放松管制視角下的杭州市客運出租車行業(yè)改革

嚴文杰

摘 要：隨著杭州市經(jīng)濟及社會發(fā)展和專車，快車，順風車等打車模式的推出，使得原本就矛盾重重的出租車行業(yè)進一步陷入窘境，本文將通過分析杭州市客運出租車目前所面臨的問題，在此基礎上，對杭州市客運出租車的改革提出相關的對策建議。

關鍵詞：交通；出租車；專車；改革

最近幾年來，隨著杭州市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市建設的不短深化，杭城的公共交通也變得越來越便捷，但同時也涌現(xiàn)出一些問題，比如杭州的道路擁堵問題卻越來越變得棘手。而對于杭州市客運出租車所面臨的問題也越來越多，矛盾重重。乘客抱怨打車難、服務差，出租車司機抱怨收入低、工作辛苦，而出租車公司抱怨經(jīng)營困難。而隨著優(yōu)步，滴滴，快的等網(wǎng)絡打車軟件的興起與迅猛發(fā)展，專車，快車，順風車等打車模式的推出，使得原本就矛盾重重的出租車行業(yè)進一步陷入“困難之境”，全國一些地市甚至發(fā)生一些不穩(wěn)定事件。客運出租車行業(yè)的運營情況在某種程度上可以反映一個城市的精神風貌，通過了解客運出租車的運營制度，找出市場存在的弊病，從而提出相應的改進措施，規(guī)范、推動行業(yè)健康發(fā)展。

一、 杭州市客運出租車行業(yè)現(xiàn)狀與現(xiàn)行政策

截止到2015年1月，杭州市區(qū)（不包括余杭區(qū)、蕭山區(qū)和杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，下同）共有9973輛客運出租車，分別由76家出租車企業(yè)（8942輛）和959家個體戶（1031輛）經(jīng)營。在76家出租車企業(yè)中，有國有企業(yè)12家，車輛規(guī)模200輛以上的企業(yè)15家。在崗出租汽車駕駛員約22220人，其中，杭州戶籍的駕駛員約占20%，本省戶籍約占20%，外省戶籍（主要為河南、江西、安徽、黑龍江等地）駕駛員有13000人左右，約占60%，出租汽車駕駛員月平均收入約6000元（含全部燃油補貼），截止到2015年1月，杭州市出租車單車日平均行駛里程約380公里，日載客次數(shù)40次，實載率約70%，日營業(yè)收入1000元左右。全市的平均客運量有60多萬人次，年客運量約2.16億人次，占杭州全市公交分擔率的約17%。

目前，杭州市客運出租車行業(yè)的管理政策法規(guī)體系主要以《杭州市客運出租汽車管理條例》（2006年修訂）和《杭州市客運出租汽車經(jīng)營權有償使用管理辦法》（市長令2009年修訂）為依據(jù)，配套的政策有《出租車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》、《客運出租汽車服務質(zhì)量信譽考核辦法》等文件，從車輛、經(jīng)營權、從業(yè)人員和服務質(zhì)量等方面對行業(yè)進行數(shù)量管制、價格管制、準入管制和服務質(zhì)量管控。

根據(jù)2011年10月20日起開始執(zhí)行的《關于杭州市區(qū)客運出租汽車運價調(diào)整的通知》（杭價費〔2011〕214號）的規(guī)定，杭州市主城區(qū)客運出租汽車運價情況如下（配套實行油運價格聯(lián)動機制和燃油財政補貼聯(lián)動機制）：

根據(jù)杭州市物價局的相關批復，杭州市區(qū)域性客運出租車的運價情況如下：

二、杭州市內(nèi)客運出租車行業(yè)存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和信息技術進步，杭州市客運出租車行業(yè)的建設與發(fā)展面臨新問題與新挑戰(zhàn)。

（一）權屬關系不清

經(jīng)營模式復雜多樣。經(jīng)營權是客運出租車管理的核心問題。政府通過發(fā)放客運出租車牌照的方式來管控經(jīng)營權，從而控制市場上客運出租車的數(shù)量，以此來規(guī)范行業(yè)。但是因此而形成的壟斷卻扭曲了價格，導致客運出租車公司獲得高額利潤，而出租車司機和消費者的利益受到了侵害。杭州市出租車經(jīng)營權經(jīng)歷了行政審批、公開競拍、服務質(zhì)量招標等發(fā)展過程。目前，經(jīng)營權全部實行有償、有期限使用，期滿收回。由于經(jīng)營權配置方式的不同，歷史地形成一些具體矛盾和問題。1995年以前，經(jīng)營者通過行政審批方式獲得無期限經(jīng)營權（共3682輛），2001年市政府出臺政策，每車收取3萬元有償使用金并同意確定其經(jīng)營期限為10年。1995年至2010年投放的經(jīng)營權實行市場化拍賣和限價競拍，規(guī)定的期限分別是10年、15年。有償使用金標準最高達到38.7萬元。2011年開始，投放經(jīng)營權實行服務質(zhì)量招投標，規(guī)定使用期限為5年，有償使用金標準為每年0.5萬元。市區(qū)出租汽車經(jīng)營權限長短不同，有償使用金標準不一致，“份子錢”也隨即高低不一，杭州市出租車行業(yè)目前的經(jīng)營模式主要有承包、掛靠、賣斷、半賣斷經(jīng)營等，造成單車經(jīng)營成本負擔不同。

