城市社區(qū)民主治理績效評估體系的構(gòu)建與指標(biāo)設(shè)計

王　菁（1.四川大學(xué) 新聞傳播學(xué)博士后流動站，四川 成都 610064；2.成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610059）

?

城市社區(qū)民主治理績效評估體系的構(gòu)建與指標(biāo)設(shè)計

王菁1，2
（1.四川大學(xué) 新聞傳播學(xué)博士后流動站，四川 成都 610064；2.成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610059）

摘要：對城市社區(qū)組織民主治理狀況進行績效評估是完善城市社區(qū)民主治理、提高城市社區(qū)治理績效的內(nèi)在要求。文章根據(jù)我國當(dāng)前城市社區(qū)民主治理的發(fā)展?fàn)顩r，在借鑒國內(nèi)外各種民主治理績效評估體系基礎(chǔ)上，以績效評估理論、公眾滿意度理論、民主績效等理論為依據(jù)，通過專家咨詢法對指標(biāo)進行隸屬性分析和篩選，最終形成一套邏輯體系完整、指標(biāo)適用、設(shè)計科學(xué)的城市社區(qū)民主治理績效評估體系。該評估體系包括城市社區(qū)民主治理評估目標(biāo)、評估主體、評估原則、評估內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計五大部分，其中指標(biāo)設(shè)計包括民主維度、財務(wù)維度、公眾維度、社區(qū)學(xué)習(xí)與成長四大維度74項指標(biāo)。

關(guān)鍵詞：民主治理績效；評估指標(biāo)；城市社區(qū)

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.03.025

一、問題提出

如何在基層社會實現(xiàn)“善治”是各國都在探索的共同課題，對中國而言，盡快在城市基層建立良好的民主治理秩序更是國家面臨的一個緊迫任務(wù)。隨著近年來經(jīng)濟體制改革的深化，國家對城市社會管理的重心開始由單位移向街區(qū)，社區(qū)成為城市基層社會的基本組織形式。十八大報告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”。可見，城市社區(qū)民主是人民民主在城市社區(qū)治理的實現(xiàn)形式，是實現(xiàn)基層社會有效管理、滿足人民自治需求和和諧社區(qū)建設(shè)的重要實踐途徑。

在近20年基層社會管理體制創(chuàng)新的背景下，各地在城市社區(qū)民主改革實踐中做出了積極的探索，包括理順政府與社會關(guān)系，社區(qū)工作體現(xiàn)透明、參與等善治理念，采取行政方式與自治方式相結(jié)合的手段［1］。這些社區(qū)民主治理方式的探索，在轉(zhuǎn)變政府職能、促進社區(qū)治理過程的民主化和科學(xué)化方面起到了積極作用。然而，“我國城市治理的歷史傳統(tǒng)及政治體制設(shè)計都保持了行政管理權(quán)在城市基層治理中的核心地位”［2］，這種自上而下的壓力型行政體制導(dǎo)致城市基層民主治理面臨諸多矛盾與制約，包括：社區(qū)組織體制行政化，難以更好地促進社區(qū)民主自治；城市社區(qū)與基層政府關(guān)系定位不清，責(zé)權(quán)關(guān)系模糊；社區(qū)公共權(quán)力空間有限，社會服務(wù)與管理能力不足；社區(qū)自治基礎(chǔ)薄弱，認(rèn)同意識較差；社區(qū)民主組織流程不合理，選舉流于形式；社區(qū)“財權(quán)”與“事責(zé)”不相匹配，難以達到自治效能。

那么，如何完善城市社區(qū)民主制度，增強社區(qū)民主治理水平，這需要對社區(qū)民主治理效果進行系統(tǒng)的績效評估，建立社區(qū)民主治理績效評估標(biāo)準(zhǔn)，讓社區(qū)民主制度真正發(fā)揮其基層社會管理的效能，增強基層政權(quán)的合法性。當(dāng)前，在社區(qū)民主治理建設(shè)上并不是缺乏實踐，而是缺乏對民主治理實踐經(jīng)驗的有效總結(jié)，缺乏對社區(qū)自治組織制度的評估以及對社區(qū)治理效能的評價。正如著名的績效評估研究專家波波維奇所言，“評估系統(tǒng)就像飛機上的儀表盤。它應(yīng)該被設(shè)計得使您能測定組織的工作情況，并且能控制朝著高績效的方向發(fā)展”［3］。因此，對社區(qū)組織的績效評估能夠促進社區(qū)組織的改革對社區(qū)民主治理流程進行監(jiān)控，從而全面推動社區(qū)自治機構(gòu)成為高績效的組織［3］。

本研究的目的在于根據(jù)我國當(dāng)前城市社區(qū)民主治理的發(fā)展?fàn)顩r，從完善基層民主制度的目標(biāo)出發(fā)，通過對績效評估、民主績效、社區(qū)民主、公眾滿意度等相關(guān)理論的分析，在借鑒國內(nèi)外各種民主治理績效評估體系基礎(chǔ)上，構(gòu)建出一套邏輯體系完整的城市社區(qū)民主治理績效評估體系。并且根據(jù)這套評估體系，通過專家問卷調(diào)查的方式對指標(biāo)進行隸屬性分析和篩選，最終形成一套指標(biāo)適用、設(shè)計科學(xué)，既包涵了城市社區(qū)“基層民主”的客觀內(nèi)核要求，也體現(xiàn)城市居民參與社區(qū)建設(shè)主觀滿意度的指標(biāo)體系。

