哈薩克斯坦國內(nèi)政治風(fēng)險對中哈能源合作的影響

李凱悅

摘 要：中哈兩國能源合作對于兩國都有著重要的意義，但是在合作中存在很多障礙，其中兩國內(nèi)部尤其是哈薩克斯坦國內(nèi)的政治風(fēng)險和安全挑戰(zhàn)是十分值得我們關(guān)注的，指出這些問題并加以清醒的認識對于兩國順利開展合作大有裨益。

關(guān)鍵詞：政治風(fēng)險；腐敗；哈薩克斯坦

眾所周知，中哈能源合作可謂是中國與中亞地區(qū)合作的成功典范，期間取得的成就不勝枚舉，使得合作雙方都獲益匪淺。但是在中哈能源合作的過程中，仍然面臨著很多風(fēng)險與挑戰(zhàn)，其中政治風(fēng)險是較易被忽視但卻十分重要的一種。政治風(fēng)險主要指因投資者所在國與東道國政治環(huán)境發(fā)生變化、東道國政局不穩(wěn)定、政策法規(guī)發(fā)生變化給投資企業(yè)帶來經(jīng)濟損失的可能性。具體到哈薩克斯坦方面，其國內(nèi)的政治風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下方面：

一、總統(tǒng)權(quán)力高度集中，政權(quán)更迭充滿不確定性

哈薩克斯坦由原蘇聯(lián)的加盟共和國發(fā)展到今天中亞地區(qū)國力最強的國家期間經(jīng)歷了無數(shù)的重大變革，其中政治體制的轉(zhuǎn)軌無疑是最為引人注目的。綜合這一過程中的代表性事件，可將哈國政治體制轉(zhuǎn)軌的過程大致分為三個階段：第一階段為1989年5月至哈薩克斯坦《獨立法》頒布，是哈國政治轉(zhuǎn)軌的啟動階段。第二階段是獨立后至1998年10月，主要是總統(tǒng)與議會及反對派的權(quán)力爭奪，最終總統(tǒng)權(quán)力得到加強及鞏固；第三階段是1998年11月至今，通過制定與修改憲法，加強總統(tǒng)權(quán)力，最終確立總統(tǒng)集權(quán)制。

納扎爾巴耶夫總統(tǒng)在與議會及國內(nèi)反對派的斗爭中牢牢掌握了對于全國事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在哈國自獨立以來的四次大選中均以壓倒性優(yōu)勢當選，在選舉過程中甚至連強有力的競爭對手都未曾出現(xiàn)。哈國也由此形成“強總統(tǒng)、弱議會、小政府”的權(quán)力模式。

這種模式所帶來的最大弊端就是國家的最高權(quán)力歸于總統(tǒng)一人且其權(quán)利缺乏有力的制約和監(jiān)督，國家政局的穩(wěn)定、經(jīng)濟社會的發(fā)展很大部分取決于總統(tǒng)的執(zhí)政水平和個人魅力。自哈薩克斯坦獨立以來進行的所有選舉中納扎爾巴耶夫均以壓倒性優(yōu)勢當選，國內(nèi)第一大黨“祖國之光黨”也是總統(tǒng)政權(quán)的忠實擁護者，議會和反對派根本無法形成對總統(tǒng)的有效制約。必須承認的是，納氏的執(zhí)政水平毋庸置疑，不僅帶領(lǐng)哈國成為中亞地區(qū)的佼佼者而且在國內(nèi)也享有極高的聲望。但恰恰因為如此，哈國的政權(quán)交接問題更讓人憂心忡忡。就目前來看，哈國政治精英內(nèi)部沒有形成一個較為穩(wěn)定的權(quán)利分享機制，各領(lǐng)域的精英集團之間依靠總統(tǒng)納氏的威望維持著一種脆弱的平衡。一旦納扎爾巴耶夫總統(tǒng)沒有及時選出接班人并為國內(nèi)各個精英團體所接受，則必然會引起整個政局的動蕩。屆時，不僅哈國內(nèi)部動蕩不安，中哈之間的能源合作也會因重大政局變動而陷于停滯甚至倒退的境地。

