新型城鎮(zhèn)化背景下超大城市的社區(qū)功能及其發(fā)揮

柳建文

內(nèi)容提要中國(guó)超大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)迅速、公共服務(wù)壓力增大、社會(huì)危機(jī)頻發(fā)、居住分異現(xiàn)象明顯，對(duì)社區(qū)功能提出了新的要求，社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)融合功能、社會(huì)保障功能、社會(huì)安全功能以及社會(huì)整合功能以應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題、推進(jìn)超大城市的新型城鎮(zhèn)化。為此，超大城市需要通過(guò)法制化和社會(huì)化手段協(xié)調(diào)政府與社區(qū)間的關(guān)系，強(qiáng)化社區(qū)的保障功能；通過(guò)建立社區(qū)公共財(cái)政和社區(qū)基金汲取資源，控制社區(qū)分化、促進(jìn)社會(huì)融合；注重平衡鄰里設(shè)計(jì)和公共交往空間規(guī)劃，推動(dòng)社會(huì)整合；培育專業(yè)性社會(huì)組織提升社區(qū)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

關(guān)鍵詞新型城鎮(zhèn)化超大城市社區(qū)功能社區(qū)建設(shè)

〔中圖分類號(hào)〕C912.83〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）04-0109-07

2014年，中央出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》引導(dǎo)中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化。值得關(guān)注的是，城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)重新做了調(diào)整，城區(qū)常住人口一千萬(wàn)以上的城市升格為超大城市。依據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)，有北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳6座超大城市。同時(shí)，規(guī)劃特別提到城市發(fā)展面臨的社會(huì)問(wèn)題，包括人口過(guò)度集聚、外來(lái)人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差、公共安全事件頻發(fā)、公共服務(wù)供給能力不足等。2014年1月，“城市病”首次被寫進(jìn)北京的政府工作報(bào)告。2014年3月，習(xí)近平參加兩會(huì)上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制創(chuàng)新，要努力走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。那么，新型城鎮(zhèn)化對(duì)超大城市社區(qū)功能有哪些新的要求？超大城市社區(qū)發(fā)展過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？需要做哪些調(diào)整和改進(jìn)？這些都是亟需研究的問(wèn)題。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下超大城市的社區(qū)功能

1.超大城市社區(qū)的社會(huì)融合功能

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的人口流動(dòng)主要集中在沿海、沿江地區(qū)的戰(zhàn)略性功能區(qū)域，如長(zhǎng)江城市經(jīng)濟(jì)帶、珠三角沿海地區(qū)、京津經(jīng)濟(jì)圈等，都是超大城市密集分布的地區(qū)。人口遷移主要是為獲得發(fā)展機(jī)會(huì)、增加收入以及享有良好醫(yī)療、教育條件等，但被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的234億農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，大量流動(dòng)人口難以融入城市社會(huì)，給超大城市發(fā)展帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。統(tǒng)計(jì)顯示近10年北京市70%的犯罪是外來(lái)人口所為，上海為72%，深圳則高達(dá)98%。①因此，超大城市社區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)是發(fā)揮社會(huì)融合功能，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市社會(huì)。從國(guó)外大城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，如果一個(gè)城市不能盡快將大量來(lái)自不同地域和持有不同文化的移民吸納和同化進(jìn)它的社會(huì)，就會(huì)對(duì)城市體制形成潛在的威脅，成為社會(huì)動(dòng)蕩和相互對(duì)抗的根源，甚至導(dǎo)致體制的解體。[美]帕里羅等：《當(dāng)代社會(huì)問(wèn)題》（第4版），周兵等譯，華夏出版社，2002年，第197頁(yè)。2013年1月，李克強(qiáng)總理前往國(guó)家糧食局考察時(shí)指出促進(jìn)城市外來(lái)人口和流動(dòng)人口社會(huì)融合的重要性。他強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量和生活水平，特別是推動(dòng)農(nóng)民工的市民化，讓他們逐步融入城鎮(zhèn)。王子約：《李克強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化思路：核心是人的城鎮(zhèn)化》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2013年2月4日。2015年12月20日，中央城市工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)指出，超大城市等各類城市是我國(guó)各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，全面建成小康社會(huì)、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須抓好城市這個(gè)“火車頭”，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)城鎮(zhèn)常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，有效化解各種“城市病”。

