項(xiàng)目制、服務(wù)型政府與制度復(fù)雜性：一個(gè)嘗試性分析框架

姚金偉　馬大明　羅猷韜

內(nèi)容提要民生事業(yè)在胡溫十年獲得較快發(fā)展，與此相適應(yīng)的是項(xiàng)目制興起和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。項(xiàng)目制作為事本主義的行政動(dòng)員機(jī)制，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的技術(shù)治理特征；服務(wù)型政府則涉及“政府革命”，是中國(guó)政府體制改革的重要目標(biāo)選擇。然而由于制度復(fù)雜性的存在，項(xiàng)目失靈和服務(wù)型政府衰落，制約了民生事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，政府不得不強(qiáng)推“維穩(wěn)”以確保社會(huì)和諧。制度復(fù)雜性源自政府多元行為邏輯的不兼容性，具體而言包括憲制體系、業(yè)務(wù)職能、屬地管理和官僚自利，其分別對(duì)應(yīng)了國(guó)家邏輯、專業(yè)邏輯、地方性邏輯和市場(chǎng)化邏輯。項(xiàng)目制同專業(yè)邏輯和地方性邏輯之間存在明顯沖突，而服務(wù)型政府也遭受到國(guó)家邏輯和市場(chǎng)化邏輯的侵蝕，這共同造成了制度演化中的異化。治理模式創(chuàng)新仍要回歸政治發(fā)展的根本性問題。一個(gè)何種類型的政府引領(lǐng)怎樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了國(guó)家發(fā)展的根本性命題。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要克服政治短視，改革一直在路上。

關(guān)鍵詞民生事業(yè)項(xiàng)目制服務(wù)型政府制度復(fù)雜性政府行為邏輯

〔中圖分類號(hào)〕D625；D63〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）04-0029-08

一、導(dǎo)言：被忽視的研究視角

項(xiàng)目制和服務(wù)型政府幾乎同時(shí)興起，這并非巧合。從學(xué)術(shù)研究的關(guān)注度看，這兩個(gè)話題均興起于2003年。2003年是中共十六大的開局之年，也是胡溫十年的履新之年。在這十年中，中國(guó)的民生事業(yè)得到了較快發(fā)展，尤其以取消農(nóng)業(yè)稅、加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和政策惠農(nóng)力度、免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、建立農(nóng)村低保制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療等社會(huì)福利事業(yè)表現(xiàn)最為突出。事實(shí)上，推動(dòng)民生事業(yè)發(fā)展被普遍看作胡溫十年執(zhí)政為民的戰(zhàn)略目標(biāo)，而項(xiàng)目制和服務(wù)型政府則是推進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展的政策工具。

民生事業(yè)是胡溫十年的政治貢獻(xiàn)。市場(chǎng)化改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的根源，然而與市場(chǎng)化改革相伴而生的是利益受損者們的普遍不滿。特別是在上個(gè)世紀(jì)90年代，國(guó)企改革致使大量?jī)?yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)流失、上千萬的國(guó)企工人下崗，加之教育、住房和醫(yī)療等社會(huì)福利事業(yè)的市場(chǎng)化使民眾的生活成本驟增，這些均加劇了普通民眾的不滿情緒，群體性事件頻發(fā)，給社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展埋下了隱患。在此情況下，政府將工作重心由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)適度向民生事業(yè)傾斜，有助于緩解過激市場(chǎng)化改革舉措對(duì)社會(huì)帶來的壓力。以醫(yī)療體制改革為例：中國(guó)的醫(yī)改被認(rèn)為是由SARS引起的，然而這無法解釋在2003年3月SARS危機(jī)爆發(fā)前，關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村合作醫(yī)療的政府文件早已下發(fā)。Wei Zhang and Vicente Navarro， “Why hasnt Chinas High-Profile Health Reform （2003-2012） Delivered？ An Analysis of its Neoliberal Roots，” Critical Social Policy， vol.34， no.2， 2014， pp.175～198.民生事業(yè)是胡溫十年消減過激市場(chǎng)化改革的審慎政治選擇，是確保政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧的有效政策供給。

推進(jìn)民生事業(yè)需要治理模式的創(chuàng)新。中國(guó)政治體制中的官僚主義和形式主義，龐大繁雜的架構(gòu)造成行政效率低下，而機(jī)會(huì)主義也造成政府共謀、行政質(zhì)量參差不齊。Xue Guangzhou， “The Institutional Logic of Collusion among Local Governments in China，” Modern China， vol.36， no.1， 2010， pp.47～78.現(xiàn)代治理架構(gòu)的基礎(chǔ)是政治與行政二分。政治發(fā)展的核心是政府類型的選擇，就全球政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，民主、法治政府是現(xiàn)代政治的模范。行政體制的經(jīng)典路徑是科層制，隨著行政層級(jí)的增加、政府規(guī)模的膨脹以及復(fù)雜事務(wù)的興起，科層制的弊病日益突出。對(duì)于中國(guó)政府而言，服務(wù)型政府是政府變革和政治發(fā)展的穩(wěn)健路徑選擇，而項(xiàng)目制也構(gòu)成了一種專業(yè)化、技術(shù)化和高效化的行政動(dòng)員機(jī)制。然而，項(xiàng)目制和服務(wù)型政府在推進(jìn)民生事業(yè)進(jìn)程中究竟扮演了何種角色？如何理解政策工具適用與演化背后的制度復(fù)雜性？這在目前學(xué)界研究中是缺失的，也構(gòu)成了本文的研究貢獻(xiàn)。