值得欣慰的是，據(jù)國際文傳電訊社阿斯塔納2015年9月11日訊，哈薩克斯坦總統(tǒng)新聞辦公室周五稱，哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫簽署總統(tǒng)令，任命其長女達麗加·納扎爾巴耶娃為政府副總理。達麗加·納扎爾巴耶娃1963年出生在卡拉干達州，曾任哈薩克斯坦“博別克”兒童福利基金會副主席、哈薩克斯坦首任總統(tǒng)基金會主席、哈薩克斯坦“哈巴爾”傳媒股份有限公司總裁等。2012年1月20日擔任哈薩克斯坦第五屆議會下議院議員，社會文化發(fā)展委員會主席，2014年3月?lián)蜗伦h院副議長，并成為“祖國之光”黨領(lǐng)軍人物。達麗加此前就是總統(tǒng)繼任者的主要候選人之一，也是納氏三個女兒中最有能力的一位。納扎爾巴耶夫?qū)⑵淙蚊鼮檎笨偫?，顯然已經(jīng)在進行繼任者的安排和培養(yǎng)，但哈國內(nèi)各精英集團內(nèi)斗不斷，達麗加能否繼承其父的政治魄力平衡各方利益，實現(xiàn)哈薩克斯坦政權(quán)的順利交接還有待進一步觀察。

二、官場腐敗盛行，行政效率低下

腐敗問題在中亞國家中相當嚴重，根據(jù)透明國際公布的腐敗指數(shù)（10代表最廉潔，0代表最腐?。?000-2011年哈薩克斯坦的腐敗指數(shù)始終處于2—3區(qū)間，2011年得分為2.7，在全球183個被考察國家中名列120位，總體上屬于腐敗比較嚴重的國家。腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為買賣官位、政府部門采購暗箱操作以及侵吞國家財產(chǎn)。按哈薩克斯坦法律規(guī)定，為杜絕政府采購過程中的腐敗行為，大型采購、建設(shè)項目均需通過招標程序。但實際操作中由于缺乏有力的監(jiān)督措施，使得有關(guān)規(guī)定流于形式。哈薩克斯坦作為經(jīng)濟高速增長的發(fā)展中國家，每年都有大量的工程建設(shè)項目上馬，并且其中競標的不乏外國企業(yè)，如果哈國政府在采購招標環(huán)節(jié)不按章辦事，肆意收受賄賂，不僅會極大損害哈國自身利益而且對其他參與招標投資的外國企業(yè)造成利益損害。

