防范新的隱性債務(wù)鉆制度漏洞

于樹(shù)一

6月29日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)所作的2015年度審計(jì)工作報(bào)告，繼續(xù)將地方債作為重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容之一予以報(bào)告。

地方政府債務(wù)的狀況，以及管理制度的建設(shè)，近幾年一直是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)話(huà)題。繼新修訂的《預(yù)算法》頒布、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)以后，財(cái)政部集中發(fā)布了一系列規(guī)章制度，對(duì)地方政府一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券和置換債券的發(fā)行管理、預(yù)算管理、限額管理、信息披露、債務(wù)償還等方面進(jìn)行了全方位規(guī)范?？梢哉f(shuō)，在“建章立制”階段，地方政府債務(wù)管理已經(jīng)交上了一份滿(mǎn)意的答卷。然而，這些規(guī)章制度的執(zhí)行效果如何？這已成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。從審計(jì)報(bào)告的相關(guān)發(fā)現(xiàn)來(lái)看，現(xiàn)實(shí)與理想還存在差距，各項(xiàng)制度的落地、進(jìn)一步完善再到卓有成效，仍然任重道遠(yuǎn)。

掌控顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

盡量全面地掌控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意義在于整體評(píng)估我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在穩(wěn)增長(zhǎng)的政策背景下，可以清晰地了解積極財(cái)政政策減稅增支、增擴(kuò)赤字的限度，因?yàn)橹挥写_保財(cái)政安全，才能有效支持穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，一般公共預(yù)算安排的財(cái)政赤字將全部形成政府債務(wù)。根據(jù)財(cái)政預(yù)算草案，2016年我國(guó)一般公共預(yù)算擬安排財(cái)政赤字2.18萬(wàn)億元，較去年提高0.56萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政赤字1.4萬(wàn)億元，地方財(cái)政赤字0.78萬(wàn)億元，赤字率提高到3%。在新常態(tài)背景下，我國(guó)擴(kuò)大赤字規(guī)模、提高赤字率的出發(fā)點(diǎn)即是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出的：“彌補(bǔ)降稅帶來(lái)的財(cái)政減收，保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任”，從而加大積極財(cái)政政策的力度。由此看來(lái)，短期內(nèi)我國(guó)不可能選擇以減少政府支出或增加稅收的方式來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，而只能選擇借債的方式，也就是說(shuō)，2.18萬(wàn)億元的財(cái)政赤字將全部形成政府債務(wù)，其中的0.78萬(wàn)億元將形成地方政府債務(wù)。

其次，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券形成的地方政府債務(wù)，進(jìn)一步推升我國(guó)赤字率。根據(jù)政府工作報(bào)告，2016年我國(guó)擬安排地方專(zhuān)項(xiàng)債券4000億元。《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定，專(zhuān)項(xiàng)債券由各地方政府按照市場(chǎng)化原則自發(fā)自還，納入政府性基金預(yù)算管理。同時(shí)規(guī)定，專(zhuān)項(xiàng)債券主要是為有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金，償債的資金來(lái)源是公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入。由于專(zhuān)項(xiàng)債券所對(duì)應(yīng)的公益性項(xiàng)目不可能當(dāng)期產(chǎn)生收入，只能以項(xiàng)目建成后取得的收入償還，在當(dāng)期則直接形成政府性基金預(yù)算赤字，而這部分赤字并未計(jì)入3%的赤字率。如果將一般公共預(yù)算赤字與政府性基金預(yù)算赤字合并計(jì)算赤字率，則我國(guó)赤字率將進(jìn)一步上升為3.58%。