2.超大城市社區(qū)的社會(huì)保障功能

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市可持續(xù)發(fā)展、公共服務(wù)能力和改善民生。大量流動(dòng)人口融入超大城市是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，要有就業(yè)支撐和服務(wù)保障。由于人口眾多，超大城市的公共服務(wù)成本更高、難度更大。目前，上海、北京、天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財(cái)政支出高達(dá)數(shù)百億元，面對(duì)日益密集和多元化的公共需求，政府難以提供精細(xì)、完善的服務(wù)。從國(guó)際上看，超大城市的社區(qū)公共服務(wù)大多由社團(tuán)組織操作完成。香港約有170個(gè)社會(huì)團(tuán)體，下屬的各種工作機(jī)構(gòu)有2700個(gè)左右，基本承擔(dān)了全港老年人、殘疾人、家庭、婦女和青少年教育等各種社區(qū)服務(wù)，這些服務(wù)大多是由志愿者免費(fèi)提供。紐約皇后區(qū)第三社區(qū)的“杰克遜街區(qū)行動(dòng)組”（Jackson Heights Action Group）通過(guò)鄰里居民、小企業(yè)主相互幫助的方式為社區(qū)居民提供免費(fèi)服務(wù)，包括為移民提供相關(guān)指導(dǎo)和幫助，協(xié)助居民辦理健康卡，為失業(yè)者尋找就業(yè)機(jī)會(huì)或提供就業(yè)信息，用英語(yǔ)和西班牙語(yǔ)為青少年提供技能培訓(xùn)，為無(wú)家可歸的人、病人、失業(yè)者以及貧困居民提供生活幫助，組成公民巡邏隊(duì)在治安比較差的地段開展治安巡邏等。有數(shù)據(jù)表明，美國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)一年創(chuàng)造的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值高達(dá)2250億美元，于燕燕主編：《中國(guó)社區(qū)發(fā)展報(bào)告2007-2008》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第169頁(yè)。在很大程度上減輕了超大城市的公共服務(wù)壓力，也促進(jìn)了移民的城市融合。到目前為止，中國(guó)向超大城市遷移的人口數(shù)量有增無(wú)減，據(jù)預(yù)測(cè)，2030年天津市人口將達(dá)到2500萬(wàn)。城市規(guī)模的擴(kuò)大愈加顯示出社區(qū)保障的重要性?！俺鞘袇^(qū)域范圍的擴(kuò)大使城市的變化更加復(fù)雜和迅速，給人們帶來(lái)不可靠和不安全的感覺。城市過(guò)大，讓個(gè)人感到無(wú)所適從。為了在紛繁復(fù)雜的社會(huì)中尋找自我，人們通過(guò)生活在一個(gè)易于理解的、社會(huì)關(guān)系可以預(yù)知的社區(qū)中，以便混亂達(dá)到最小?！盵美]貝利：《比較城市化：20世紀(jì)的不同道路》，顧朝林等譯，商務(wù)印書館，2008年，第52頁(yè)。

3.超大城市社區(qū)的社會(huì)安全功能

超大城市面臨的自然、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)壓力大。中國(guó)千萬(wàn)以上人口的超大城市都分布在氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪水災(zāi)害和地震災(zāi)害十分嚴(yán)重的沿海及東部平原、丘陵地區(qū)。由于超大城市人口密集，同等規(guī)模的事件造成的損失更為嚴(yán)重，比如近期發(fā)生的天津港大爆炸以及深圳的山體滑坡均證明了這一點(diǎn)。一些暴力、恐怖事件的制造者為擴(kuò)大社會(huì)影響往往將目標(biāo)選擇在人口密集的大城市。早在2004年，北京市11位人大代表針對(duì)頻繁出現(xiàn)的公共安全事件提交了一份名為《必須高度重視涉及城市公共安全的“風(fēng)險(xiǎn)管理”》議案，曾引起輿論的廣泛關(guān)注。endprint

超大城市之所以成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)容易爆發(fā)的區(qū)域，一是因?yàn)槿丝?、?jīng)濟(jì)要素迅速向超大城市集中，存在很多不可預(yù)測(cè)的因素；二是面對(duì)規(guī)模日益龐大的城市，政府掌控的應(yīng)對(duì)資源有限。因此，世界很多超大城市廣泛利用社區(qū)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。比如新加坡制定的《社區(qū)安全與保安計(jì)劃》、香港推行的“社區(qū)警政”、紐約危機(jī)管理辦公室組織開展的“公私合作應(yīng)對(duì)危機(jī)項(xiàng)目”包括“社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)”（以鄰里和社區(qū)為基礎(chǔ)的志愿者服務(wù)隊(duì)伍）、醫(yī)療預(yù)備隊(duì)（由醫(yī)療衛(wèi)生和健康服務(wù)界的志愿者組成的志愿者隊(duì)伍）、鄰里守望者（志愿參加街區(qū)守護(hù)的社區(qū)居民）等20多個(gè)子項(xiàng)目。其中，社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目的主要任務(wù)是：查明當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)中所有受過(guò)危機(jī)應(yīng)對(duì)訓(xùn)練的專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)并協(xié)調(diào)他們通力合作形成一個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)的團(tuán)隊(duì)；培訓(xùn)志愿者使其掌握基本的危機(jī)反應(yīng)技巧，比如輕度的搜索和救援、火災(zāi)控制和醫(yī)療救助；通過(guò)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)宣傳、教育社區(qū)居民和工商業(yè)主使他們對(duì)各種可能發(fā)生的危機(jī)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。鄰里守望則要求鄰里之間相互關(guān)懷、互相監(jiān)護(hù)，其目的是為了防止攻擊性事件和盜竊案的發(fā)生。羅伯特·桑普森等人對(duì)芝加哥鄰里社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，暴力犯罪降低更為直接的原因在于非正式的社會(huì)控制和居民的凝聚力。在那些人們積極參與地方委員會(huì)或社團(tuán)組織的地方，很少有搶劫、強(qiáng)奸、入室行竊、汽車失竊案發(fā)生。Sampson R. J.， Randenbush S. W. and Earls F.， “Neighborhoods and Violent Crime： A Multilevel Study of Collective Efficacy，” Science， no.277， 1997， pp.918～924.近年來(lái)，在很多超大城市涉及個(gè)人或群體間的利益沖突呈上升趨勢(shì)，包括物業(yè)糾紛、鄰里矛盾以及圍繞城區(qū)改造、企業(yè)改制等出現(xiàn)的大規(guī)模群體性事件。社區(qū)可以緩解城市發(fā)展變遷帶來(lái)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨給予了高度評(píng)價(jià)：“當(dāng)某種行為在國(guó)家層面實(shí)施時(shí)，社區(qū)以及社區(qū)的許多生活中心，經(jīng)常是實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的最有效的工具。”[美]斯蒂格利茨：《新的發(fā)展觀：戰(zhàn)略、政策和進(jìn)程》，胡鞍鋼等編：《政府與市場(chǎng)》，中國(guó)計(jì)劃出版社，2000年，第160頁(yè)。