在哈薩克斯坦的行政部門中，除去政府采購部門外，海關(guān)當局也是腐敗較為嚴重的領(lǐng)域。據(jù)國際文傳電訊社阿拉木圖5月29日訊，根據(jù)2014年9月至2015年5月哈財政部國家收入委員會開展的納稅人問卷調(diào)查結(jié)果，海關(guān)貨物清關(guān)和查驗的受賄價碼為10-11萬堅戈，進出境人員清關(guān)為7萬堅戈，其他服務(wù)為0.5-2萬堅戈成為受賄數(shù)額最高的崗位（匯率185.8堅戈/1美元）。哈平均納稅花費為5.56萬堅戈，海關(guān)為3.97萬堅戈；自然人為1萬堅戈，海關(guān)為1.59萬堅戈。7.8%的調(diào)查參與者在進出境時，有過行賄經(jīng)歷。在納稅服務(wù)工作中，法人和個體經(jīng)營者繳稅是腐敗最高發(fā)的環(huán)節(jié)。根據(jù)調(diào)查，曼格斯套、江布爾和阿克丘賓斯克州腐敗情況最為嚴重。早在2011年就發(fā)生了有海關(guān)官員參與的走私案件。由于長期的灰色清關(guān)存在，哈薩克斯坦海關(guān)人員一直從事大量的收受黑錢的活動。各海關(guān)的關(guān)長也是花錢購買，關(guān)長的任期很短，一般在3個月到6個月，一旦關(guān)長就職，就開始在短短幾個月的任期內(nèi)回收成本并盈利。 另一方面根據(jù)哈薩克斯坦資本網(wǎng)站2014年2月27日的消息，哈薩克斯坦財政部海關(guān)監(jiān)管委員會主席阿姆林稱，哈海關(guān)工作人員工資低、社會保障水平不夠是哈海關(guān)腐敗的主要原因之一。哈海關(guān)近年來改革后，82%的海關(guān)工作人員成為了國家文職管理人員，這些人員的工資平均下降35%。2012年前進入哈海關(guān)工作的人員，拿的是以前水平的工資；2012年以后進入海關(guān)工作的人員，其工資根據(jù)職位不同平均要低30—50%。這些大大打擊了對海關(guān)人員工作積極性，是哈海關(guān)腐敗的重要誘因。哈薩克斯坦海關(guān)的腐敗極大地影響了在哈投資企業(yè)的利益以及哈國的國家形象。據(jù)此，哈薩克斯坦政府也采取了一系列整改措施。據(jù)哈財政部海關(guān)監(jiān)管委員會網(wǎng)站訊，從2013年11月初開始，哈海關(guān)在中哈邊境口岸開展代號為“口岸”的專項行動并實施“綠色通道”計劃，對誠信守法企業(yè)通關(guān)予以便利，對從事“灰色清關(guān)”的走私企業(yè)嚴密海關(guān)監(jiān)管，旨在加強中哈邊境哈海關(guān)監(jiān)管，打擊走私違法行為?？紤]到從中國進口的貨物結(jié)構(gòu)和貨物總量中，潛在的高風(fēng)險貨物所占比例很大，哈海關(guān)與哈有關(guān)國家監(jiān)管機關(guān)在中哈邊境口岸實施“綠色通道”計劃，該計劃旨在使誠信守法企業(yè)在口岸快速通關(guān)，并盡快運往指運地海關(guān)清關(guān)。新任哈財政部海關(guān)監(jiān)管委員會主席阿姆林稱，參與“綠色通道”計劃的誠信守法企業(yè)貨物在口岸通關(guān)時間將不超過100分鐘；且企業(yè)在口岸通關(guān)后，可盡快將貨物運抵指運地海關(guān)，指運地海關(guān)將在1天之內(nèi)完成貨物清關(guān)。與此同時，哈海關(guān)進一步加強中哈邊境監(jiān)管的措施。具體如下：

第一，根據(jù)哈海關(guān)辦事處目前的監(jiān)管科技設(shè)備配備情況、地理位置、口岸從中國進口貨物的結(jié)構(gòu)等，哈將對哈海關(guān)辦事處進行分類，不同類別的海關(guān)辦事處將賦予不同的辦理貨物監(jiān)管通關(guān)手續(xù)權(quán)限。

第二，對企業(yè)從中國進口的貨物確定更為精確的風(fēng)險參數(shù)。

第三，規(guī)定必須單獨裝運，而不得與其他貨物混裝的進口貨物清單，并對這些貨物規(guī)定相應(yīng)的風(fēng)險參數(shù)，以方便海關(guān)監(jiān)管，降低走私違法風(fēng)險。

第四，對混裝進口的貨物以及高風(fēng)險貨物進一步加強海關(guān)查驗。

三、部族文化根深蒂固

哈薩克汗國在15世紀末建立，在16世紀初基本形成哈薩克部族；17世紀哈薩克汗國分立時形成了部落聯(lián)盟，有大玉茲（烏魯玉茲）、中玉茲（奧爾塔玉茲）和小玉茲（基希玉茲）之分，簡稱為大帳、中帳和小帳。20世紀前半期，哈薩克共和國不斷遭遇俄羅斯和中亞地區(qū)勢力的侵略以及天災(zāi)帶來的饑荒，國內(nèi)部族間的界限被淡化，民族的凝聚力增強。獨立后伴隨著民族文化復(fù)興的進程，哈薩克族內(nèi)部三玉茲間的矛盾也開始顯露出來，內(nèi)部分裂成為阻礙哈薩克民族統(tǒng)一與發(fā)展的重要因素。