再次，債務(wù)置換執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)需高度關(guān)注。2015年8月份全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額中含有15.4萬(wàn)億元存量債務(wù)，其中有1.6萬(wàn)億元是全國(guó)人大批準(zhǔn)發(fā)債，剩余的13.8萬(wàn)億元是通過(guò)銀行貸款、融資平臺(tái)等非正規(guī)方式舉借的存量債務(wù)，需在3年內(nèi)完成債務(wù)置換。理論上，債務(wù)置換不會(huì)產(chǎn)生債務(wù)凈增，且有利于規(guī)范債務(wù)管理。但從審計(jì)工作報(bào)告可以看出，債務(wù)置換還存在著若干執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)：一是有幾個(gè)省存在著發(fā)債融資未有效使用的情況， 原因是和銀行沒(méi)有達(dá)成提前還款的協(xié)議，或者是因手續(xù)辦理得比較晚、比較慢而沒(méi)有辦完償還手續(xù)，不能及時(shí)還款，導(dǎo)致發(fā)行的置換債券資金沒(méi)有使用。二是在債務(wù)置換的過(guò)程中規(guī)定優(yōu)先償還政府本金，但有些地方未按規(guī)定優(yōu)先順序償還。三是置換債券已經(jīng)發(fā)行完了，但沒(méi)有履行合同及時(shí)償還給原來(lái)的債務(wù)人，出現(xiàn)資金沉淀。

認(rèn)識(shí)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“建章立制”后，地方政府債務(wù)顯性化、透明化有了制度保障，進(jìn)步意義明顯。但處于“初生期”的制度還不能算作成熟的制度，審計(jì)工作報(bào)告列示出了幾種新的隱性債務(wù)形式，包括“明股暗債”、兜底回購(gòu)、保障收益、分期付款等，它們或單獨(dú)或一同隱含于PPP、產(chǎn)業(yè)投資基金等“外衣”的下面。這些新的隱性債務(wù)形式，有些性質(zhì)難以確定，有些是在鉆制度漏洞，都是未來(lái)需要關(guān)注的重點(diǎn)。

首先，需認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)投資基金外衣下隱藏的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的形式，在各地如雨后春筍般迅速興起。但是產(chǎn)業(yè)投資基金真正的意義在于發(fā)揮融資杠桿的作用，以其撬動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)資本投入，所以在實(shí)際中大部分產(chǎn)業(yè)資金都入股了PPP項(xiàng)目。為提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力，地方政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金和項(xiàng)目單位簽訂合同，做出兜底回購(gòu)（保障本金）、保障收益（每年一定比例的固定收益）、分期付款（以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名義每年從預(yù)算中安排支出）等承諾，甚至通過(guò)人大出具擔(dān)保函。

這些做法一方面違背了政府與社會(huì)資本合作風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基本原則，與中央鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的初衷不符，與發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的宗旨不符;另一方面，雖然上述行為均發(fā)生在企業(yè)之間，但因?yàn)橛忻鞔_的財(cái)政資金保證，成為事實(shí)上的“明股暗債”，存在著隱性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

值得一提的是國(guó)家發(fā)改委作為首要的穩(wěn)增長(zhǎng)舉措而推出的超萬(wàn)億的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，通過(guò)政策性銀行發(fā)行長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)債券，以資本金形式入主項(xiàng)目，中央財(cái)政按照債券利率的90%貼息，也明顯帶有上述“明股暗債”的性質(zhì)。

之所以稱(chēng)之為“明股暗債”，是因?yàn)槭欠裥纬傻胤秸畟鶆?wù)還存在較大的不確定性，只能將其界定為隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)大小決定于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)，很難估算，但這類(lèi)投資基金的規(guī)模巨大，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

其次，需認(rèn)識(shí)PPP外衣下隱藏的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除了上文提到的產(chǎn)業(yè)投資基金入股的PPP項(xiàng)目中存在著隱性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，在PPP外衣下還存在一種隱性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其載體是政府融資平臺(tái)。目前，政府融資平臺(tái)為了求生存，紛紛借助PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，有的直接代表政府參與PPP項(xiàng)目，有的通過(guò)與社會(huì)資本合作成立一家新公司參與PPP項(xiàng)目。但是無(wú)論如何，政府融資平臺(tái)的功能都無(wú)法徹底改變，平臺(tái)公司大多是通過(guò)承諾固定收益、兜底回購(gòu)等形式實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本的合作，其本質(zhì)是以政府債務(wù)的方式參與PPP項(xiàng)目。因?yàn)槟壳叭谫Y平臺(tái)的融資渠道不暢，大部分需要借助變相融資的方式，資金規(guī)模不可能很大，那么這些固定收益、兜底回購(gòu)的承諾最終是要由地方政府來(lái)買(mǎi)單的。

隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的威脅不容小覷，由于沒(méi)有預(yù)算保障，一旦債務(wù)坐實(shí)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對(duì)地方財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)的沖擊都會(huì)非常大，必須要對(duì)其有足夠的重視。

著力防范其他形式的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

事實(shí)上，除了上文列舉的顯性和隱性風(fēng)險(xiǎn)外，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還有其他表現(xiàn)形式，如有些地方發(fā)債融資沒(méi)有能夠有效使用，有些地方仍然是違規(guī)或變相地來(lái)舉債。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)引致其他的風(fēng)險(xiǎn)，如地方政府發(fā)行債券或進(jìn)行債務(wù)置換時(shí)，人民銀行庫(kù)款會(huì)集中大量流入，而還本付息時(shí)，庫(kù)款會(huì)集中大量流出，勢(shì)必對(duì)貨幣市場(chǎng)產(chǎn)生一定的影響。再如，地方政府發(fā)債定然會(huì)增加政府投資，這勢(shì)必會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，目前民間投資已出現(xiàn)增速大幅下滑的情況，須警惕。面對(duì)各種地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們需主動(dòng)作為，降低風(fēng)險(xiǎn)危害。

第一，防止債務(wù)置換過(guò)程中產(chǎn)生資金沉淀。因?yàn)閭鶆?wù)置換主要是針對(duì)以前政府融資平臺(tái)舉借的債務(wù)存量，所以平臺(tái)公司是債務(wù)置換有效與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在實(shí)際運(yùn)行中，財(cái)政部門(mén)將置換債券的額度下到平臺(tái)公司以后，在財(cái)政部門(mén)的債務(wù)系統(tǒng)里，這項(xiàng)債務(wù)就算消失了，但融資平臺(tái)怎么操作，缺少一些規(guī)范的監(jiān)督。因協(xié)議沒(méi)有簽訂好、還不具備償還條件等原因，導(dǎo)致存量債務(wù)表面置換完成，資金實(shí)際沉淀在平臺(tái)公司，債務(wù)形式和債權(quán)人均沒(méi)有發(fā)生變化。因此，需要對(duì)債務(wù)置換進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，防止資金沉淀等債務(wù)置換錯(cuò)配情況的發(fā)生。

第二，警惕新的債務(wù)形式帶來(lái)的隱性地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新修訂的預(yù)算法只保障了發(fā)行債券這樣唯一的地方政府舉債形式，因此，借由產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP等產(chǎn)生的兜底回購(gòu)、保障收益、分期付款等“明股暗債”性債務(wù)均不屬于合法的舉債形式。需要出臺(tái)相關(guān)法律解釋?zhuān)逦缍ㄐ碌呐e債形式有哪些，并明確相關(guān)合同無(wú)法律效力。

第三，以財(cái)稅體制改革為基礎(chǔ)，根治地方政府舉債沖動(dòng)。在預(yù)算法保障了舉債權(quán)限的條件下，地方政府還熱衷于以其他方式舉債籌集建設(shè)資金。分析其背后的深層次原因，才能對(duì)癥下藥，治其根本?？赡艿脑蛑荒苁琴Y金需求，因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)被剝離融資功能，即便有了公開(kāi)舉債權(quán)限也不能保證地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金規(guī)模，而只有那些新的舉債方式可以撬動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)資本投入。還要看到，納入預(yù)算管理的債務(wù)，有程序上和限額上的限制，新的舉債形式可以更快捷、更足額地滿(mǎn)足地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)融資需求，最終帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)。

如此看來(lái)，要想真正消除新的債務(wù)形式帶來(lái)的隱憂(yōu)，只能從滿(mǎn)足地方政府對(duì)資金需求的角度入手。根本的途徑是加快建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制。其邏輯順序是：確定政府事權(quán)總的范圍、清晰劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任、為各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任尋求資金來(lái)源、優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、完善轉(zhuǎn)移支付制度。