二、國內(nèi)外民主治理績效評估體系的文獻綜述

（一）國外民主治理評估體系研究

“治理評價體系是一種中觀的評價體系，它反映的是政治發(fā)展、政治現(xiàn)代化和現(xiàn)代政治文明的實現(xiàn)程度”［4］。自從1995年全球治理委員會提出治理的概念后，國際治理指標(biāo)體系不斷涌現(xiàn)，包括UNDP的治理指標(biāo)項目，世界銀行的“世界治理指標(biāo)”、“治理和反腐敗的國家調(diào)查”，ODI的“世界治理評估”項目，美國國際開發(fā)署的“民主與治理評估框架”，荷蘭的“治理和腐敗的戰(zhàn)略評估”等。綜合各類國家治理評估項目，大致可以發(fā)現(xiàn)國家治理評估體系的構(gòu)成內(nèi)容包括治理評估主體、治理評估對象范圍、治理評估內(nèi)容、治理評估工具與方法、治理評估指標(biāo)、治理評估指標(biāo)用途和治理評估體系流程七大部分［5］。

（二）國內(nèi)民主治理評估體系文獻述評

國內(nèi)研究機構(gòu)和學(xué)者借鑒國外治理評估體系，以民主治理理論作為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了一系列的中國民主治理評價體系。例如俞可平的“中國民主治理的主要評價標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)”，蘭州大學(xué)包國憲教授提出了“中國公共治理績效評價指標(biāo)體系”，天澤研究所運用自己的指標(biāo)體系組織了首次測評，分為公民權(quán)利、公共服務(wù)和治理方式三個部分，其中，治理方式包括：透明、多元、參與、選舉、廉潔和信任這六個三級指標(biāo)。浙江大學(xué)的胡稅根和陳彪以政治系統(tǒng)論的輸入、過程、輸出和結(jié)果作為評價基礎(chǔ)提出了治理評價的十三個維度，評價主體包括政府、公眾代表、第三方獨立測評機構(gòu)和媒體［4］。何增科基于善治理論、伊斯頓的政治系統(tǒng)理論和阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義建立了一個理論性的善治評價框架，包括治理體系完善程度、治理過程民主程度和治理結(jié)果優(yōu)良程度三個評價維度，評價方法主要以利益相關(guān)者評估法為基礎(chǔ)，選擇了若干主觀指標(biāo)進行評估［6］。

中國學(xué)者和相關(guān)機構(gòu)對中國民主治理評價體系的建立做出了積極的嘗試，有助于客觀、動態(tài)地評估中國政治發(fā)展的進展，向決策者提出有針對性的改進建議，但是也存在明顯的問題。

（1）以國家層面的宏觀評價指標(biāo)為主，缺乏基層微觀層面的評價指標(biāo)設(shè)計。我國的民主治理績效評估的方法、工具、過程以及指標(biāo)體系都在不斷地探索和修正中，研究者的關(guān)注焦點主要集中在國家民主治理層面，極少對基層民主評估進行系統(tǒng)分析。

（2）評估體系比較粗糙，具體評價方法、數(shù)據(jù)來源、分值計算方法缺乏必要的說明，比較注重主觀測評，客觀指標(biāo)法運用較少，存在客觀性不足等問題。

（3）指標(biāo)設(shè)計評估主體較單一，缺乏科學(xué)性。民主治理是政府、公民社會和私人部門之間的相互支持與合作，評估主體也應(yīng)體現(xiàn)這三者的參與作用，雖然研究機構(gòu)所設(shè)計的指標(biāo)體系注重了政府、公民和第三方機構(gòu)的評估主體地位，但在實際操作中上級政府往往是基層自治組織的實際評估單位，而且指標(biāo)體系也主要按照上級政府的考核重點和評估標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計。

（4）大多數(shù)指標(biāo)體系只是理論建構(gòu)，尚未被用來進行實際測評。民主治理評價體系的核心價值目標(biāo)是民主與善治，這更被研究機構(gòu)所偏好，而政府部門更重視政府工作的績效評估。因此，政府和社會還沒有充分認(rèn)識到民主治理績效評估的價值和作用。

三、理論基礎(chǔ)和評估體系構(gòu)建

社區(qū)民主治理績效評估是一個系統(tǒng)性工作，合理的指標(biāo)設(shè)計是評價結(jié)果有效的重要基礎(chǔ)，這對組織戰(zhàn)略發(fā)展會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，簡單地說，構(gòu)建評估體系的步驟就是明確評價目標(biāo)、確定評估主體、厘清評價原則、分析民主治理績效的影響因素、設(shè)計評價內(nèi)容結(jié)構(gòu)、評估指標(biāo)的篩選、擬定指標(biāo)并設(shè)定權(quán)重的過程，如圖1所示。以下內(nèi)容將依次根據(jù)相關(guān)理論提出城市社區(qū)民主治理績效評估指標(biāo)體系相應(yīng)部分的具體指向。

圖1　城市社區(qū)民主治理績效評估體系構(gòu)建的步驟

（一）評估目標(biāo)與城市社區(qū)民主治理

城市是社會管理實踐的一個場域，城市社區(qū)則是城市政治的細(xì)胞，具有良好功能的城市政治是國家政治體系運行良好的必要構(gòu)成。因此，城市社區(qū)需要具備以下幾個功能：第一，給居民提供自愿參與公共社會生活的場所；第二，提供便利和完善的社會生活和物質(zhì)服務(wù)；第三，提供有效的社會安全與秩序；第四，培育人們的社會歸屬感［7］。這是社區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在中國城市社區(qū)由過去單位制改革為當(dāng)前的“街居制”背景下，城市社區(qū)民主治理的目的就是推動社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)能夠行使社會管理職能、協(xié)助政府提供基本公共服務(wù)、培養(yǎng)社會成員的民主精神、實踐基層直接選舉。這是城市基層社區(qū)民主建設(shè)的基本目標(biāo)。城市社區(qū)的民主治理，是人民民主在城市社區(qū)治理的實現(xiàn)形式，能夠有效地通過民主機制協(xié)調(diào)城市社區(qū)中各個群體的利益，實現(xiàn)社區(qū)自治和達到社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。