4.超大城市社區(qū)的社會(huì)整合功能

新型城鎮(zhèn)化注重城市的內(nèi)涵式發(fā)展，包括城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的合理化。中國(guó)市場(chǎng)化改革伴隨著社會(huì)空間的重構(gòu)，北京、上海、廣州等超大城市空間轉(zhuǎn)型的主要特征表現(xiàn)為社會(huì)空間異質(zhì)性的增強(qiáng)。在這些城市，“新的富人階層開始聚集并形成城市的‘富裕地區(qū)，破舊的抽油煙機(jī)集中的‘工人村成為他們的貧困鄰居，農(nóng)村移民則累積在城市邊緣。城市空間結(jié)構(gòu)的巨大變遷表明這些曾經(jīng)是平均主義的城市正在成為世界上最不平等的城市?！盳higang Li and Fulong Wu， “Tenure-Based Residential Segregation in Post-Reform Chinese Cities： A Case Study of Shanghai， Transactions of the Institute of British Geographers，” New Series， no. 3， 2008， pp.404～419.超大城市的居民雖然在經(jīng)濟(jì)上相互依賴卻常常在社會(huì)上被分割開來(lái)。瑞克斯區(qū)分了英國(guó)大城市中的住宅階層（Housing Class），包括核心區(qū)域的大型住宅擁有者、通過(guò)抵押貸款方式的購(gòu)房者、破舊住宅的私有者、租戶以及無(wú)房者等。John Rex， “The Sociology of a Zone of Transition，” in C.Bell and H.Newby， The Sociology of Community， Frank Cass and Co. Ltd.， 1974，p.178.為解決低收入群體的住房問(wèn)題，自2006年以來(lái)北京、上海、天津等房?jī)r(jià)上漲較快的一線城市紛紛頒布住房建設(shè)規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、廉租房等做出新的空間布局規(guī)劃，由于價(jià)格相對(duì)低廉，這些住宅通常選址于交通不便、配套不完善的城市郊區(qū)或近郊區(qū)，這進(jìn)一步加劇了超大城市居住空間分異。對(duì)上海社區(qū)的調(diào)查表明，“封閉小區(qū)”的出現(xiàn)與社區(qū)的“紳士化”（Gentrification）過(guò)程以及“業(yè)主”（Middle class）的產(chǎn)生密切相關(guān)，具體表現(xiàn)在“有房階層”和“無(wú)房階層”的對(duì)立以及高檔社區(qū)居民對(duì)底層移民的排斥。對(duì)他者的排斥在反方向使得封閉小區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了身份的“純化”?！敖鋫渖瓏?yán)”“進(jìn)門刷卡”超越了工具性功能變?yōu)橐环N顯示階層身份的符號(hào)。陳映芳等：《都市大開發(fā)：空間生產(chǎn)的政治社會(huì)學(xué)》，上海古籍出版社，2009年，第433～434頁(yè)。風(fēng)險(xiǎn)理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪嗽痛爽F(xiàn)象指出中國(guó)可能進(jìn)入到一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。因?yàn)閺奈鞣降陌l(fā)展歷程看，中國(guó)目前正處于城市化的快速推進(jìn)階段，西方城市發(fā)展中曾經(jīng)出現(xiàn)的城市容納問(wèn)題、不均衡發(fā)展以及社會(huì)階層分裂現(xiàn)象似乎又在中國(guó)重演，而這些都將集中表現(xiàn)在社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)上。薛曉源等：《全球風(fēng)險(xiǎn)世界：現(xiàn)在與未來(lái)——德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪私淌谠L談錄》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2005年第1期。