蘇聯(lián)解體前夕，哈薩克斯坦人對三玉茲的區(qū)分概念又有所強化。當該國的首都向南遷徙到屬于大玉茲勢力范圍的阿拉木圖市之后，庫納耶夫（蘇維埃社會主義共和國的第一書記，來自大玉茲）著力為大玉茲人謀取政治利益，國內(nèi)關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)崗位都是大玉茲干部在任職；國內(nèi)中、小玉茲政治精英把持政治權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生弱化。庫納耶夫建立了大、小玉茲的政治聯(lián)盟以對抗中玉茲的政治精英，阻止該部族掌權(quán)。哈薩克共和國的政權(quán)結(jié)構(gòu)中，潛在著一種以大玉茲為基礎(chǔ)，以小玉茲為盟友，中玉茲為對手的力量結(jié)構(gòu)的部族體系。但大、小玉茲政治精英間斗爭也在不斷的加劇。三玉茲的代表在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中脈絡(luò)分明，部族關(guān)系決定著干部的仕途。哈國獨立后來自大玉茲的納扎爾巴耶夫當選為的第一任總統(tǒng)，有效地平衡了大、小玉茲的勢力。

21世紀初哈國政府逐漸推行平衡三玉茲間力量的政策。為了協(xié)調(diào)地區(qū)和部族的發(fā)展，國家對中玉茲財政傾斜的政策有所改變，逐漸加大了對南部落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。哈國首都阿斯塔納的建立使中玉茲在國家的中心地位得以確立。目前哈薩克斯坦部族之間的矛盾主要以精英組成的利益集團斗爭、院外活動、媒體輿論等合法形式對國家權(quán)力機關(guān)的決策產(chǎn)生影響；部族因素并沒有發(fā)揮很大作用，其影響受到了嚴格限制。國內(nèi)形成了部族關(guān)系松散化、民族認同統(tǒng)一化的政治局面；未來哈國部族間的沖突也將會通過新舊精英之間的斗爭表現(xiàn)出來。但是，以部族劃分黨派和政治關(guān)系親疏的傳統(tǒng)短時間內(nèi)仍難以消除，在發(fā)生重大政治變動時很可能會成為哈國動亂的導(dǎo)火索。

四、宗教極端主義余孽未消

哈薩克斯坦是多種宗教并存的國家，其中以伊斯蘭教和東正教為主。蘇聯(lián)解體使得各國處在嚴重的政治經(jīng)濟危機中，由于之前占據(jù)主流的社會主義意識形態(tài)被破壞殆盡，并且在一段時間內(nèi)沒有一種新的思想能夠重新取得主導(dǎo)地位，因此中亞各國民眾普遍產(chǎn)生一種強烈的失落感和迷茫感。這時，社會心態(tài)上宗教觀念的強化與民族意識的上升相伴而來的伊斯蘭教成為很好的精神慰藉和寄托，簡單來說就是用伊斯蘭教的宗教思想來填補蘇聯(lián)解體帶來的公眾思想空洞。因此，獨立之初，各國政府出于緩解政治壓力、民族矛盾以及加強與周邊穆斯林國家的經(jīng)濟合作的多重考慮，不斷放寬宗教政策，不同程度迎合穆斯林教徒的宗教需求，哈薩克斯坦也不例外。但是由于沒有完善的宗教管理和約束體系，導(dǎo)致伊斯蘭教在哈薩克斯坦的影響愈來愈大，宗教極端主義也在一些地區(qū)抬頭。起初，哈國不愿承認宗教極端勢力的存在，但隨著宗教極端活動的越發(fā)猖獗，哈國不得不在1999年承認宗教極端勢力在哈迅速擴散的事實。2011年9月，哈薩克斯坦下議院審議并一致通過了《哈薩克斯坦共和國宗教活動和宗教組織法》草案。該法共計5章25條，涉及政教關(guān)系、宗教管理機關(guān)、宗教鑒定、宗教活動、宗教組織的注冊與管理、國家與外國宗教組織、宗教組織的財產(chǎn)以及責(zé)任條款等多方面的內(nèi)容。《哈薩克斯坦共和國宗教活動和宗教組織法》的頒布使得哈國對“宗教”的管理從“行政管理”上升到“法律管理”，執(zhí)行力和權(quán)威都得到了加強。而且此法對宗教的管理是全方位的，從注冊到傳教，從宗教活動對違法責(zé)任，都做了明確規(guī)定。這樣既能夠更好的管理哈薩克斯坦宗教事務(wù)，也能有效的抑制國外宗教勢力的滲透，從而為哈薩克斯坦營造一個良好的宗教氛圍，維護哈薩克斯坦的民族統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。