城市社區(qū)民主治理績效評估的目的因社區(qū)服務(wù)對象的不同也各不相同，城市社區(qū)自治組織和社區(qū)居民根據(jù)評估體系可以判斷其民主治理的質(zhì)量，改善居委會的民主管理水平，提高居民社區(qū)凝聚力和政治效能感；上級政府根據(jù)評估體系能夠了解社區(qū)治理績效和存在的問題，增強政府責(zé)任，協(xié)助改善社區(qū)治理機制；中央政府根據(jù)評估體系能夠宏觀把握各地基層民主治理水平，制定有利于城市社區(qū)善治的政策，實現(xiàn)政府管理和基層民主的有機結(jié)合。

總的來說，城市社區(qū)民主治理績效評估有以下四個目標(biāo)：第一，通過評估達到控制、監(jiān)督或約束社區(qū)自治組織的目的；第二，通過評估達到社區(qū)自我學(xué)習(xí)的目的；第三，通過評估達到社區(qū)與不同利益群體溝通的目的［8］；第四，通過評估真正實現(xiàn)社區(qū)民主治理，達到社區(qū)發(fā)展的理想狀態(tài)。

（二）評估主體與治理理論、績效評估理論

評估主體是指由誰進行評價，主要指每一項活動的利益相關(guān)者。在與社區(qū)民主治理相關(guān)的理論中，奧斯特羅姆夫婦所主張的多中心治理強調(diào)在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供方面存在多個供給主體，包括政府、市場、公民。新公共服務(wù)理論則強調(diào)政府的介入起到了彌補社會自治能力不足的作用，因為社區(qū)民主的合法性來自于政府，政府應(yīng)從直接管理轉(zhuǎn)變成為向民主治理提供制度保障。參與民主理論認(rèn)為，在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)全民參與的直接選舉，是基層民主的最大特點，這也是公民及社會組織參與政治最直接和便捷的途徑。

關(guān)于社區(qū)的績效評價理論主要有360度全方位績效評估理論和公眾滿意度理論。360度全方位績效評估理論是由上級、下屬、同事、客戶進行全方位評估并結(jié)合自我評估，這一理論不但符合“公開、公平、公正”的管理精神，更符合時代潮流與趨勢。具體方法是將社區(qū)建設(shè)置于一個假設(shè)的圓圈中心，與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的各類主體，包括上級及職能部門領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)黨政組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)企事業(yè)單位和社區(qū)居民都是評估者，共同參與評估。公眾滿意度理論在企業(yè)質(zhì)量管理中被稱為“顧客滿意”理論，二十世紀(jì)八九十年代，政府也在公共管理中引入“顧客滿意”原理，將公眾視為“顧客”，提出公共部門中的“顧客至上”原則，對公共服務(wù)質(zhì)量的提高起到了積極作用［9］。

綜上所述，基層民主治理績效的評估主體包括政府、社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)各類組織和社區(qū)服務(wù)提供者等利益相關(guān)者。評估客體在這里主要指城市社區(qū)民主治理狀況，主要以社區(qū)居委會的組織機制為評價對象。

（三）評估原則與民主績效理論

評估原則是評估主體據(jù)以衡量評價客體價值的規(guī)范尺度，評價原則對于評估體系來說具有邏輯先在性，因為評價主體需要根據(jù)具體評價原則才能將復(fù)雜的評價目標(biāo)操作化。由于城市社區(qū)民主治理績效評估體系的核心價值是民主治理績效，民主績效理論成為厘清評估原則的基礎(chǔ)理論。

在“民主績效”的概念上，李普塞特最早對民主的合法性和民主的效用這兩者關(guān)系做出系統(tǒng)的思考，穩(wěn)定的民主政體往往是那些既具有內(nèi)在合法性，也有長期有效性記錄的體制。隨著民主鞏固和民主質(zhì)量理論研究的深入，戴蒙德等強調(diào)更高質(zhì)量的民主治理提供了對民主穩(wěn)定性和持久性的雙重支持——通過良好的政治績效賦予了民主制度的內(nèi)在合法性；良好的經(jīng)濟績效為民主提供了更大的工具性支持［10］。從更寬泛的角度說，民主與治理具有雙向因果關(guān)系影響：一方面，政體的“民主”程度會影響人民對于治理績效的看法，“民主”程度越深，人民對“民主政治”價值的信念越強烈的政體中，人民對治理績效或“民主質(zhì)量”的期待也越高，評價越嚴(yán)。另一方面，治理績效會影響“民主政體”的正當(dāng)性：人民對“民主”支持的程度，也取決于公民是否感知到“民主”的政治機構(gòu)提供了可接受程度的“民主”，以及感知到“民主”的運作能產(chǎn)生良善的治理［11］。

戴蒙德認(rèn)為有質(zhì)量的民主需要符合公民自由、政治平等、制度合法性的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的政體將滿足：第一，公民關(guān)于政府的期望，這是民主評價“結(jié)果的質(zhì)量”；第二，讓公民和社群擁有自由和政治平等，這是民主評價“內(nèi)容的質(zhì)量”；第三，提供確保公民決定政府的執(zhí)行以及政府和公務(wù)員遵守憲政的責(zé)任機制，這是民主評價“程序的質(zhì)量”［12］。他進一步確立了民主質(zhì)量的分析框架，包括八個維度：自由、法治、縱向責(zé)任（vertical accountability）、回應(yīng)度（responsive?ness）、平等、多元參與、競爭和橫向責(zé)任。這個評估體系不僅包含了“自由民主”的內(nèi)涵，也包括了“善治”的要求，這也是城市社區(qū)民主治理績效評價體系的原則。