從20世紀(jì)末至今，在“拆平房建樓房”的中國(guó)都市更新運(yùn)動(dòng)中，城市原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遭到破壞，鄰里關(guān)系變得十分冷淡。在國(guó)外的社區(qū)研究中，社會(huì)資本被區(qū)分為兩種類型：“結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本”（Structural Social Capital）和“認(rèn)知性社會(huì)資本”（Cognitive Social Capital）?！敖Y(jié)構(gòu)性社會(huì)資本”指社會(huì)組織和正式網(wǎng)絡(luò)中的信任和凝聚力，“認(rèn)知性社會(huì)資本”是指經(jīng)由個(gè)人在社區(qū)中的經(jīng)歷所產(chǎn)生的無(wú)形的、非正式的信任，具有利他主義和慈善的特點(diǎn)。認(rèn)知社會(huì)資本的流失將導(dǎo)致高水平的個(gè)人主義和“缺乏團(tuán)結(jié)”的生活。McIlwaine C. and Moser C.， “Violence and Social Capital in Urban Poor Communities： Perspectives from Colombia and Guatemala，” Journal of International Development， no.7， 2001， pp.965～984.從中國(guó)的情況看，雖然城市財(cái)富不斷在增長(zhǎng)，但城市居民的認(rèn)知性社會(huì)資本正在日益流失，人們變得愈來(lái)愈冷漠，愈來(lái)愈孤立。趙孟營(yíng)等：《走向善治與重建社會(huì)資本：中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式的理論分析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2001年第4期。 社區(qū)在應(yīng)對(duì)城市社會(huì)分化、促進(jìn)超大城市社會(huì)整合方面具有重要功能，通過(guò)社區(qū)居住空間的規(guī)劃和設(shè)計(jì)可以促進(jìn)良好的人際關(guān)系，增強(qiáng)人們的凝聚力與認(rèn)同感。比如，鄰里設(shè)計(jì)的目的是讓不同職業(yè)、階層的居民在公共場(chǎng)所可以路遇，從而增強(qiáng)他們的社會(huì)交往。按照日本的城市規(guī)劃法，鄰里公園是以鄰里區(qū)為單位而設(shè)置的公園，作為促進(jìn)居民交往的場(chǎng)所，其規(guī)模為2公頃左右（平均1平方公里設(shè)1間鄰里公園）。美國(guó)住房與城市發(fā)展部針對(duì)“空間分異”問(wèn)題采取的措施是推行“混合居住模式”（Mixed-income Housing），即在住宅政策的設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)不同階層、民族或種族的居民居住在一個(gè)社區(qū)中，促進(jìn)相互之間的認(rèn)知和理解，特別是防止低收入群體遭到社會(huì)排斥。endprint

由于人類需求關(guān)愛和守望相助的本性與大城市所代表的環(huán)境特征在很多方面存在抵牾，需要通過(guò)社區(qū)緩解個(gè)人壓力、矯正城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)。盡管很多學(xué)者預(yù)言在現(xiàn)代化和城市化的洪流當(dāng)中鄰里社區(qū)的消亡不可避免，但作為城市社會(huì)的基本組織細(xì)胞，社區(qū)仍然是解決城市問(wèn)題的重要手段和載體。為此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃特別提出加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、城鎮(zhèn)住房、財(cái)稅金融、行政管理等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，形成有利于社區(qū)發(fā)展的制度環(huán)境。

二、超大城市社區(qū)功能發(fā)揮的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.社區(qū)發(fā)展的行政化色彩濃厚

根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是群眾自治組織，社區(qū)工作站則是街道辦事處派駐到社區(qū)的工作和服務(wù)機(jī)構(gòu)。居委會(huì)沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，均由政府財(cái)政撥款解決，因此雖然設(shè)置了社區(qū)工作站，但居委會(huì)承擔(dān)的職責(zé)很多屬于政府職能范疇，包括城市管理、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、人口統(tǒng)計(jì)甚至招商引資等。政府設(shè)立社區(qū)工作站的初衷是想通過(guò)“議行分設(shè)”把不屬于居委會(huì)工作職責(zé)的行政性工作分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理和服務(wù)。但實(shí)際情況是社工站的進(jìn)入加深了社區(qū)的行政化管理色彩，導(dǎo)致居委會(huì)“邊緣化”“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重。社工站的主要精力都放在履行行政職責(zé)上，被居民視為政府“管理人員”而非專業(yè)服務(wù)人員。2013年，九三學(xué)社深圳市委員會(huì)通過(guò)一年多社區(qū)居民滿意度調(diào)查后指出社區(qū)工作站真正開展社區(qū)服務(wù)的精力不到20%，因此建議深圳市政府“逐步撤銷社區(qū)工作站”，做大、做強(qiáng)居委會(huì)。劉永新：《深圳應(yīng)逐步撤銷社區(qū)工作站》，《深圳特區(qū)報(bào)》2013年1月15日。

社區(qū)發(fā)展行政化的另一個(gè)表現(xiàn)是社區(qū)經(jīng)費(fèi)多少主要取決于所在行政轄區(qū)的財(cái)政能力。以北京為例，東城和西城兩區(qū)面積僅占全市建設(shè)用地面積的274%，卻容納了大量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源。兩區(qū)的住宿餐飲業(yè)單位密度是海淀區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)的3倍，石景山和豐臺(tái)區(qū)的9倍；擁有的醫(yī)療文化資源遠(yuǎn)高于其他城區(qū)，博物館占全市的41%，公證處辦證總量占全市的56%。楊卡：《中國(guó)超大城市人口集聚態(tài)勢(shì)及其機(jī)制研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第3期。目前天津13個(gè)市轄區(qū)的財(cái)政收入存在很大差距。2013年，財(cái)政收入最高的濱海新區(qū)人均投入每個(gè)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)為112萬(wàn)元，而財(cái)政收入較少的河北區(qū)投入社區(qū)事務(wù)的人均經(jīng)費(fèi)僅為400元。資料來(lái)源：天津市統(tǒng)計(jì)局：《2014年天津統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年。對(duì)中國(guó)6大城市25個(gè)街區(qū)的家庭調(diào)查顯示，行政轄區(qū)財(cái)力不均導(dǎo)致部分社區(qū)保障功能弱化，城市貧困高度集中在改制企業(yè)宿舍、城中村等幾類社區(qū)和社會(huì)群體，一些低收入社區(qū)貧困發(fā)生率高達(dá)22.4%，下崗職工和農(nóng)村移民成了中國(guó)城市兩個(gè)主要貧困群體。ShenJing He， Fulong Wu and Chris Webster， “Poverty Concentration and Determinants in Chinas Urban Low-income Neighbourhoods and Social Groups，” International Journal of Urban and Regional Research， no.2， 2010， pp.328～349.