二、項(xiàng)目制的緣起與財(cái)稅體制支撐

項(xiàng)目制可謂是近年來最受關(guān)注的行政動(dòng)員模式。改革開放以來，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革走的是一條“保護(hù)存量，培育增量”的邊際和漸進(jìn)式改革，這種主導(dǎo)性的改革邏輯繞不開“雙軌制”：在新的市場(chǎng)機(jī)制尚未成長(zhǎng)之前，國(guó)家絕不貿(mào)然放棄計(jì)劃體制；而在市場(chǎng)機(jī)制基本成熟以后，計(jì)劃體制也并未完全退出經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而是與市場(chǎng)機(jī)制“并軌、融合”。Peter Ping Li， “The Duality of Crony Corruption in Economic Transition： Toward an Integrated Framework，” Journal of Business Ethics， vol.85， no.1， 2009， pp.41～55.而中國(guó)的國(guó)家治理體制變革同樣遵循此理。從單位制到科層制，再到項(xiàng)目制構(gòu)成了1978年以來行政動(dòng)員模式演化的基本脈絡(luò)。有學(xué)者指出，中國(guó)30年的改革歷程，整體呈現(xiàn)從總體支配到技術(shù)治理的特征。⑥渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。作為國(guó)家治理形式的“總體支配”的支撐機(jī)制即單位制，而“技術(shù)治理”則主要依賴項(xiàng)目制。單位制下，作為單位的社會(huì)組織普遍具有功能不分、行政化的身份關(guān)系盛行以及資源不流動(dòng)的特征；個(gè)人對(duì)單位絕對(duì)依賴，單位之間僅依靠行政血緣關(guān)系相維系，宛若“封藩”或“采邑”；因而也就形成了治理悖論，一方面“微觀不活”，另一方面權(quán)力分散、宏觀失控。路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。市場(chǎng)化改革逐步瓦解了單位制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一方面要素自由流動(dòng)以及統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)逐漸形成，單位控制難以適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面分權(quán)改革鼓勵(lì)了地方力量崛起，相應(yīng)地弱化了中央政府的汲取和調(diào)控能力。重建科層制，強(qiáng)化中央政府的行政權(quán)威，提高行政科層的動(dòng)員能力，打破單位的封閉性，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革具有重要意義。然而伴隨著科層制的興起，官僚主義、形式主義等盛行起來，官僚自利對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生顯著的扭曲作用。項(xiàng)目制，就其設(shè)計(jì)初衷而言，作為一種事本主義的行政動(dòng)員模式，可繞開科層體制的弊病，提升政策執(zhí)行效率和質(zhì)量。所謂事本主義，即以具體事情為核心，強(qiáng)調(diào)增量調(diào)整，從治理的角度看，直接對(duì)應(yīng)了項(xiàng)目運(yùn)作。項(xiàng)目制如此盛行，以至于項(xiàng)目制下，除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設(shè)和公共服務(wù)資金都“專項(xiàng)化”和“項(xiàng)目化”了。⑥endprint

相對(duì)于單位制和科層制，項(xiàng)目制特有的技術(shù)性優(yōu)勢(shì)更有助于推進(jìn)民生事業(yè)建設(shè)。項(xiàng)目，原本是指一種事本主義的動(dòng)員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時(shí)間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預(yù)期目標(biāo)（某一種獨(dú)特產(chǎn)品或服務(wù)）的一次性任務(wù)。[美]項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)：《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南》，王勇、張斌譯，電子工業(yè)出版社，第2009年，第26頁。項(xiàng)目并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個(gè)層級(jí)或位點(diǎn)，而恰恰要暫時(shí)突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級(jí)性安排和橫向的區(qū)域性安排，為完成一個(gè)專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。從上到下，各行各業(yè)，“項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)”風(fēng)風(fēng)火火、經(jīng)久不衰。而作為國(guó)家治理體制的項(xiàng)目制，則特指財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政層級(jí)體制之外靈活處理。渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。從政府財(cái)政制度看，專項(xiàng)資金撥付渠道主要分為三類：一是財(cái)政預(yù)算部門的專項(xiàng)撥款，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)分配管理；二是部門資金，即財(cái)政預(yù)算撥付給中央部委并由各部委負(fù)責(zé)行使分配權(quán)的資金；三是財(cái)政部為一些擁有一定預(yù)算分配權(quán)的中央部門撥付專項(xiàng)資金，后者可進(jìn)行“二次分配”。周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。民生事業(yè)說到底是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，即政府大幅增加養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、勞工權(quán)益等社會(huì)保障和社會(huì)福利性事業(yè)的財(cái)政支出。從政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，2003年以來，各類社會(huì)保障和社會(huì)福利性支出增長(zhǎng)顯著，不僅支出規(guī)模大幅增加，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的占比也相應(yīng)提升。大量民生事業(yè)的財(cái)政資金均以項(xiàng)目制的運(yùn)作形式下沉到基層地區(qū)。