（四）評估內(nèi)容

評估內(nèi)容也可以稱為評估維度，指對哪些方面進行評估，是評價目標(biāo)在評估體系上的具體體現(xiàn)。評價內(nèi)容分為兩部分，第一部分確定評估內(nèi)容的框架，主要是通過平衡計分卡來實現(xiàn)的；第二部分確定評價內(nèi)容的具體維度，主要通過分析影響社區(qū)民主治理績效的因素來實現(xiàn)。

1.評估內(nèi)容與平衡計分卡理論

國內(nèi)外學(xué)者提出了多種多樣的公共組織績效評估方法，例如3E評估法、3D評估法、APC評估理論、平衡計分卡等。本文采用平衡計分卡構(gòu)建城市社區(qū)民主治理績效指標(biāo)體系的評價內(nèi)容，因為平衡計分卡強調(diào)組織績效不僅僅來自財務(wù)方面，而且還注重顧客、內(nèi)部流程和組織發(fā)展等非財務(wù)方面，這契合了民主治理績效評估的價值理念——公民參與與組織管理、民主制度與政府控制、穩(wěn)定與發(fā)展等方面的平衡。

平衡計分卡最初產(chǎn)生在企業(yè)界，其核心思想在于立足企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，從內(nèi)部流程、財務(wù)、客戶以及學(xué)習(xí)與成長等四個維度綜合評價企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，這種方法的優(yōu)勢在于兼顧了戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、長期和短期目標(biāo)、財務(wù)和非財務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部和外部指標(biāo)等諸多方面。

根據(jù)民主治理績效評估的目標(biāo)、主體、原則和我國城市社區(qū)民主治理的現(xiàn)狀，將基于平衡計分卡的城市社區(qū)民主治理績效評估指標(biāo)體系分成民主、財務(wù)、公眾、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個指標(biāo)。因為民主維度（民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督和民主決策）即意味著內(nèi)部管理流程和制度建設(shè)，因此以“民主”替換了原來平衡計分卡的“內(nèi)部管理流程”。

同時，平衡計分卡的優(yōu)勢在于能夠促進企業(yè)將良好愿景轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，進一步將基層社區(qū)民主治理戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為關(guān)鍵績效指標(biāo)從而形成具體的指標(biāo)體系。具體來說，將城市社區(qū)民主治理的使命轉(zhuǎn)化為民主治理的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)；從四個績效維度（民主維度、公眾維度、財務(wù)維度、學(xué)習(xí)與成長維度）來分解戰(zhàn)略目標(biāo)，再從這些戰(zhàn)略目標(biāo)中分析這個維度戰(zhàn)略的成功因素（以評估原則為基礎(chǔ)），從而設(shè)定具體的關(guān)鍵績效指標(biāo)。

2.評估內(nèi)容的具體化與民主治理績效的影響因素分析

只有充分把握影響民主治理績效的影響因素，才能客觀地評價民主治理績效的程度，同時分析導(dǎo)致民主治理績效差別的原因。因此，在評價內(nèi)容進一步具體化中分析民主治理績效的影響因素是必要的。

陳建國認(rèn)為影響城市社區(qū)治理績效的因素主要有：①社區(qū)居民對社區(qū)公共服務(wù)需求的有效表達；②社區(qū)居民對公共產(chǎn)品安排的集體決策過程；③社區(qū)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的生產(chǎn)過程；④社區(qū)居民對社區(qū)產(chǎn)品或服務(wù)的評價反饋過程；⑤社區(qū)治理過程中糾紛處理過程。另外，城市社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、社區(qū)公共服務(wù)屬性和構(gòu)成城市社區(qū)的社群屬性也是影響民主治理特別是居民行動策略選擇的重要因素［13］。

具體來說，影響民主選舉的主要因素包括選民對選舉程序的認(rèn)知、對社區(qū)政治的認(rèn)知、選舉的政治效能感、政治參與的積極性、政治忠誠度候選人的經(jīng)濟實力和政府的積極推動［14］。民主管理指在管理機制上將行政調(diào)控機制和居民自治結(jié)合起來，建立社區(qū)居民參與管理的固定渠道［15］，影響民主管理的主要因素包括工作人員的數(shù)量、投入工作的時間、激勵制度等［16］。民主決策的有效實現(xiàn)依賴于完善、合理的組織制度，影響民主決策的因素主要包括民主相關(guān)制度的建立、制度履行情況、開會頻率、信息公開率、信息公開時間、決策流程是否完整、決策方式、群體決策比率、開會次數(shù)和到會率等。民主監(jiān)督的主要因素是居務(wù)公開的透明性、長期性，而影響民主監(jiān)督的主要因素則是民主評議程序的暢通性和參與性。

（五）指標(biāo)構(gòu)成

評估指標(biāo)是對評估客體屬性測量的具體化，因此，評估指標(biāo)需要符合評價的目標(biāo)，體現(xiàn)評估主體的需要，實現(xiàn)評估原則，融入民主治理績效影響因素，在評估內(nèi)容框架下形成細(xì)化評估指標(biāo)設(shè)計模型。在以上四個部分的闡述下，可以明確城市社區(qū)民主治理績效的評估目標(biāo)是使社區(qū)居委會充分實踐民主治理功能，成為高績效組織；評估主體包括公民、上級政府、居民委員會、業(yè)主委員會、社區(qū)企業(yè)等；評估原則涉及法治性、參與性、平等性、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、競爭性和自由性八大原則；民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督是主要評估維度。同時，根據(jù)組織發(fā)展，還需要兼顧財務(wù)維度、學(xué)習(xí)與成長維度和公眾維度。具體而言，城市社區(qū)民主治理績效指標(biāo)共分為四個大維度。