2.社區(qū)無(wú)法提供充足的社會(huì)支持

社會(huì)支持是由人際關(guān)系所產(chǎn)生的資源，包括物質(zhì)和心理的援助，比如資源和信息共享、情緒感染、心理支持等，這種支持系統(tǒng)（無(wú)論是正式的還是非正式的）在促進(jìn)社會(huì)融合方面具有顯著功能。但流動(dòng)人口在超大城市就業(yè)中獲取的社會(huì)支持主要來(lái)自家庭、親友等私人網(wǎng)絡(luò)以及老鄉(xiāng)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等地緣組織，社區(qū)不在他們的支持網(wǎng)絡(luò)之中。超大城市社區(qū)無(wú)法提供必要的社會(huì)支持，已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)民的市民化進(jìn)程。重慶的戶籍改革實(shí)驗(yàn)遭到抵制，部分農(nóng)民不愿意參加戶籍改革，認(rèn)為城市無(wú)法提供必需的福利，成為市民反而會(huì)使他們失去傳統(tǒng)的包括土地在內(nèi)的多元化謀生方式和以親屬關(guān)系及村落為基礎(chǔ)的互助網(wǎng)絡(luò)。“在認(rèn)為缺乏國(guó)家正式福利的情況下，這些非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)可以幫助他們抵御生活風(fēng)險(xiǎn)，因此特別重要”。Nick R. Smith，“Household Registration Reform and Peri-Urban Precarity in China，” Journal of Urban Affairs， no.S1， 2014， pp.369～383.

社區(qū)提供社會(huì)支持需要掌握一定的社會(huì)資源，但很多資源都控制在開發(fā)商、物業(yè)公司和社區(qū)駐地單位的手中。有調(diào)查顯示，北京市的社區(qū)已沒有公共資源可供居民集體所有和支配。郭偉和：《身份之爭(zhēng)：轉(zhuǎn)型中的北京社區(qū)生活模式和生計(jì)策略研究》，北京大學(xué)出版社，2010年，第126～127頁(yè)。對(duì)上海、天津、廣州民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，由私人和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老院占581%，社區(qū)養(yǎng)老院只占287%。其中，一家近十萬(wàn)人口的社區(qū)養(yǎng)老院只有四張床位。Linda Wong and Jun Tang， “Dilemmas Confronting Social Entrepreneurs： Care Homes for Elderly People in Chinese Cities，” Pacific Affairs， no. 4， 2007， pp.623～640.對(duì)北京30個(gè)社區(qū)的調(diào)查顯示，只有25.7%的社區(qū)提供老人院服務(wù)，回答所在社區(qū)中有托兒所的人僅占受訪者的136%。沈千帆主編：《北京市社區(qū)公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社，2011年，第158～165頁(yè)。對(duì)天津45家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，沒有一家可以提供27種基本醫(yī)療診斷服務(wù)，只有一半社區(qū)醫(yī)生可以進(jìn)行心肺復(fù)蘇和清創(chuàng)術(shù)。Wei Zhou and Yanmin Dong， “Community Health Service Capacity in China： A Survey in Three Municipalities，” Journal of Evaluation in Clinical Practice， no.19， 2013， pp.167～172.endprint

3.社區(qū)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)機(jī)制

由于社區(qū)保障和支持能力不足以及人際關(guān)系的冷漠和疏離，社區(qū)在面對(duì)超大城市快速擴(kuò)張過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題時(shí)顯得不知所措。比如部分弱勢(shì)群體因生活困難鋌而走險(xiǎn)、城市在改造拆遷過(guò)程中屢屢出現(xiàn)鄰里矛盾、個(gè)人利益與公共利益的沖突以及家庭房產(chǎn)權(quán)的糾紛等，社區(qū)均難以發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，導(dǎo)致上訪、惡性沖突事件以及“民轉(zhuǎn)刑”案件時(shí)有發(fā)生。中國(guó)城市居民危機(jī)意識(shí)淡薄，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件能力低下。雖然很多超大城市已經(jīng)或正在建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，但以社區(qū)為主的第四級(jí)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)普遍薄弱，居民委員會(huì)的財(cái)力、工作人員的綜合素質(zhì)都難以適應(yīng)危機(jī)管理的要求。郭濟(jì)主編：《中央和大城市政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第273頁(yè)。絕大多數(shù)社區(qū)沒有建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制機(jī)制，也沒有專業(yè)人員負(fù)責(zé)培訓(xùn)社區(qū)居民的應(yīng)急能力和應(yīng)急意識(shí)，難以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共安全等突發(fā)事件。