論及項(xiàng)目制的財(cái)政支撐，便不能回避分稅制改革以來的“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的治理體制。1994年以來的財(cái)稅改革呈現(xiàn)典型的“抓兩頭”特征：分稅制是中央政府與省級(jí)政府的財(cái)稅分權(quán)；農(nóng)村稅費(fèi)改革主要是縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村地區(qū)的稅費(fèi)規(guī)范。大量研究指出，分稅制改革旨在增強(qiáng)中央政府的財(cái)政汲取能力和宏觀調(diào)控能力，而農(nóng)村稅費(fèi)改革旨在清理基層“三亂”（亂集資、亂攤派和亂收費(fèi)）并確立以縣為主體的基層財(cái)稅秩序（即村財(cái)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)縣管）。在這“一上一下”的“抓兩頭”改革中卻忽視了市級(jí)地方政府，特別是市級(jí)地方政府與省、縣級(jí)地方政府的財(cái)稅體制沒有理清、理順。恰恰如此也直接催生了“省管縣”的地方政策創(chuàng)新，這尤其以浙江省表現(xiàn)最突出。省管縣著實(shí)是提高財(cái)政體制效率的必要之舉。然而財(cái)政體制終究要支撐和服務(wù)于行政體制，中國(guó)行政體制中市級(jí)政府保留了大量的裁決權(quán)和審批權(quán)，財(cái)政體制上也無法真正實(shí)現(xiàn)“虛市”。因而，盡管2002年以后，浙江、湖北、河南、山東和福建等省份先后試行“縣財(cái)省管”的財(cái)政體制改革，但多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政體制上的“虛市”目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，改革也旋即沉寂。

任何一場(chǎng)財(cái)稅體制改革，絕不止于錢財(cái)?shù)恼魇蘸头峙?，更涉及政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。就分稅制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革而言，這兩場(chǎng)改革的政治設(shè)計(jì)邏輯是一致的，即倒逼改革：當(dāng)?shù)胤秸疀]錢發(fā)工資、沒錢養(yǎng)閑人、沒錢“應(yīng)酬”時(shí)，再加上強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算和審計(jì)管理，同時(shí)輔以必要的政治宣傳動(dòng)員，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模將得到有效的控制、政府作風(fēng)會(huì)得以轉(zhuǎn)變、政府職能將得以有效調(diào)整乃至轉(zhuǎn)變。然而，制度從來都不是給定的、更不是空想的，而是利益主體互動(dòng)、沖突中逐漸演化而成的。中央政府的政治設(shè)計(jì)邏輯遭受到來自地方政府的反抗，當(dāng)然，這一方面源自地方政府的自利；另一方面也來自地方政府政策執(zhí)行中的客觀困難和實(shí)際壓力。財(cái)稅體制改革中的倒逼邏輯遭遇到了地方政府、特別是基層地區(qū)的“反倒逼”邏輯：實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，往往只是簡(jiǎn)單地合并和調(diào)整了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、減少了部分人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能并未有根本的轉(zhuǎn)變；所預(yù)期的高效能、低成本的小政府也并未出現(xiàn)，而是衍生了一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難、甚至失靈的“弱”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。李芝蘭、吳理財(cái)：《“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第4期。基層政府和民眾距離最近，理論上對(duì)民眾的需求也應(yīng)做出最及時(shí)、最充分和最有效的反應(yīng)。特別是伴隨著90年代以來快速市場(chǎng)化改革的沖擊，基層政府更應(yīng)該提供更加充足的公共物品、尤其是民生事業(yè)以化解基層地區(qū)的結(jié)構(gòu)性沖突，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。然而財(cái)稅體制改革后的基層政府既無心、更無力于此了。在此情況下，中央政府所集中的“財(cái)權(quán)”便不得不為地方政府的“事權(quán)”買單，基層政府將民生事業(yè)的“包袱”拋給了中央政府。

項(xiàng)目制作為民生事業(yè)建設(shè)的有效行政動(dòng)員模式也存在顯著的不足，這種局限性深嵌于中國(guó)行政體制。行政發(fā)包是中國(guó)行政體制運(yùn)行的基本規(guī)則，層層發(fā)包、指標(biāo)考核、獎(jiǎng)進(jìn)罰后構(gòu)成了這套規(guī)則的核心。中央政府，特別是各部、委、辦掌握了大量的專項(xiàng)資金，沿著各“條線”自上而下進(jìn)行項(xiàng)目“發(fā)包”；而地方各級(jí)政府則適用分級(jí)管理的思維，在各轄區(qū)內(nèi)沿著各“條線”承接各類項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目資金匯總，并重新進(jìn)行“打包”；而后通過“抓兩頭”（即示范村和薄弱村）的思路，讓有望成為項(xiàng)目建設(shè)“模范村”的村莊或其他群眾自治單元進(jìn)行項(xiàng)目“抓包”。折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。以“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”為例，有關(guān)項(xiàng)目多達(dá)94項(xiàng)，涉及道路、河道、綠化、社區(qū)建設(shè)等，關(guān)系到中央部一級(jí)工作部門共28個(gè)單位之多。黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時(shí)代》2014年第5期。由于大量項(xiàng)目都需要承接方提供一定的“配套資金”，這也造成了“項(xiàng)目進(jìn)村”中的“因項(xiàng)目致貧”或者村莊集體債務(wù)負(fù)擔(dān)的加重。Xue Guangzhou， “The Road to Collective Debt in Rural China： Bureaucracies， Social Institutions， and Public Goods Provision，” Modern China， vol.38， no.3， 2012， pp.271～307.恰恰是為了重建鄉(xiāng)村的項(xiàng)目運(yùn)作，恰恰造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的解體，這確乎構(gòu)成了對(duì)項(xiàng)目制所代表的技術(shù)治理的否定。endprint