1.民主維度

社區(qū)民主是保障人民群眾廣泛參與政治活動的有效形式，也是協(xié)調(diào)社區(qū)各種利益矛盾的自治機制。民主維度是社區(qū)民主治理高績效的核心，它貫穿社區(qū)民主的整個內(nèi)部管理流程。具體來說，考察和評價城市社區(qū)民主治理績效的效能可以分解為民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督四項指標(biāo)。

（1）民主選舉指標(biāo)。民主選舉指社區(qū)居民遵循“選民登記—公布條件—報名—資格審查—初步選舉—正式選舉”的選舉程序，“貫徹差額選舉、雙過半數(shù)、公開計票、無記名投票等原則”，選舉和被選為居民代表、居民小組長以及社區(qū)成員代表大會成員、社區(qū)協(xié)商議事委員會成員和社區(qū)居民委員會成員［15］。民主選舉的參與性、平等性、責(zé)任性可以通過以下具體指標(biāo)反映：按照選舉辦法開展選舉、遵循選舉程序、選舉方式、參與選舉的居民比例、選舉的競爭性程度、競選過程中的偏見、候選人產(chǎn)生方式的公平性、選舉結(jié)果是否是街道辦事處意志、選舉異議是否有投訴機制、選舉程序事先公開的實踐、各種宣傳手段居民知曉選舉情況，這11個具體指標(biāo)構(gòu)成第一輪評價體系X（1）中民主選舉的子指標(biāo)層。

（2）民主管理指標(biāo)。民主管理權(quán)限是指社區(qū)居委會對社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)和對外部準(zhǔn)入事務(wù)實施民主管理的權(quán)力，包括：第一，自治權(quán)，這是最核心的民主管理權(quán)限；第二，執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行社區(qū)居民會議或社區(qū)居民大會的決議、決定和上級指示文件精神或細(xì)則；第三，協(xié)調(diào)權(quán)，協(xié)調(diào)社區(qū)的內(nèi)部和外部關(guān)系，向政府及其職能部門或街道辦事處反映社區(qū)居民的意見，與政府機構(gòu)以及其他社會組織合作解決社區(qū)居民共同關(guān)心的問題；第四，事務(wù)權(quán)，管理社區(qū)公共事務(wù)，發(fā)展社區(qū)公益事業(yè)，如社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境等；第五，財務(wù)權(quán)，管理社區(qū)的集體財產(chǎn)，管理社區(qū)的辦公經(jīng)費、社區(qū)服務(wù)收入、社區(qū)得到的捐助款以及其他勞務(wù)收入，實行財務(wù)公開，定期向社區(qū)居民公布賬目等；第六，對外拒絕權(quán)，按照評估原則的法治性（合法性）、參與性、責(zé)任性，民主管理具體指標(biāo)包括：完備的社區(qū)民主管理制度、居委會執(zhí)行居民議事會或代表大會的決議、完成上級政府任務(wù)、民主原則的執(zhí)行情況、民意表達渠道的暢通、居民向居委會提出建議的采納、各類自治組織的民主程度、協(xié)調(diào)解決社區(qū)內(nèi)部和外部的關(guān)系、居委會職能履行情況、對外拒絕權(quán)實施情況、居民代表大會年開會次數(shù)、協(xié)商議事會年開會次數(shù)、公民對社區(qū)事務(wù)的知曉程度、居民獲取社區(qū)事務(wù)的便捷程度、非常規(guī)性的協(xié)商民主形式（居民論壇、社區(qū)對話等）、居委會服務(wù)態(tài)度、居委會與政府或其他社會組織合作解決居民共同關(guān)心問題、社區(qū)日常管理情況，一共18個子指標(biāo)層。

（3）民主決策指標(biāo)。民主決策是社區(qū)民主的重要組成機制，社區(qū)成員代表大會是社區(qū)民主決策的主要機構(gòu)，社區(qū)居民委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)成員代表大會做出的決策。在民主決策的過程中讓社區(qū)居民充分參與，要注意決策的公開性和執(zhí)行力。民主決策指標(biāo)主要包括以下15個子指標(biāo)層：社區(qū)事務(wù)決策制定了具體方法和流程、決策流程完善、居民對決策的支持程度、決策機構(gòu)的構(gòu)成、群體決策比率、決策開會次數(shù)、決策到會率、決策過程的公開程度、決策結(jié)果中資源分配的公開程度、決策過程中聽取公民意見的態(tài)度、決策時社區(qū)工作人員工作的主動性、決策是否達到預(yù)期目標(biāo)、決策的周期、公民對決策效率的滿意程度、決策失誤的概率。

（4）民主監(jiān)督指標(biāo)。民主監(jiān)督是指社區(qū)居委會對黨委和政府及其工作部門的工作，以及社會服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)情況實施監(jiān)督。包括對政府部門監(jiān)督，對各級黨委和政府及其職能部門、街道辦事處的工作實行監(jiān)督；對公用事業(yè)監(jiān)督，對供氣、供電、供暖、電視、電信、衛(wèi)生服務(wù)、物業(yè)等公用事業(yè)單位和社會服務(wù)機構(gòu)工作人員的工作表現(xiàn)、服務(wù)業(yè)績實行監(jiān)督；對居住在社區(qū)內(nèi)的黨員干部的社會表現(xiàn)進行監(jiān)督和評議；對上述單位和人員的工作提出批評、意見和建議等。民主監(jiān)督指標(biāo)依照法治性、參與性、責(zé)任性、平等性的評估原則擬定了9個子指標(biāo)層：社區(qū)居委會的工作監(jiān)督制定了具體方法和程序、監(jiān)督機構(gòu)民情代表率、居民直接監(jiān)督的意見是否被采納、民主評議是否有面對面交流、民主評議的成效、民主評議結(jié)果是否現(xiàn)場公示、對供電與供暖等公用事業(yè)單位監(jiān)督的效果、對物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督、對社區(qū)黨政干部的監(jiān)督和評議效果。

