界搞清楚。實踐證明，近些年有些大型項目的發(fā)展思路有些是不科學的，帶來的生態(tài)災難和后果也不是幾個官員能承擔的，它的代價可能是一代人、甚至幾代人的共同修復。因此，構(gòu)建公共決策的行政文化至關重要。在國家治理框架內(nèi)，一個好的官員會帶來行政群體的福祉，助益形成優(yōu)良的行政文化。一個官員行使權(quán)力不是為了個人政績，而是為了一個基本的服務宗旨，這樣他的決策會符合發(fā)展規(guī)律，不會涸澤而漁。如果絕大部分官員都能有一顆感恩自然之心、感恩民眾認同之心，那么他們的大部分工程決策就會符合倫理，有些跨越式的風險可以規(guī)避。試想，這樣的行政文化在全國大面積地推廣學習，而后根植于各級官員的公共行政過程中，這對于整個國家、民族、人民將會是多么幸運的制度設計。

2.當代行政文化建設要建立防范官員“不作為”的風險機制

十八大以來，我們黨加快了政治生態(tài)的整改步伐，基本形成了風清氣正的行政文化。一批官員受到法律的嚴懲，威懾了一些在任的官員。有些官員為求自保，不作為、尸位素餐，以為不出頭、不做事就不會被抓住把柄。一個心中裝滿正義的官員，不做違法的事情是不屬于整治范圍內(nèi)的?！霸谒猩鐣Y(jié)構(gòu)中，權(quán)力是非常重要的一個方面。那些最有權(quán)力的人對文化有最大的影響力——社會組織中最盛行的觀念作為文化的一部分，通常是對在社會結(jié)構(gòu)中最有權(quán)力的人最有利的?！盵美]喬爾·M·卡倫：《社會學的意蘊》，張惠強譯，中國人民大學出版社，2011年，第98頁。但是近年來，卻形成了一股懶政怠政的行政文化風氣。這樣的行政文化更是要不得，它會帶壞一大批工作人員。工作沒有了方向，維持現(xiàn)狀，有問題不去積極解決，而是互相扯皮推諉，工作效率低下，長此以往，懶政的行政文化會消解我們黨正在努力開創(chuàng)的官場新生態(tài)，我們的治理果實很容易就會被懶政風氣吞噬。因此，行政文化建設必須向懶政開刀，對一些懶政官員問責，以政風促黨風，在全國形成良好的廉潔勤政行政之風。近期，黨中央鮮明地對少部分“不作為”官員進行了公開處理，彰顯了我黨政治吏治的決心與信心。2015年12月，李克強總理在辦公廳系統(tǒng)會議上，重點指出要開有效的會、發(fā)管用的文，要用新理念新模式新技術(shù)提升政府服務水平。這不僅是對行政機構(gòu)提出的新要求，也是對政策執(zhí)行落地的督促。

3.當代行政文化建設要樹立科學與公平的發(fā)展倫理觀

新常態(tài)下建構(gòu)行政文化的倫理觀，必須解構(gòu)、超越傳統(tǒng)發(fā)展主義觀。行政文化的轉(zhuǎn)向應該正視改革開放以來積存的新舊問題，更注重政府創(chuàng)新的倫理價值，把人的發(fā)展、國家的發(fā)展置于生態(tài)倫理視域下。必須承認，我們過去的一些發(fā)展成就是以犧牲自然資源的代價獲得了經(jīng)濟指標的攀高，這種唯“GDP”的發(fā)展模式帶來的風險與生態(tài)利益損耗要花費一代人、甚至幾代人的努力修繕。從倫理維度看，“發(fā)展主義”的根本性問題是經(jīng)濟性評估缺失社會理性、生態(tài)理性的前提性規(guī)約，并且簡約為狹隘性經(jīng)濟生產(chǎn)活動的效率或政績競爭力，當代政府創(chuàng)新需要構(gòu)建更為全面系統(tǒng)的倫理和道德觀。新的政績文化觀轉(zhuǎn)向必須遵從個人美德、社會制度和環(huán)境正義的倫理規(guī)則，真正實現(xiàn)個人美德、社會正義以及環(huán)境正義之間的價值共契。“行政價值觀念的轉(zhuǎn)變是以社會的轉(zhuǎn)型為前提和基礎的，社會的變革促進了人們思想觀念的變化，在這種變化中，價值觀念進行了重構(gòu)。這一新的價值觀將進一步推動社會進步的意識形態(tài)力量，它標志著社會發(fā)展的方向?！焙畏f：《行政哲學研究》，學習出版社，2011年，第356頁。如果說今天中國的治理邏輯有了巨大的轉(zhuǎn)變，那就是對現(xiàn)存問題和歷史遺留的客觀認識與矯正。今天，我們對官員行政的要求、對于制度缺陷的修正、對于政績觀的正確審視與調(diào)整，都預示著中國的公共行政文化建設正邁向新時代。

結(jié)語

行政文化建設是一個動態(tài)、復雜的系統(tǒng)工程。新常態(tài)下行政文化建設必須根植于國家治理現(xiàn)代化進程中，合理揚棄以往的經(jīng)驗型、人治型、權(quán)威型的傳統(tǒng)行政文化，建構(gòu)科學、民主、法治、服務的新型行政文化。建設新思維的行政文化，需要國家、政府、社會、公民的共同努力。作為公職人員，應該兼具公民美德、行政美德，合乎職業(yè)精神；作為官員，應該優(yōu)化官場政治生態(tài)，以法治思維統(tǒng)領國家治理；作為政府，應該調(diào)適政績觀的評價體系，以公平正義為前提。行政文化的重構(gòu)必須逐步剝離人為阻礙行政效率的權(quán)力依附，依次剝離依附在官位之上的各種特權(quán)、福利制度，才能讓公共行政職能純粹化、行政文化純潔化。

作者單位：山東省社會科學院

責任編輯：秦開鳳endprint