三、服務(wù)型政府：理論內(nèi)涵與轉(zhuǎn)型邏輯

項(xiàng)目制作為一種行政動(dòng)員模式，是推進(jìn)民生事業(yè)建設(shè)的技術(shù)工具，而更根本的一個(gè)問題是何種類型的政府會(huì)認(rèn)真對(duì)待民眾的切實(shí)需求并確保穩(wěn)定而有效的民意反饋。政府變革模式著實(shí)關(guān)乎民生事業(yè)建設(shè)成敗。項(xiàng)目制的適用離不開服務(wù)型政府，否則便容易淪為“跑部錢進(jìn)”，項(xiàng)目資金的使用也無法得到保證。然而，既有關(guān)于項(xiàng)目制的研究均忽視了對(duì)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的討論。當(dāng)然這種研究視角的缺失是有原因的：第一，上世紀(jì)90年代以來，中國(guó)的政治體制改革被認(rèn)為是緩慢而無效的，盡管有許多嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)討論批評(píng)這種充滿意識(shí)形態(tài)的評(píng)價(jià)，但腐敗和人權(quán)問題卻值得反思；第二，相對(duì)于政府轉(zhuǎn)型而言，財(cái)稅體制變革對(duì)政府行為激勵(lì)的影響更加突出，特別是GDP導(dǎo)向的發(fā)展型政府在政策實(shí)踐中表現(xiàn)更顯著。然而，在討論項(xiàng)目制時(shí)無視服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型卻是不恰當(dāng)?shù)摹＾D(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型不僅是中國(guó)政治學(xué)界的理論呼吁，更是中國(guó)政府體制改革的重要目標(biāo)選擇。

服務(wù)型政府的興起可謂是一場(chǎng)“政府革命”。政府轉(zhuǎn)型是中國(guó)政治發(fā)展的基礎(chǔ)，特別是1998年朱镕基總理主持國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革更是掀起了關(guān)于政府變革的討論熱潮。調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置、裁撤冗員、提升行政效率，改革全能型政府，調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，特別是弱化經(jīng)濟(jì)和管理職能、強(qiáng)化社會(huì)和服務(wù)職能成為政府變革的基本思路。周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對(duì)三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。然而倘若對(duì)于政府的來源不能有根本性的認(rèn)識(shí)，機(jī)構(gòu)改革仍然無法擺脫“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的循環(huán)怪圈。對(duì)于現(xiàn)代政治發(fā)展的基本理念而言，政府是人民意志的產(chǎn)物，政府與人民之間存在深刻的互惠性關(guān)系，服務(wù)導(dǎo)向應(yīng)該成為官民關(guān)系的基石。然而這種普世性的現(xiàn)代政治意識(shí)對(duì)于飽受權(quán)術(shù)和等級(jí)教化的中國(guó)社會(huì)而言，仍存在復(fù)雜的“距離感”。長(zhǎng)期以來，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中扮演了統(tǒng)治者和管理者的角色，這種角色的形成，既有歷史文化的影響、也深受近代中國(guó)革命經(jīng)歷、蘇聯(lián)極權(quán)體制、外部世界形勢(shì)等影響。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府體制自然成為政治改革的應(yīng)有之義。從邏輯學(xué)的角度看，概念都是成對(duì)出現(xiàn)的。服務(wù)型政府對(duì)應(yīng)的是管控型政府，在政府模式的歷史演化中從統(tǒng)治型和管理型政府轉(zhuǎn)變而來。張康之：《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》2000年第4期。

服務(wù)型政府內(nèi)涵豐富，本質(zhì)上涉及政府、社會(huì)和公民的關(guān)系。服務(wù)型政府的內(nèi)涵如何界定？學(xué)者們從不同的視角出發(fā)給予概念界定，概括起來，總體上分為四類：（1）創(chuàng)新管理和服務(wù)方式，強(qiáng)調(diào)建立政務(wù)超市、陽光大廳、一站式服務(wù)和行政審批中心等，優(yōu)化工作流程、提倡便民服務(wù)和改善服務(wù)態(tài)度；（2）調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)重心應(yīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)提供公共產(chǎn)品；（3）再造政府，強(qiáng)調(diào)政府的公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位，區(qū)別控/統(tǒng)制型政府和管理型政府；（4）“規(guī)制-服務(wù)型”政府，強(qiáng)調(diào)遵循規(guī)范、統(tǒng)一、效能、服務(wù)、透明的原則，樹立以公共服務(wù)為導(dǎo)向、以規(guī)制治理為手段的理念，提升政府能力及其有效性。整體而言，服務(wù)型政府涵括了以人為本的治理理念、依法行政的行為準(zhǔn)則、公眾需求導(dǎo)向的服務(wù)模式和回應(yīng)民意的政府責(zé)任。姜曉萍：《構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中的公民參與》，《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第4期。服務(wù)型政府是尊重人權(quán)和公民權(quán)、崇尚法治、公共服務(wù)有效供給的現(xiàn)代政治文明產(chǎn)物，也是富有中國(guó)特色的政治發(fā)展目標(biāo)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府行政效率和政府能力，并以此強(qiáng)化政治治理的合法性，這同以合法性為先導(dǎo)的民主型政府存在顯著性區(qū)別。