（二）出租車數(shù)量嚴控，不顧市場需求增長

目前杭州市的出租車存在總量偏少，這正是市民抱怨打車難的主要原因之一。2006年，我國在評比文明城市的時候，規(guī)定風景旅游城市標準每萬人應擁有客運出租車50輛。而截至2015年1月，杭州出租車總量為9973輛，按照杭州常駐人口889.2萬人計算，每萬人擁有11輛，還不足國家對旅游城市規(guī)定標準的1/4。而從另外一個角度來看，盡管杭州這幾年的城區(qū)面積在不斷擴張，到2015年已經(jīng)達到4899平方公里，但出租車總量還是維持在一萬輛左右。

（三）定價全靠政府調(diào)整，過于僵硬

客運出租車目前的運價制定過于僵硬，無法體現(xiàn)真正的市場供求關系和司機的風險，如在一些特殊情況下價格的靈活變動正是市場經(jīng)濟的一種體現(xiàn)。而另一方面，客運出租車公司掌握著緊俏的出租車牌照，坐擁壟斷租金。因為少有新的競爭者，這些公司不需要考慮改善服務、提高運營效率等，而管制所導致的最直接的結(jié)果就是“黑車”的出現(xiàn)。杭州市出租車行業(yè)存在著企業(yè)經(jīng)營“多、小、散、弱”，出租車公司管理成本長期一筆亂賬。

（四）出租車駕駛員勞動強度大，勞動報酬低

在出租車發(fā)展的早期，車輛少，從事這一行業(yè)的人也少，因此司機可以得到高于社會平均報酬的收入，這部分超額收益屬于管制租金的一部分。但是，由于從事這一行業(yè)門檻低、技術要求不高，決定了出租車司機跟出租車公司在談判過程中處于劣勢地位。從而導致出租車司機的收入沒有明顯的增長。

（五）出租車是城市形象展示的窗口

杭州市作為著名的旅游城市，但其出租車打車難、拒載、服務態(tài)度差等問題卻廣受詬病。雖然出租車在城市公共交通出行中的分擔并不重，但是其行駛里程和活動的覆蓋面卻絲毫不亞于大中容量公共交通的總和，而且服務對象中，外來人員和國際客商占了相當?shù)谋戎?。所以，出租車的服務水平和駕駛員的道德水準直接體現(xiàn)一個城市的精神文明狀況。

客運出租車的存在與發(fā)展是服務大眾，提高通行效率，滿足消費者個性化的出行需求，而不是確保某些投資者獲得某種程度的超額投資回報。以上問題的存在，讓市民打車難，讓的士司機辛苦卻賺不到錢，只讓壟斷經(jīng)營的人發(fā)了財。如此畸形的市場管控，怎能一再維持下去？

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，各行各業(yè)都迎來了顛覆性的改變，各行業(yè)、各領域通過應用互聯(lián)網(wǎng)技術與傳統(tǒng)行業(yè)進行融合，在創(chuàng)造新的業(yè)態(tài)的同時，加快了整個行業(yè)的發(fā)展和社會的進步，但同時也對傳統(tǒng)行業(yè)帶來了沖擊與挑戰(zhàn)。隨著優(yōu)步、快的、滴滴等各大網(wǎng)絡約車平臺進入杭州市場，特別是2014年下半年開始，各大約租車平臺所推出的“專車”模式快速發(fā)展，司機使用租賃車或私家車接入平臺運營，提供“專車”“快車”“順風車”等多個服務品種。這些出行服務以其服務態(tài)度好、收費低廉、叫車方便等優(yōu)勢迅速搶占了杭州的出行市場。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到今年五月，杭州市的專車數(shù)量已經(jīng)超過3萬輛，這給杭州市區(qū)1萬輛左右的出租車，2萬多名出租車駕駛員帶來了巨大的沖擊。根據(jù)杭州市交通局發(fā)布的《杭州市綜合交通運行月報》顯示，自2015年4月以來，公共交通中的出租車運量持續(xù)走低。從日均客運量來看，4月份為77.1萬人次（以每次載客2人為標準計算），5月份降到61.38萬人次。6月份杭州主城區(qū)的出租車客運總量為1601.7萬人次，日均客運量51.68萬人次。而到了15年9月份，客運出租車城區(qū)客運總量降到1590.32萬人次，日均客運量51.30萬人次，環(huán)比減少了1.57%，同比減少25.96%。