五、哈國政治風(fēng)險與安全挑戰(zhàn)對中哈能源合作的影響

綜上所述，哈國雖然在近年來發(fā)展勢頭強勁，國際地位和經(jīng)濟實力顯著提高，但是其國內(nèi)還存在諸多風(fēng)險和不確定因素?？偨Y(jié)如下：

（一）政權(quán)更替存在風(fēng)險

納扎爾巴耶夫總統(tǒng)迄今已經(jīng)執(zhí)政長達20多年，期間始終掌握哈國最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，哈國內(nèi)外大小事務(wù)均系于總統(tǒng)一身。迄今為止，哈國還未形成完善的政權(quán)交接體制，各精英團體間矛盾叢生，只是依靠總統(tǒng)的威望和魄力保持著脆弱的平衡。目前，總統(tǒng)已經(jīng)任命其長女擔任政府副總理，新一屆議會也已經(jīng)開始履職，哈國的政權(quán)平穩(wěn)過渡似乎在逐漸實現(xiàn)，但新的執(zhí)政者能否延續(xù)納氏的治國理念以及各項方針政策還有待進一步觀察。

（二）行政腐敗難以根除

腐敗已經(jīng)成為滲入哈國行政系統(tǒng)的毒瘤，買賣官位、受賄行賄、侵吞國有資產(chǎn)等行為司空見慣，尤其是涉及中哈合作最重要行政部門的海關(guān)當局長期存在“灰色清關(guān)”的現(xiàn)象，各項目所需的行賄金額甚至明碼標價，海關(guān)人員收受黑錢已成為其主要的收入來源，這就使得中方企業(yè)對哈出口的貨物要支付很多額外成本，大大降低了中國商品在哈國市場上的競爭力。雖然哈國政府已經(jīng)出臺措施打擊“灰色清關(guān)”現(xiàn)象，但由于這種腐敗行為長期存在，短時間內(nèi)很難消除。

（三）部族矛盾威脅國內(nèi)政局穩(wěn)定

哈薩克斯坦部族文化傳統(tǒng)根深蒂固，歷史上三大部族之間就多有不和，只是因為面臨外敵侵略才暫時團結(jié)，隨著哈國獨立后經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會生活逐漸穩(wěn)定，在沒有外來威脅的情況下部族文化傳統(tǒng)逐漸活躍起來，成為哈國內(nèi)部選任官員或劃分政治派別的依據(jù)之一。由于納扎爾巴耶夫總統(tǒng)的極力平衡，部族矛盾還沒有對哈國穩(wěn)定產(chǎn)生可見的不利影響，但是如前所述，一旦政權(quán)交接出現(xiàn)問題，部族矛盾就極有可能成為引發(fā)大規(guī)模動亂的導(dǎo)火索。對于中哈兩國的合作也將帶來不可挽回的損失。

六、結(jié)語

中哈能源合作是功在當代，利在千秋的重大工程，在合作的過程中必須清醒地認識到雙方國家內(nèi)部存在的風(fēng)險和不足，這樣才能在之后的合作過程中有效地建立協(xié)調(diào)和溝通機制。從前面的幾點可以看出，哈薩克斯坦內(nèi)部存在諸多影響兩國合作的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，只有正確地認識到這些并且與哈方進行切實有效地溝通并采取針對性措施保護中方企業(yè)的利益才能使兩國的合作順利開展并持續(xù)下去。

（作者單位：暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

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