2.財務(wù)維度

社區(qū)自治組織的基本財務(wù)指標(biāo)，是衡量基層組織民主效能的基礎(chǔ)。因為社區(qū)民主要求社區(qū)組織能夠滿足群眾需求，提供必要的社區(qū)服務(wù)和公共物品。一般來說，非營利性組織或公共項目的財務(wù)指標(biāo)主要包括收入增長指標(biāo)、成本指標(biāo)、資產(chǎn)利用指標(biāo)、債務(wù)指標(biāo)等，由于城市社區(qū)財政尚未獨立，居民委員會并無一級的財務(wù)管理權(quán)，日常開支仍由街道所屬的居委會資產(chǎn)辦公室進行管理，因此，根據(jù)社區(qū)民主自治的目標(biāo)和城市社區(qū)的財務(wù)結(jié)構(gòu)設(shè)定了以下16個子指標(biāo)層，包括：社區(qū)人均支出、按照社區(qū)資金管理的相關(guān)法律進行管理、具有財產(chǎn)損失的責(zé)任人追究制度、財務(wù)管理相關(guān)制度的完善情況、社區(qū)債務(wù)情況、政府財政資金保障率、資金使用過程被擠占情況、社區(qū)運行情況、居民對社區(qū)財務(wù)情況的了解程度、財務(wù)公開的頻率、財務(wù)公開的細(xì)致程度、社區(qū)總收入、工資和酬金發(fā)放符合社區(qū)資金管理辦法、固定資產(chǎn)管理符合社區(qū)資金相關(guān)管理辦法、設(shè)施利用率、社區(qū)年度審計情況。

3.公眾維度

社區(qū)民主治理的價值在于實現(xiàn)政府和公民的合作關(guān)系，滿足政府基層社會管理的要求，貼近公民社區(qū)服務(wù)和民主參與的需要。因此，根據(jù)平衡計分卡設(shè)計的城市社區(qū)民主治理績效指標(biāo)設(shè)計將“公眾維度”界定為體現(xiàn)社區(qū)自治組織提供社區(qū)服務(wù)、滿足居民需求、形塑社區(qū)共同體的功能，在子指標(biāo)層設(shè)計上根據(jù)這三大特性擬定了18個指標(biāo)，具體包括：社區(qū)志愿者組織數(shù)量、社區(qū)組織參與社區(qū)服務(wù)情況、社區(qū)內(nèi)居民互助情況、完備的經(jīng)濟服務(wù)功能、基本公共服務(wù)、社區(qū)公共產(chǎn)品的維護情況、社會福利提供情況、公眾信息獲取的公正充分、居民對社區(qū)服務(wù)治理和管理水平的期望、居民對整體服務(wù)質(zhì)量的感知、居民愿意為社區(qū)建設(shè)貢獻時間和技能、居民對社區(qū)的抱怨與投訴、居民對社區(qū)的信任、社區(qū)歸屬感、社區(qū)意識、居住環(huán)境的改善、社區(qū)成為學(xué)習(xí)典范、居民民主參與意識。

4.社區(qū)學(xué)習(xí)與成長維度

學(xué)習(xí)與成長的目標(biāo)是追求較高的員工生產(chǎn)率與員工滿意度，影響學(xué)習(xí)與成長最關(guān)鍵的因素是人才、信息系統(tǒng)和組織程序。要促進城市社區(qū)組織民主治理的績效，必須重視社區(qū)工作人員的技能和參與、改善社區(qū)組織內(nèi)部的信息傳導(dǎo)機制、實現(xiàn)開放有效的交流，同時還要加強對工作人員的培訓(xùn)，提高組織道德氛圍。根據(jù)評估指標(biāo)設(shè)計的法治性、參與性、平等性和透明性原則，該目標(biāo)下設(shè)11個子指標(biāo)層，包括：具有體現(xiàn)社區(qū)特征的員工管理制度、黨組織建設(shè)開展活動情況、黨組織核心作用、合理的福利與晉升等激勵制度、合理的人才培養(yǎng)機制、黨支部負(fù)責(zé)人是否是居委會或議事會負(fù)責(zé)人、人員結(jié)構(gòu)情況、社區(qū)工作人員對職業(yè)發(fā)展的滿意情況、社區(qū)的中長期發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)績效評估按期完成、社區(qū)有意識培養(yǎng)工作人員的認(rèn)同感。

綜合以上分析，依據(jù)績效評估的流程、理論與方法，結(jié)合城市社區(qū)民主治理評估的目標(biāo)和原則，在借鑒其他研究機構(gòu)民主治理績效評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計一套全新的城市社區(qū)民主治理績效評估體系如圖2所示。在指標(biāo)維度上，本研究側(cè)重民主制度和民主價值在評估指標(biāo)上的體現(xiàn)，因此，不僅用民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督四個指標(biāo)作為二級指標(biāo)，并且在其他三個維度上都充分體現(xiàn)指標(biāo)設(shè)計的民主績效八大原則。另外，本研究也注重從社區(qū)居民需求和滿意角度出發(fā)評價社區(qū)民主治理的產(chǎn)出效能。最后，結(jié)合客觀指標(biāo)和主觀評價指標(biāo)，將四個維度細(xì)化為98項可測的指標(biāo)，設(shè)計出完整的、科學(xué)的、體現(xiàn)城市社區(qū)民主特征的城市社區(qū)民主治理績效評估指標(biāo)。