三、杭州市客運出租車行業(yè)改革的政策建議

出租車行業(yè)壟斷根深蒂固，政府對客運出租車數(shù)量和價格的嚴格管制和出租車行業(yè)長期壟斷經(jīng)營使得該行業(yè)積累了許多弊病，在剝削著出租車司機的同時，也損害了公眾的利益。而隨著最近幾年來專車、快車等服務的推出，使得出租車行業(yè)改革到了刻不容緩的地步。

要解決出租車行業(yè)所存在的問題，首先應該對其有一個非常明確地定位。城市客運出租車具有靈活、方便、舒適、全天候等特點，現(xiàn)在已成為滿足個性化出行需求的公共交通方式。出租車與大中容量的公交相比，具有受益的排他性和消費的非競爭性的特點，因此出租車具有私人物品的性質(zhì)。另一方面，出租車主要是面對收入水平相對較高的消費者，向他們提供個性化出行服務，其服務對象是公眾而不是大眾，雖然屬于日常生活需要但并不是基本生活必須，因此，出租車服務是一種較高層次的城市客運運輸服務，而不是一般意義上城市公用事業(yè)應當向公眾所提供的普遍服務項目，其公益性相對較弱。出租車的這些屬性，決定了其有不經(jīng)濟和不可或缺兩個特性。因此，出租車的定位基本可以確定為未滿足一定消費能力的群體的個性化出行要求，部分公務出行和社會大眾特殊出行需求的非公益性交通方式，是城市其他公共交通方式的補充。

筆者認為，對于出租車的管制，不應該以減少交通擁堵和環(huán)境污染為目標，因為這兩個目標應該通過普遍適用于所有機動車的道路交通管制來實現(xiàn)。因此，保護和提高消費者的福利應當是出租車管制中心目標。

出租車在城市公共交通中所處的補充地位，決定了政府對出租車的管制應多利用市場機制的自我調(diào)節(jié)作用。試想，任何一個人或機構說自己能夠精確地測量出一個城市每天有多少人需要打車，是一件多么荒唐的事情。這種全知全能的自負，并沒有任何根據(jù)，隨后不斷增加出租車數(shù)量，同樣出于臆想。在一個不能自由進出的市場中，是談不上供需平衡的。正因為這樣，放開數(shù)量管制和價格管制，完善客運出租車進退出機制，由市場來決定供給與需求是最有效率的方式。打破壟斷，引入競爭，使客運出租車公司有降低成本的動力。通過改革現(xiàn)行出租車經(jīng)營管理體制，打破壟斷，需要將出租車特許經(jīng)營權，也就是牌照放開，取消數(shù)量管制，同時采用靈活有彈性的價格機制，使得客運出租車的運費體現(xiàn)市場供需和司機的風險。沒有證據(jù)表明，數(shù)量的管制能夠有效地保護實際收入和降低他們的勞動強度。

出租車服務質(zhì)量是展示一個城市文明的重要窗口，杭州作為著名的風景旅游城市，每年都有很多的旅游者，而其服務質(zhì)量將會直接影響到乘客的心理感受和對城市的印象，最近幾年來“互聯(lián)網(wǎng)+”出租車的新機制有望能夠通過用戶評價等方式，來倒逼司機更加重視服務。運管部門可以為客運出租車統(tǒng)一定制信息管理系統(tǒng)，專門負責處理消費者的投訴，加強對出租車司機服務質(zhì)量的監(jiān)控，通過用戶的在線評價，使得出租車司機的收入與其服務質(zhì)量相掛鉤。

隨著優(yōu)步、滴滴快的、易到等網(wǎng)絡約租車平臺的普及和智慧交通等理念在交通領域的應用，互聯(lián)網(wǎng)和城市交通的融合也越來越緊密。隨著專車、快車、順風車等新的服務推出以后，交通業(yè)內(nèi)一直在熱議如何規(guī)范新興業(yè)態(tài)?？陀^地說，專車等新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)在一定程度上緩解了城市打車難的問題，得到了大眾的認可。結(jié)合杭州市的實際情況，外來人口多，需求多樣化明顯。專車、快車、順風車等多種出行方式的存在，能夠滿足消費者多樣化的出行需求。這種服務和價格組合的多元化比單一服務和單一價格體系更加具有彈性，能夠滿足多層次的市場需求，并且可以緩和出租車費率管制的消極后果。但不可否認，專車快車等新興業(yè)態(tài)也存在著責任主體不清、乘客的人身安全與信息安全缺乏應有保障等問題。監(jiān)管部門應該將這些新興出行業(yè)態(tài)納入出租車行業(yè)管理體系，建立相應的法規(guī)制度約束，規(guī)范和引導新興業(yè)態(tài)健康發(fā)展。

（作者單位：浙江財經(jīng)大學經(jīng)濟學院）

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