4.城市社區(qū)規(guī)劃的技術(shù)化傾向突出

按“新城市主義”觀點(diǎn)，“以人為本”的城市規(guī)劃理念始終貫穿這樣一種精神：城市建筑的改造不應(yīng)同時(shí)“拆除”居民的“伙伴關(guān)系”和社會(huì)資本；社區(qū)計(jì)劃必須將公共領(lǐng)域的重要性置于私人利益之上以確保社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)有助于促進(jìn)社會(huì)整合、加強(qiáng)區(qū)域社會(huì)資本，這已成為創(chuàng)造一個(gè)新型社區(qū)最基本的原則。Nessa Winston， “Regeneration for Sustainable Communities？Barriers to Implementing Sustainable Housing in Urban Areas，” Sustainable Development， no.18， 2010，pp.319～330.20世紀(jì)90年代以來(lái)，技術(shù)主義和工具理性在中國(guó)的城市規(guī)劃中盛行，城市的規(guī)劃和住房政策的制定以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，將人的生活和情感排斥在外，社區(qū)逐漸喪失了其作為社會(huì)組織的整合功能?！皬?0世紀(jì)的‘開發(fā)區(qū)時(shí)代到當(dāng)今的‘新區(qū)時(shí)代，充分挖掘并借助規(guī)劃的力量實(shí)現(xiàn)土地交換價(jià)值的提升。而空間作為體現(xiàn)市民社會(huì)內(nèi)涵、行使市民權(quán)利的重要場(chǎng)所的使用價(jià)值和意義卻常常被忽視?！崩顝?qiáng)等：《城市化進(jìn)程中的重大社會(huì)問(wèn)題及其對(duì)策研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年，第324頁(yè)。為防止超大城市面積過(guò)度擴(kuò)張，“十二五”期間國(guó)家明確要求超大城市提高住宅用地比例和容積率。很多城市因此禁建六層以下建筑，新建樓宇以高層為主。高容積率雖然可以提高土地利用效率，卻導(dǎo)致同等面積下社區(qū)人口急劇增長(zhǎng)。值得注意的是，部分超大城市之前曾試圖扭轉(zhuǎn)城市規(guī)劃過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的傾向。2003年上海市人大常委會(huì)表決通過(guò)《關(guān)于修改上海市城市規(guī)劃條例的決定》，將“增加公共綠地、公共活動(dòng)空間，降低建筑容量，控制高層建筑”（“即雙增雙減”）以法規(guī)的形式寫入修改后的規(guī)劃條例并于同年12月1日起實(shí)施。目前“雙增雙減”的說(shuō)法已極少被當(dāng)?shù)卣崞?。徐?。骸短岣叱鞘腥莘e率：當(dāng)誘惑遭遇現(xiàn)實(shí)》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2011年4月8日。由于人口的空間集中度高，超大城市社區(qū)規(guī)模普遍偏大，上海人口密度較高的黃埔區(qū)和靜安區(qū)平均每個(gè)居委會(huì)轄區(qū)人口規(guī)模達(dá)到10萬(wàn)人。天津絕大多數(shù)社區(qū)在2000戶左右，有的甚至達(dá)到15000戶，人口規(guī)模大大超出鄰里認(rèn)同范圍。

三、超大城市社區(qū)功能如何發(fā)揮？

1.通過(guò)法制化、社會(huì)化手段協(xié)調(diào)政府與社區(qū)關(guān)系

充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)融合、保障功能的重點(diǎn)是處理好居委會(huì)、社區(qū)工作站和街道辦事處的關(guān)系。從20世紀(jì)80年代部分發(fā)展中國(guó)家社區(qū)建設(shè)失敗的教訓(xùn)看，社區(qū)發(fā)展最大的問(wèn)題在于政府對(duì)社區(qū)控制太多，使得社區(qū)無(wú)法決定自己的發(fā)展。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究室編：《城市治理與中國(guó)發(fā)展》，上海人民出版社，2009年，第133頁(yè)。雖然中國(guó)各大城市普遍建立了“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”，要求做到“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，沒有經(jīng)過(guò)審定的工作擅自進(jìn)入社區(qū)，居委會(huì)有權(quán)拒絕。但執(zhí)行效果卻不理想，主要是這一制度對(duì)政府職能部門缺乏約束力。為保障居委會(huì)和社工站履行社會(huì)保障職能，在“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”基礎(chǔ)上還應(yīng)制定《社區(qū)依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《社區(qū)協(xié)助政府工作事項(xiàng)》，凡未列入公布事項(xiàng)的，政府部門不得隨意要求社區(qū)予以承擔(dān)。由于社區(qū)工作站的行政屬性使其公共服務(wù)職能異化，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)該推動(dòng)社工站的社會(huì)化，使其成為配合居委會(huì)提供專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織，政府可以通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)”的形式將公共服務(wù)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給他們。通過(guò)法制化和社會(huì)化的手段逐步扭轉(zhuǎn)社區(qū)發(fā)展的行政化傾向。