圖2　城市社區(qū)民主治理績效評估體系

四、指標(biāo)篩選

在城市社區(qū)民主治理績效評估體系的理論設(shè)計完成后，就需要對指標(biāo)進行篩選，指標(biāo)篩選通常分為以下步驟：①隸屬度分析；②相關(guān)性分析；③指標(biāo)的信度和效度分析；④指標(biāo)鑒別力分析；⑤確定各項指標(biāo)的權(quán)重［16］。本文主要討論第一步即隸屬度分析后指標(biāo)篩選的結(jié)果。

元素屬于某個集合的程度稱之為隸屬度。將城市社區(qū)民主治理績效評估體系{X}視為一個模糊集合，把每個評估指標(biāo)視為一個元素，對每個評估指標(biāo)進行隸屬度分析。假設(shè)在第i個評估指標(biāo)Xi上，專家選擇總次數(shù)為Mi，則總共有Mi位專家認(rèn)為Xi是評估政府績效的最理想指標(biāo)，那么該評估指標(biāo)的隸屬度為：Ri=Mi/180，如果Ri值很大，表明該指標(biāo)在很大程度上屬于模糊集合，即評估指標(biāo)Xi在評估體系中很重要，可以保留下來進入第二輪評估體系X（2）；反之，該評估指標(biāo)則必須刪除［17］。

本研究在全國選擇了200位專家進行問卷調(diào)查，這些專家包括在高等院校和科研機構(gòu)從事績效評估、社區(qū)政治研究的專家，也包括在城市社區(qū)和基層政府從事管理工作的人員。本研究共回收有效問卷120份。

本研究在有效問卷調(diào)查基礎(chǔ)上，獲得了城市社區(qū)民主治理績效評估體系所有指標(biāo)的隸屬度，其中，隸屬度低于0.3的24個評估指標(biāo)都要刪除，見表1所列。最后，本研究在刪除了隸屬度低的24個指標(biāo)后保留了其中的74個評估指標(biāo)，構(gòu)成了城市社區(qū)民主治理績效評估指標(biāo)體系X（2），見表2所列。

表1　第一輪評估體系X（1）中被刪除的評估指標(biāo)

表2　城市社區(qū)民主治理績效評估指標(biāo)體系X（2）

續(xù)表2

五、結(jié)論與討論

城市社區(qū)民主治理績效評估體系既不同于國家層面的績效評估，也不同于傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)公民滿意度評估，因此一方面注意依據(jù)當(dāng)前我國城市社區(qū)民主治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢進行構(gòu)建，另一方面充分借鑒與此相關(guān)的績效評估、民主績效、公民參與等多種理論，最后形成了包含評估目標(biāo)、評估主體、評估原則、評估內(nèi)容和評估指標(biāo)的評估體系。其中，具體評估指標(biāo)的設(shè)計則建立在評估體系基礎(chǔ)上，即將評估目標(biāo)、評估主體、評估原則和評估內(nèi)容融入各個指標(biāo)維度的指標(biāo)中，避免了理論和指標(biāo)脫節(jié)、無法反映綜合績效等指標(biāo)設(shè)計存在的問題。

然而，需要指出的是，城市社區(qū)民主治理績效的革新是一個系統(tǒng)工程，評估僅僅是推動這個工程的必要手段之一。因此，提高城市社區(qū)民主治理績效必須在戰(zhàn)略上考慮各種影響績效的系統(tǒng)性因素。一般來說，影響組織民主治理績效的因素包括社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、制度環(huán)境等外部環(huán)境因素和組織戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、組織文化等內(nèi)部因素，筆者根據(jù)我國城市社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀認(rèn)為，我國城市社區(qū)民主治理績效主要受到以下三大系統(tǒng)性因素的影響：

第一，制度環(huán)境因素，即政府與社區(qū)合作關(guān)系的制度安排。新制度主義認(rèn)為制度環(huán)境會塑造和影響組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部形態(tài)。在我國，社區(qū)民主的合法性來自政府，無論是實現(xiàn)政府自上而下與社區(qū)自下而上的社區(qū)治理雙向互動，還是構(gòu)建新型的多中心治理模式或網(wǎng)絡(luò)治理機制，政府都應(yīng)是主要的倡導(dǎo)者、支持者與推動者。

第二，社區(qū)組織因素，集中體現(xiàn)在治理機制和制度能力上。社區(qū)治理機制包括組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)配置、制度安排及其運行的內(nèi)部治理機制，與政府監(jiān)管、媒體和公眾監(jiān)督、社會機構(gòu)評估等所形成的外部治理機制?？茖W(xué)完善的社區(qū)治理機制有助于降低社區(qū)組織內(nèi)部管理成本、提高運行效率、滿足社區(qū)服務(wù)需求［18］。社區(qū)制度能力既包括社區(qū)（主要指居委會）在社區(qū)內(nèi)的動員和影響，也包括從“社區(qū)外”獲取資源的能力，制度能力是治理機制實踐化的體現(xiàn)。社區(qū)制度能力越高，居民對社區(qū)組織滿意度越高，也更愿意參與社區(qū)公共事務(wù)［19］。

第三，社區(qū)文化因素。民主的社區(qū)需要擁有共同的民主治理目標(biāo)，民主治理的信念和積極參與的居民。這種社區(qū)凝聚力加上利益的驅(qū)動能有效調(diào)動公民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，從而建立公民對民主真實性和效能感的信心。

在引入城市社區(qū)民主治理績效評估體系改善城市社區(qū)組織績效時，要充分考慮以上三點系統(tǒng)性因素與評估體系的配套推進。制度環(huán)境因素是影響城市社區(qū)民主治理績效的外部因素，是增強社區(qū)組織能力、提高社區(qū)文化凝聚力和重視評估工作的“輸入”系統(tǒng)，甚至是再造社區(qū)民主治理績效的“鑰匙”。社區(qū)組織和社區(qū)文化是影響社區(qū)治理績效的內(nèi)部因素，它們共同塑造了城市社區(qū)組織治理績效的內(nèi)核，也是評估工作的內(nèi)容重心?？冃гu估體系是推動城市社區(qū)組織框架最優(yōu)化的激勵機制，它為社區(qū)組織提供了提升民主治理績效的目標(biāo)、手段與工具。

參考文獻：

［1］李慧鳳.社區(qū)治理與社會管理體制創(chuàng)新［D］.杭州：浙江大學(xué)，2011：84.