學(xué)界的熱烈討論引起了政界的積極反應(yīng)。2004年2與21日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”；2004年3月8日，溫家寶總理在參加全國(guó)人大陜西代表團(tuán)討論時(shí)又予以重申，更是形成了基本政治共識(shí)；2005年全國(guó)人大十屆三次會(huì)議上，建設(shè)服務(wù)型政府被寫入政府工作報(bào)告，經(jīng)人大批準(zhǔn)而成為國(guó)家意志；2007年黨的十七大報(bào)告更是明確地提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，從而把服務(wù)型政府的建設(shè)提升到體制改革目標(biāo)的價(jià)值層面。短短幾年時(shí)間，服務(wù)型政府從學(xué)界討論上升到政治實(shí)踐，政策議程啟動(dòng)如此之快實(shí)屬少見。之所以服務(wù)型政府為政治家青睞，這主要同當(dāng)時(shí)所面臨的政府公信力驟減密切相關(guān)。這十年中，突發(fā)事件頻發(fā)，特別是重大丑聞迭出：松花江水域污染事件、三聚氰胺事件、暴力拆遷問題、“7·23”甬溫動(dòng)車事故等。這些事件暴露出政府在保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全方面的責(zé)任缺失，以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同政府治理能力之間存在重大失衡。Christine Wong， “Rebuilding Government for the 21st Century： Can China Incrementally Reform the Public Sector？” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.929～952.深化政府體制改革，特別是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)是提升政府公信力和國(guó)家治理能力的根本選擇。整體而言，建設(shè)服務(wù)型政府已成為當(dāng)代政府改革和政府建設(shè)的目標(biāo)選擇，盡管存在一定的限制性條件，但建設(shè)好服務(wù)型政府只是時(shí)間的問題，而不是能不能的問題。吳玉宗：《服務(wù)型政府：緣起和前景》，《社會(huì)科學(xué)研究》2004年第3期。

公共服務(wù)型政府同服務(wù)型政府之間存在本質(zhì)性差異。把公共服務(wù)型政府和服務(wù)型政府混作同義，在理論研究和政策實(shí)踐中均會(huì)帶來嚴(yán)重偏差。張康之：《把握服務(wù)型政府研究的理論方向》，《人民論壇》2006年第3期。誠然，公共服務(wù)型政府是服務(wù)型政府建設(shè)的必由之路，但公共服務(wù)型政府建設(shè)不能取代服務(wù)型政府。服務(wù)型政府在內(nèi)涵和外延方面均比公共服務(wù)型政府有著更加豐富的理論意義。就其內(nèi)涵而言，服務(wù)型政府是從政府來源的角度對(duì)政府類型的判定，是對(duì)政府與人民關(guān)系的政治性理解，是對(duì)權(quán)利本位、官僚主義和形式主義的根本否定。而公共服務(wù)型政府是從政府職能的角度對(duì)政府角色的定位，是對(duì)政府職能結(jié)構(gòu)和政府行為的功能性理解，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。就其外延而論，服務(wù)型政府是中國(guó)特色政治發(fā)展的重大理論創(chuàng)新，涉及中國(guó)政府體制性變革。不同于西方的體制性差異，民選型政府不見得會(huì)成為中國(guó)政治發(fā)展的必然選擇，但這也并不意味著中國(guó)政府會(huì)輕視民意。服務(wù)型政府的提出旨在打破這一僵局：一個(gè)更加現(xiàn)代化的中國(guó)，需要一個(gè)更具服務(wù)意識(shí)、服務(wù)精神和服務(wù)能力的政府。公共服務(wù)型政府是相對(duì)發(fā)展型政府而言的，長(zhǎng)期以來政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資的主體，忽視了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、區(qū)域和生態(tài)均衡發(fā)展，忽視了公共衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、教育等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，積累了大量的矛盾和不穩(wěn)定因素，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，滿足社會(huì)公共需求的增加，是確保社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。整體而言，公共服務(wù)型政府要求政府加強(qiáng)公共服務(wù)供給，特別是加大民生事業(yè)的財(cái)政支出，尚未涉及政府體制性變革。而服務(wù)型政府則進(jìn)一步要求以公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位實(shí)現(xiàn)政府行為和邏輯的重塑，再造一個(gè)與民眾不存在“距離感”的政府。endprint

四、制度復(fù)雜性：政府的四種邏輯分析

項(xiàng)目制和服務(wù)型政府作為民生事業(yè)發(fā)展的政策工具，在政策推進(jìn)過程中顯得并不順利。大量項(xiàng)目資金并未實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，而且項(xiàng)目失靈普遍存在；2008年以后，服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的呼吁日漸稀少，地方政府改革探索也鮮有提及。相應(yīng)地，強(qiáng)力維穩(wěn)逐漸成為政府確保社會(huì)和諧最主要的政策供給。從組織變革的視角看，這源自組織所固有的制度復(fù)雜性。組織是要素集合體，這些要素既是多元的、更是異質(zhì)化的，而且要素和組織均存在于多層次的環(huán)境體系中。組織的復(fù)雜性決定了要素單元之間不兼容的多樣化邏輯，要素之間、要素與組織、組織與環(huán)境之間的持續(xù)互動(dòng)產(chǎn)生了制度復(fù)雜性，而制度復(fù)雜性又重塑了組織行為。Royston Greenwood， Mia Raynard， Farah Kodeih， Evelyn R. Micelotta and Michael Lounsbury， “Institutional Complexity and Organizational Responses，” The Academy of Management Annals， vol.5， no.1， 2011， pp.317～371.對(duì)于政府而言，尤其如此。政府是最典型的公共部門，它主要存在四種邏輯：憲制體系、業(yè)務(wù)職能、屬地管理和官僚自利。

這四種邏輯并不兼容，因而形成了制度復(fù)雜性，制約了政策變革。憲制體系體現(xiàn)的是國(guó)家邏輯，國(guó)家是多元政治沖突的場(chǎng)域，沖突的形式既表現(xiàn)為非暴力化的表決和協(xié)議，也包括暴力化的革命或戰(zhàn)爭(zhēng)。周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。政治沖突之后形成了穩(wěn)定的政治秩序，憲制體系旨在鞏固和維護(hù)這套政治秩序。憲制體系具體表現(xiàn)為憲法、國(guó)體和政體等根本性的政治規(guī)則，它決定了國(guó)家的根本利益、政治參與、乃至社會(huì)價(jià)值觀等。業(yè)務(wù)職能體現(xiàn)的是專業(yè)邏輯，職能分工和科層制構(gòu)成了其突出特征。周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。政府架構(gòu)雖然繁雜，但一般由四部分構(gòu)成，即核心權(quán)力部門、業(yè)務(wù)職能部門、執(zhí)行機(jī)關(guān)和附屬部門。對(duì)于政府而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理和服務(wù)功能構(gòu)成了其常規(guī)性活動(dòng)，而這主要是依據(jù)職能部門分工和協(xié)作完成的。屬地管理體現(xiàn)的是地方性邏輯，越接近基層地區(qū)越是如此，一方面所有的資源均下沉在地方，地方事實(shí)上享有了資源的占有權(quán)和收益權(quán)；另一方面地方性知識(shí)和鄉(xiāng)情民俗的存在需要更富彈性、更加靈活的治理。周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。即便國(guó)家有能力建構(gòu)自上而下、直達(dá)基層地區(qū)的高效動(dòng)員體制，一旦離開地方自治，這套體制的運(yùn)營(yíng)成本會(huì)驟然增加，以致難以為繼。官僚自利體現(xiàn)的是市場(chǎng)化邏輯，即權(quán)力交易或以公權(quán)謀私利。周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。政府行政具體表現(xiàn)為權(quán)力行使，這既包括形式上法律和政策的施行，更包括實(shí)際權(quán)力行使。實(shí)際權(quán)力行使過程往往充滿交易，職權(quán)行使往往要滿足官僚的目標(biāo)函數(shù)。特別是涉及到自由裁量權(quán)，權(quán)力交易尤甚。實(shí)際權(quán)力行使過程著實(shí)類似于市場(chǎng)性交易。

對(duì)項(xiàng)目制和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的討論仍然繞不開這四種邏輯，其中項(xiàng)目制主要涉及業(yè)務(wù)職能和屬地管理，而服務(wù)型政府主要涉及憲制體系和官僚自利。項(xiàng)目制在專業(yè)邏輯和地方性邏輯上存在明顯的沖突，這種沖突是造成項(xiàng)目失靈的根源。項(xiàng)目是推進(jìn)公共服務(wù)供給的重要政策工具，早在上個(gè)世紀(jì)70-80年代伴隨著新自由主義的興起，歐美國(guó)家將大量公共服務(wù)以項(xiàng)目的形式承包給私人或社會(huì)組織，而90年代所興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)更是進(jìn)一步推動(dòng)了政府購買公共服務(wù)，使民營(yíng)化席卷全球。然而最新的研究指出，早在上世紀(jì)90年代末，公共服務(wù)民營(yíng)化便遭遇了一系列挑戰(zhàn)，大量社會(huì)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目失靈，歐美政府將公共服務(wù)項(xiàng)目交由民營(yíng)組織并未顯著提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，而且大幅提升了項(xiàng)目成本；在此背景下，在2000年以后，政府回購公共服務(wù)興起，政府提前結(jié)束項(xiàng)目合同，并將公共服務(wù)項(xiàng)目從民營(yíng)組織中加以回購。這種現(xiàn)象同樣存在于中國(guó)，公共服務(wù)項(xiàng)目的民營(yíng)化非但沒產(chǎn)生預(yù)期的效果，反而帶來一系列社會(huì)問題。從全球范圍看，盡管公共服務(wù)民營(yíng)化仍然是政府改進(jìn)公共服務(wù)供給的重要政策工具，但在經(jīng)歷政府回購之后，政府仍是公共服務(wù)項(xiàng)目最主要的提供者。

中國(guó)同歐美國(guó)家在公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面存在顯著性差異。其中最明顯的差異在于行政層級(jí)：歐美國(guó)家基本將項(xiàng)目直接外包給私人，而中國(guó)政府則要將項(xiàng)目發(fā)包給下級(jí)單位或基層政府，而后再由“抓包方”統(tǒng)籌安排，既可以外包給私人，也可以由本級(jí)政府及其職能單位處置。對(duì)于項(xiàng)目失靈而言，在歐美國(guó)家最突出的矛盾在于私人資本逐利性和公共服務(wù)公益性之間的沖突，因而在經(jīng)歷政府回購之后，對(duì)政府責(zé)任的反思更加深刻。而在中國(guó)，除此之外，還存在體制性沖突。中國(guó)政府的行政體制具有十分突出的“職責(zé)同構(gòu)”特征，這就決定了項(xiàng)目制無法根本突破業(yè)務(wù)職能和屬地管理。從業(yè)務(wù)職能的邏輯看，項(xiàng)目制盡管被看作行政層級(jí)之外的技術(shù)治理路徑，但在實(shí)際運(yùn)行過程中往往仍要接受業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)。即便是事本主義的動(dòng)員模式，也無法擺脫專業(yè)邏輯中的職能分工和科層制，這是體制所決定的。當(dāng)然臨時(shí)性的項(xiàng)目制運(yùn)作可能會(huì)達(dá)到預(yù)期的效果，一旦項(xiàng)目制試圖作為常規(guī)性的行政動(dòng)員模式，勢(shì)必要被整合到既有的行政體制當(dāng)中，否則便會(huì)出現(xiàn)混亂和無序。當(dāng)下行政體制中泛濫成災(zāi)的“項(xiàng)目小組”或“項(xiàng)目辦公室”便是例子。從屬地管理的邏輯看，項(xiàng)目運(yùn)作要服從地方管理，盡管各個(gè)項(xiàng)目由各職能部門獨(dú)立承接，但單個(gè)職能部門無法有效整合項(xiàng)目運(yùn)作所需要的人、財(cái)、物，甚至也無法獨(dú)立推進(jìn)本部門的業(yè)務(wù)職能。特別是對(duì)于基礎(chǔ)性權(quán)力不足的基層地區(qū)而言，項(xiàng)目制非但沒有達(dá)到專項(xiàng)目標(biāo)，反而造成了資源消解，并進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村發(fā)展的不均衡性。

服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型同樣遭受到來自國(guó)家邏輯和市場(chǎng)化邏輯的侵蝕。半個(gè)多世紀(jì)以來，對(duì)現(xiàn)代政治和政府作出最深刻理解的理論范式當(dāng)屬公共選擇。公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論和研究范式引入政治學(xué)研究，將國(guó)家類比為市場(chǎng)、將權(quán)力類比為效用、將選票類比為貨幣、將政治家類比為企業(yè)家、將官僚類比為經(jīng)理人、將公民類比為消費(fèi)者，政治活動(dòng)被類比為市場(chǎng)交易，在理性主義和個(gè)體主義的方法論指導(dǎo)下，“政治經(jīng)濟(jì)人”和“政治交易”深富理論洞見。社會(huì)選擇和利益團(tuán)體構(gòu)成了公共選擇理論的基石，公共選擇理論的研究對(duì)象盡管是西方民主國(guó)家，但政治過程和政府行為的研究對(duì)于理解中國(guó)同樣有益。對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路而言，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位是“四項(xiàng)基本原則”之首：“黨的領(lǐng)導(dǎo)”居于“人民當(dāng)家作主”和“依法治國(guó)”之前，處于首要地位。黨委決議是人民意志的間接體現(xiàn)，在中國(guó)政治發(fā)展與運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用。服務(wù)型政府要求克服權(quán)力本位、打破等級(jí)觀、弱化行政層級(jí)、消除官民關(guān)系中的“距離感”，這對(duì)中國(guó)政治民主化提出了更加緊迫的要求。特別是涉及領(lǐng)導(dǎo)人更迭，執(zhí)政黨內(nèi)部高層的意見扮演了更具決定性的角色。對(duì)于地方政府而言，地方領(lǐng)導(dǎo)的任免同樣由黨委和上級(jí)所決定。在既有體制下，服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型所推崇的公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位著實(shí)還有很長(zhǎng)一段路要走。endprint

官僚自利同樣對(duì)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了消極影響。實(shí)際權(quán)力行使摻雜著大量的政治交易，官僚的目標(biāo)函數(shù)主導(dǎo)了這一過程。即便在監(jiān)督體系完善的民主國(guó)家，同樣無法避免此類行為：他們追求薪金、職務(wù)津貼、社會(huì)名望、權(quán)力、人事權(quán)、較大的影響力、輕松的工作負(fù)擔(dān)……政治家熱衷公共物品供給的最大化以謀求選民支持進(jìn)而連選連任，官僚則希望最大化預(yù)算規(guī)模進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的控制，由此造成政府規(guī)模不斷擴(kuò)張。Niskanen William A.， Bureaucracy and Representative Government， Chicago： Aldine-Atherton， 1971.中國(guó)社會(huì)尤甚。政府之所以在中國(guó)市場(chǎng)化改革中扮演了主導(dǎo)性角色，其根源在于，官員激勵(lì)能夠從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得以有效滿足：無論是其個(gè)人的政治晉升、職權(quán)擴(kuò)張、收入水平提高，還是部門預(yù)算自主度增加、更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和更強(qiáng)的部門影響力。政府在改革中扮演了十分復(fù)雜的角色，既是“扶持之手”，又是“掠奪之手”。這同樣適用于服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。對(duì)于服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型而言，這是一場(chǎng)政府的“自我革命”，只有當(dāng)推進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型能夠有效滿足官員的理性目標(biāo)函數(shù)時(shí)，政府才會(huì)主動(dòng)放棄權(quán)力本位、主動(dòng)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、主動(dòng)提高行政效率、積極回應(yīng)民眾的需求。權(quán)力運(yùn)行越封閉、行政層級(jí)越多，官僚自利越盛行，服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型越困難。盡管服務(wù)型政府被看作中國(guó)政府體制改革的必由之路，但在實(shí)踐中遭遇官僚自利的阻礙，轉(zhuǎn)型之路十分坎坷。經(jīng)過十多年的政府改革，行政效率低下、服務(wù)質(zhì)量滿意度低、官僚主義和形式主義等仍普遍存在于各級(jí)政府當(dāng)中。

五、總結(jié)和討論

2000年以后，中國(guó)民生事業(yè)獲得了較快發(fā)展，這得益于胡溫十年穩(wěn)健的社會(huì)建設(shè)。民生事業(yè)發(fā)展對(duì)于消解上世紀(jì)90年代市場(chǎng)化改革的激進(jìn)舉措的消極影響，特別是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到了積極作用。民生事業(yè)發(fā)展需要治理模式的創(chuàng)新，與此相適應(yīng)的是項(xiàng)目制的興起和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。項(xiàng)目制作為事本主義的行政動(dòng)員模式，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的技術(shù)治理特征，對(duì)于推進(jìn)民生財(cái)政支出，改進(jìn)地方政府的公共服務(wù)供給發(fā)揮了一定的積極效果。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位，反對(duì)權(quán)力本位、官僚主義和形式主義，是一場(chǎng)“政府革命”，是中國(guó)政府體制改革的重要路徑選擇，對(duì)于提高政府公信力具有重要意義。然而由于制度復(fù)雜性的存在，項(xiàng)目制和服務(wù)型政府在推進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展過程中進(jìn)展并不順利。制度復(fù)雜性源自政府多元行為邏輯的不兼容性。具體而言包括憲制體系、業(yè)務(wù)職能、屬地管理和官僚自利，這分別對(duì)應(yīng)了國(guó)家邏輯、專業(yè)邏輯、地方性邏輯和市場(chǎng)化邏輯。項(xiàng)目制同專業(yè)邏輯和地方性邏輯之間存在明顯沖突，而服務(wù)型政府也遭受到國(guó)家邏輯和市場(chǎng)化邏輯的侵蝕，這共同造成了制度演化中的異化。項(xiàng)目失靈和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的衰落，對(duì)于民生事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了極大沖擊，政府也不得不借助強(qiáng)力維穩(wěn)以確保社會(huì)和諧。

治理模式創(chuàng)新仍要回歸政治發(fā)展的根本性問題。制度復(fù)雜性造成了項(xiàng)目失靈和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的衰落，制約了民生事業(yè)的發(fā)展?？朔贫葟?fù)雜性仍要立足于調(diào)整這四種不兼容的政府行為邏輯。對(duì)于國(guó)家邏輯而言，通過擴(kuò)大黨內(nèi)民主，促進(jìn)人民民主，特別是強(qiáng)化人民民主對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督仍然是中國(guó)政治發(fā)展不可回避的重要議題。對(duì)于專業(yè)邏輯而言，深化大部制改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、梳理部門立法，減少行政層級(jí)，規(guī)范科層制管理，努力克服行政體制中的“職責(zé)同構(gòu)”。對(duì)于地方性邏輯而言，積極培育“內(nèi)向型”治理結(jié)構(gòu)，地方政府需要更多的發(fā)展和治理自主權(quán)，基層自治仍然需要更大的自治空間。對(duì)于市場(chǎng)化邏輯而言，改進(jìn)干部管理、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和作風(fēng)建設(shè)、嚴(yán)懲貪腐、強(qiáng)化技術(shù)官僚建設(shè)、提升政務(wù)公開必不可少。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤為重要。新制度主義指出，國(guó)家既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，同時(shí)也是造成經(jīng)濟(jì)衰退的根源。[美]諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海人民出版社，1994年，第20頁。一個(gè)何種類型的政府引領(lǐng)怎樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家發(fā)展的根本性命題。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡而言，政府主導(dǎo)是中國(guó)模式的重要內(nèi)涵。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤其要克服“政治短視”。項(xiàng)目制仍然沒有脫離“雙軌制”思維，旨在通過增量性的技術(shù)治理手段、特別是項(xiàng)目資金輸血的形式，加強(qiáng)公共服務(wù)供給。在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，政府迫于壓力往往通過加大民生財(cái)政支出和公共產(chǎn)品供給，而回避民眾對(duì)政府變革的要求。而改革要一直在路上。

就后續(xù)研究而言，如何辨析這四種邏輯的相互關(guān)系，并將其嵌入中國(guó)政治發(fā)展的分析框架之中，構(gòu)成了重要研究方向。深化改革，釋放更多的制度紅利，是本屆政府應(yīng)對(duì)新常態(tài)、努力建設(shè)全面小康社會(huì)的重要工作著力點(diǎn)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)改革遭遇深層次矛盾阻滯而進(jìn)展緩慢之際，政治改革有助于加速全面深化改革。倘若從制度復(fù)雜性的視角出發(fā)，政治改革的主攻方向和突破口何在？中國(guó)的政治改革既不能走封閉僵化的老路，也不能走改旗易幟的邪路，中國(guó)政治發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)要牢牢掌握在自己手中，中國(guó)的政治發(fā)展要符合歷史和人民的要求。

作者單位：姚金偉、羅猷韜，清華大學(xué)公共管理學(xué)院；馬大明，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院

責(zé)任編輯：韓海燕endprint