2.建立社區(qū)公共財(cái)政和基金擴(kuò)大社區(qū)資金來(lái)源

為推動(dòng)移民的社會(huì)融合和提升對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障能力，超大城市可考慮建立過(guò)渡性的社區(qū)公共財(cái)政，由市級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算，以社區(qū)常住人口數(shù)、流動(dòng)人口數(shù)為基本依據(jù)，結(jié)合社區(qū)管轄面積、居民成分、地理位置等因素確定年度社區(qū)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)增加改制企業(yè)宿舍、城中村等城市邊緣社區(qū)的財(cái)政投入。針對(duì)社區(qū)資金來(lái)源不足的問(wèn)題，需要拓展資金的籌集渠道。作為世界上第一家社區(qū)基金會(huì)，美國(guó)克里夫蘭社區(qū)基金會(huì)的總資產(chǎn)高達(dá)18億美元，內(nèi)設(shè)1300個(gè)來(lái)自個(gè)人、家庭、公司和其他機(jī)構(gòu)的單立捐贈(zèng)基金。2013年中國(guó)基金會(huì)的數(shù)量達(dá)到3549家，基金會(huì)盡管每年有大量的資金捐出，但很少直接以社區(qū)以及在社區(qū)內(nèi)開展活動(dòng)的社會(huì)組織為捐贈(zèng)對(duì)象，絕大多數(shù)基金會(huì)的資金來(lái)源都沒有明確的地域限定，缺少相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)基金。“社區(qū)發(fā)展強(qiáng)調(diào)自助，而自助之道，必須先動(dòng)員社區(qū)內(nèi)的資源、而后始能爭(zhēng)取社區(qū)外來(lái)的協(xié)助，因此，如能組成社區(qū)基金會(huì)一類的組織，由社區(qū)工商業(yè)熱心人士加以領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于社區(qū)發(fā)展工作，當(dāng)有力量?！毙煺穑骸渡鐓^(qū)發(fā)展》，臺(tái)北：中國(guó)文化大學(xué)出版部，1985年，第22頁(yè)。政府應(yīng)扶持建立市場(chǎng)化運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)基金，對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行融資。2014年，深圳在全國(guó)率先試水社區(qū)基金會(huì)，深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)捐資166萬(wàn)元發(fā)起成立光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會(huì)，隨后又捐資160萬(wàn)元發(fā)起成立寶安區(qū)海裕社區(qū)基金會(huì)。目前，深圳共登記設(shè)立了16家社區(qū)基金會(huì)。endprint

3.培育社會(huì)組織應(yīng)對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)

新型城鎮(zhèn)化提出創(chuàng)新城市治理方式，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)各類社會(huì)組織、志愿者參與社區(qū)服務(wù)和管理。20世紀(jì)初，天津老城區(qū)有志愿組織“水會(huì)”53家，一旦發(fā)生火災(zāi)，水會(huì)成員馬上到會(huì)所集合攜救火器具奔赴火場(chǎng)滅火。天津三岔河口獅子林、金家窯一帶有居民兩千多戶，建有水會(huì)“上善北局”。他們自備水筲102副，水激子三臺(tái)，每逢發(fā)生火災(zāi)時(shí)前往救火者有一百三四十人之多。若城市遇到戰(zhàn)爭(zhēng)或突發(fā)事件時(shí)，水會(huì)隨之轉(zhuǎn)變?yōu)椤八畧F(tuán)”維護(hù)社會(huì)秩序，是街區(qū)防范風(fēng)險(xiǎn)的重要力量。劉海巖：《空間與社會(huì)：近代天津城市的演變》，天津社會(huì)科學(xué)院出版社，2003年，第345～346頁(yè)。目前超大城市應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)性社會(huì)組織很少。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)要完善城市應(yīng)急管理體系，發(fā)揮社會(huì)力量在應(yīng)急管理中的作用。政府應(yīng)投入公共基金協(xié)助社區(qū)培育公益性、互助性和專業(yè)性社會(huì)組織，根據(jù)社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)給予必要的財(cái)物支持。社區(qū)需要通過(guò)建立志愿者組織有意識(shí)地吸引和動(dòng)員居民特別是掌握一定專業(yè)技能的社會(huì)精英定期開展安全防控和救災(zāi)等專業(yè)性較強(qiáng)的互助服務(wù)，建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。同時(shí)，培育社會(huì)組織也可促進(jìn)社區(qū)社會(huì)整合。調(diào)查顯示，“社區(qū)公共空間的組織化程度越高，居民鄰里關(guān)系水平就越能提升。”蔡禾等：《城市社區(qū)異質(zhì)性與社區(qū)凝聚力》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第2期。