［2］張瑞，柳紅霞.城市基層治理：矛盾、改革及其趨向——基于武漢市的實證考察［J］.社會主義研究，2010（4）：66-72.

［3］馬克·G·波波維奇.創(chuàng)建高績效政府組織：公共管理實用指南［M］.孔憲遂，耿洪敏，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［4］何增科.國內(nèi)治理評估體系述評［C］//俞可平.國家治理評估——中國與世界.北京：中央編譯出版社，2009：16-53.

［5］周紅云.國際治理評估體系述評［C］//俞可平.國家治理評估——中國與世界.北京：中央編譯出版社，2009：74-83.

［6］何增科.中國治理評價體系框架初探［C］//余遜達，徐斯勤.民主、民主化與治理績效.北京：浙江大學(xué)出版社，2011：172-181.

［7］王春光.控制還是聚合——對當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的幾點反思［J］.浙江學(xué)刊，2002（2）：12-19.

［8］鄧國勝.民間組織評估體系：理論、方法與指標(biāo)體系［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007：95-96.

［9］楊蓓蕾.面向發(fā)展質(zhì)量的城市社區(qū)治理研究——以上海市相關(guān)社區(qū)為例［D］.上海：同濟大學(xué)，2007：121-122.

［10］戴蒙德.民主與治理績效：“第三波浪潮”民主國家的實踐［C］//余遜達，徐斯勤.民主、民主化與治理績效.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011：24.

［11］徐斯勤.導(dǎo)論——民主、民主化與治理績效：雙向因果關(guān)系的概念探索與經(jīng)驗驗證［C］//余遜達，徐斯勤.民主、民主化與治理績效.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011：1.

［12］Larry Diamond，Leonardo Morlino.The Quality of Democracy：AN Overview［J］.Journal of Democracy，2004，15（4）：10-16.

［13］陳建國.城市社區(qū)治理的政策選擇：一個規(guī)范分析框架［J］.公共行政評論，2010（2）：49-53.

［14］根特·舒伯特，陳雪蓮.當(dāng)代中國的村選：政權(quán)合法性的新生成空間——來自梨樹的經(jīng)驗［C］//何增科，托馬斯·海貝勒，根特·舒伯特.城鄉(xiāng)公民參與和政治合法性.北京：中央編譯出版社，2007：15.

［15］周劍.社區(qū)民主——中國民主發(fā)展的新生長點［J］.改革與發(fā)展，2004（1）：17-19.

［16］倪星.地方政府績效評估指標(biāo)的設(shè)計與篩選［J］.武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2007（2）：157-164.

［17］范柏乃.政府績效評估與管理［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：213-214.

［18］史傳林.社區(qū)治理中的政府與社會組織合作績效研究［J］.廣東社會科學(xué)，2014（5）：81-88.

［19］Healey P.Building Institutional Capacity Through Collab?orative Approaches to Urban Planning［J］.Environment and Planning A，1998，30（9）：1531-1546.

［責(zé)任編輯：歐世平］

中圖分類號：F062.6

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-5097（2016）03-0161-09

收稿日期：2015-11-08

基金項目：國家社會科學(xué)基金教育學(xué)青年課題（CEA130146）；第54批中國博士后科學(xué)基金項目（2013M540708）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地社會發(fā)展與社會風(fēng)險控制研究中心2013年度規(guī)劃項目（SR13B03）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地課題“網(wǎng)絡(luò)文化研究中心”規(guī)劃課題（WLWH14-07）；四川省研究生教育改革創(chuàng)新項目“馬克思主義理論一級學(xué)科創(chuàng)新計劃”；成都理工大學(xué)中青年骨干教師培育計劃

作者簡介：王菁（1982-），女，四川樂山人，副教授，博士，在站博士后，研究方向：政治學(xué)理論，政治傳播學(xué)。

Construction and Index Design of the Performance Evaluation System of Urban Community Democratic Governance

WANG Jing1，2
（1.Postdoctoral Research Station of College of Literature and Journalism，Sichuan University，Chengdu 610064，China；2.School of Marxism，Chengdu University of Technology，Chengdu 610059，China）

Abstract：The performance evaluation on urban community organizations’democratic governance is the intrinsic request of improving urban community democratic governance and enhancing its performance.According to the current development of urban community democratic governance in China and drawing lessons from a variety of performance evaluation systems of democratic governance at home and abroad，the paper builds a set of performance evaluation system of urban community dem?ocratic governance with logical system integrity，applicable index and scientific design，which is based on performance evalu?ation theory，public satisfaction theory and democratic performance theory，and makes a relationship analysis and selection of index by the expert consultation.The evaluation system includes five aspects：evaluation objectives，evaluation subjects，eval?uation principles，evaluation contents and index design，and index design covers 74 indicators in four dimensions：democra?cy，finance，the public and community learningand growth。

Keywords：democratic governance performance；evaluation index；urban community