4.注重平衡鄰里設(shè)計(jì)和公共交往空間規(guī)劃

超大城市在住房規(guī)劃上應(yīng)注重提升社區(qū)居民群體的異質(zhì)性，防止出現(xiàn)“純化社區(qū)”（Purified communities）西方學(xué)者將單一社會(huì)階層或民族群體集中居住的社區(qū)稱為純化社區(qū)，“純化社區(qū)”的發(fā)展將損害人類交往的多樣性，其直接結(jié)果是低等階層逐漸喪失與其他群體的“接觸點(diǎn)”。參見Richard Sennett， The Uses of Disorder：Personal Identity and City Life， London：Faber Press， 1996，p.194.和空間隔離?！半m然比起那些把大門圈起來(lái)的特殊階層的居住區(qū)來(lái)講，這種混合未必舒適和適當(dāng)，但是，社會(huì)的隔離會(huì)逐漸形成它的對(duì)立面，最終導(dǎo)致社會(huì)暴力?！盵加]吉爾·格蘭特：《良好社區(qū)規(guī)劃：新城市主義的理論與實(shí)踐》，葉齊茂、倪曉暉譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010年，第62頁(yè)。 為促進(jìn)社會(huì)整合，超大城市需要堅(jiān)持平衡鄰里的設(shè)計(jì)理念?！捌胶忄徖铩笔侵覆煌纳鐣?huì)階層應(yīng)該均衡地分布在所有的區(qū)域和鄰里，形成城市社會(huì)均衡的微觀結(jié)構(gòu)。對(duì)廣州城市移民地方認(rèn)同感的調(diào)查表明，移民更加認(rèn)同社區(qū)，他們?cè)噲D利用城市微觀尺度空間的功能滿足他們對(duì)娛樂教育和社交的需求。Junxi Qian and Hong Zhu， “Chinese Urban MigrantsSense of Place：Emotional Attachment， Identity Formation， and Place Dependence in the City and Community of Guangzhou，” Asia Pacific Viewpoint， no.1， 2014，pp.81～101.近年來(lái)，北京通州、石景山區(qū)試行同一社區(qū)內(nèi)商品房與公共租賃住房混建，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)融合有積極的效果。北京還加大了中心城區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)資源的疏解力度。城中心四區(qū)采取“結(jié)對(duì)子”的方式（東城對(duì)接順義、西城對(duì)接昌平、宣武對(duì)接豐臺(tái)和大興、崇文對(duì)接朝陽(yáng)），通過(guò)提供定向安置房、對(duì)接政策性住房以及貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式鼓勵(lì)人口外遷，同時(shí)把教育、醫(yī)療等優(yōu)勢(shì)公共服務(wù)資源向人口輸入?yún)^(qū)同步轉(zhuǎn)移。根據(jù)人類“同質(zhì)交往”的本性，僅僅讓不同階層的居民混居在同一個(gè)社區(qū)的做法不一定會(huì)提升居民的鄰里關(guān)系水平，還需要拓展社區(qū)公共空間?！皾M足人們對(duì)生活環(huán)境的心理要求——也是建筑學(xué)和工業(yè)品藝術(shù)設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。城市管理機(jī)關(guān)、建筑師、社會(huì)心理學(xué)家和刑事律師應(yīng)更加注意居住地的社會(huì)工作、鄰里間相互影響和接觸的形式?！盵前蘇聯(lián)]蘇斯洛夫主編：《大城市的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，1987年，第137頁(yè)。按照社區(qū)規(guī)劃的“阿瓦尼原則”（The Ahwahnee Principels），一個(gè)城市社區(qū)的規(guī)模應(yīng)保持在一個(gè)面積足夠小的地方以方便人們通過(guò)步行距離可以彼此相識(shí)，但同時(shí)要求有足夠大的空間支持多種活動(dòng)和設(shè)施。Aldous T.， Urban Villages： A Concept for Creating Mixed-use Urban Developments on a Sustainable Scale， London： Urban Village Group， 1992，p.30.作為中國(guó)超大城市社會(huì)融合型住宅小區(qū)設(shè)計(jì)的典范，上?！吧侠镌贰毙^(qū)樓宇的空間布局借鑒了上海里弄的建筑特點(diǎn)，改變了常見的以單幢住宅為空間構(gòu)成的方式，這種設(shè)計(jì)更有助于鄰里交往。設(shè)計(jì)者還充分利用小區(qū)建筑增加公共交往空間，包括樓房底層架空、修建過(guò)街樓道以及增設(shè)各種健身、游戲設(shè)施等。城市越大，微觀領(lǐng)域越需要設(shè)計(jì)精細(xì)。超大城市公共空間應(yīng)該能適應(yīng)多樣化的社會(huì)需求，應(yīng)該能夠給不同群體提供社交機(jī)會(huì)，從而支持城市凝聚力和社會(huì)的整合。

5.為社區(qū)功能的發(fā)揮提供制度支持

超大城市面臨的壓力和風(fēng)險(xiǎn)與社區(qū)密切相關(guān)，需要通過(guò)社區(qū)能力建設(shè)予以化解。社區(qū)能力建設(shè)主要強(qiáng)調(diào)五個(gè)方面：物質(zhì)、制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人。Noor Azmi Mohamad， “Role of Community Capacity Building Construct in Community Development，” International Journal of Academic Research， no.1， 2012， pp.172～176.為解決大城市病，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)社區(qū)發(fā)展給予有力的制度支持。比如20世紀(jì)60年代美國(guó)為遏制社會(huì)群體疏離、促進(jìn)城市社會(huì)整合制定的社區(qū)發(fā)展合作計(jì)劃（Community Development Corporations）、家庭鄰里改革計(jì)劃（Neighborhood and Family Initiative）、新未來(lái)計(jì)劃（New Future Program），1995年荷蘭出臺(tái)的大城市政策（Big Cities Policies），2000年法國(guó)頒布的《社會(huì)團(tuán)結(jié)和城市更新法》（SRU）均屬促進(jìn)社會(huì)融合的制度設(shè)計(jì)。結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，超大城市應(yīng)加快制度創(chuàng)新，制定新的《社區(qū)管理辦法》及配套法規(guī)，推進(jìn)基層管理體制改革，為社區(qū)功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

作者單位：南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳endprint