新公共管理理論視角下重慶市交通擁堵整改問題研究

曹馨丹

摘 要：隨著中國城市發(fā)展，土地資源稀缺，越來越多的城市出現(xiàn)交通擁堵問題。因此，本文以新公共管理理論為基礎，分析重慶市交通擁堵整改存在的問題，而后把新公共管理理論應用到具體的重慶市交通擁堵整改的過程中，從多方面提出針對重慶市交通擁堵整改可行的建議及對策。

關鍵詞：新公共管理；交通擁堵；整改

一、新公共管理理論的含義及內(nèi)容

（一）新公共管理理論的含義

新公共管理理論是基于經(jīng)濟領域產(chǎn)生的，其根源可以追溯到企業(yè)人管理層面，這種理論在實現(xiàn)方式上是以滿足顧客需求為價值導向，通過制度設計、技術改進、管理方法等一系列操作手段來實現(xiàn)企業(yè)效益最大化和滿足顧客需求為核心理念。所謂新公共管理理論是將私營企業(yè)的管理方法中成功的一面與政府治理相結合的一種行政管理模式。在這一管理模式下，政府就好比一個私營部門，而公共服務就是其產(chǎn)品，產(chǎn)品直接面向的就是公民，政府作為社會秩序的協(xié)調者和社會資源的支配者，不僅要提供社會保障而且還要促進經(jīng)濟增長。①正如有學者所說“新公共管理代表著一種新的行政途徑，即使用企業(yè)管理和其他學科領域的知識與經(jīng)驗來改進官僚機構公共服務的效率、效能和績效。”②

（二）新公共管理理論的內(nèi)容③

第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統(tǒng)公共管理理論中，政府管理的職能中負責“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務中難以自拔，甚至有時候政府既在“劃槳”也在“掌舵”。“新公共管理”理論指出政府管理的職能是負責“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、官僚主義等歷史遺留問題和頑疾。

第二，行政文化應提倡“顧客導向”。傳統(tǒng)公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務對象為輔，提供的服務不是根據(jù)服務對象的需求提供的?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋?，政府服務的對象其實就是政府的“顧客”，政府應根據(jù)服務對象的具體需求而提供服務，應以“顧客為導向”即以服務對象為導向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質量的服務。

二、重慶市交通擁堵整改存在的問題

（一）政府未能充分發(fā)揮掌舵作用

在政府職能的轉變中，職能設置不夠科學合理導致管理有缺位、錯位、越位的現(xiàn)象時有發(fā)生，權力關系尚未完全理順，改革需要繼續(xù)深化。在交通擁堵整改過程中重慶市政府管理職能尚未得到優(yōu)化主要變現(xiàn)在兩個方面：第一，城市交通規(guī)劃嚴重滯后。城市布局與規(guī)劃大多是與修路、擴路、建樓有關，很少有在停車問題上大肆規(guī)劃，從而雖然我們常見到總是有施工、修路，不停的建設，不停的擴建，然而亦然停車難，駕駛員沒辦法只能占道停車，導致交通罰款。如沙坪壩、觀音橋、建新路等商業(yè)繁華區(qū)，路面被過多的機動車占道停車導致道路通行能力下降。第二，交通管理落后。重慶市現(xiàn)有交通科技化管理，如信號燈控制系統(tǒng)、電子監(jiān)控系統(tǒng)等信息化水平低，功能單一，設備老化。除了相關硬件上存在漏洞，重慶市相關管理方式也陳舊，缺乏創(chuàng)新，執(zhí)法者力度不夠強，對違法交通秩序的行為者常常沒有嚴格的懲罰措施，從而導致交通秩序混亂，如駕駛員闖紅燈、不按標線行使、搶行搶道、自行車和行人不在道內(nèi)行駛，隨意橫穿馬路的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，部分大型商業(yè)項目和市內(nèi)道路同時修建，使市民無路可行或繞路而行，更是加劇了道路擁堵程度，尤其是近年來，重慶市在這方面的管理嚴重不足。

（二）公民參與整改的程度低

公民對交通擁堵整改的程度低主要表現(xiàn)在公民對交通重視程度不夠，重慶市目前交通擁堵整改的主體是政府，但政府不是萬能的，依然需要公眾的參與和配合。然而目前大部分公眾只停留在抱怨交通給自己帶來的不便，并沒有認真思考自己的權利與義務，從公民參與的角度來說，交通擁堵整改參與程度性低具體表現(xiàn)如下方面：第一，公民參與交通擁堵整改的意識淡薄。機動車駕駛人違章現(xiàn)象比較常見，駕駛員的交通素質不高，一些大大小小的交通事故通常引起交通阻塞，如搶占公交車道、闖紅燈、進入非機動車道、超速行駛等；第二，行人交通違章比較常見。行人交通違法現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：行人、自行車、電動車不遵守紅綠燈準則亂穿馬路，行人的違法行為不僅僅只是影響自己，更會造成機動車的混亂，人躲車，車避人，尤其是在交叉路口，如果市民突然闖紅燈過馬路，機動車可能會急剎，那后面的車必定也會跟著急剎，若再發(fā)生什么突發(fā)事件，必將導致道路的更加不暢通。

缺乏公民參與交通擁堵整改的有效途徑。政府可以根據(jù)交通擁堵的特點、服務對象、和自身能力來進行供給的方式和程度。如政府可以通過發(fā)布命令、直接投資、強行管制等做出供給政策，政府雖然倡導公民參與交通擁堵的整改，然而公民沒有渠道參與，有參與意識的公民只能通過提高自己的交通文明意識來參與。

（三）整改交通擁堵的資金使用效果不高

各級政府注重的是投入，而不是結果。由于政府對交通治理效果的信息掌握的有限。因此，政府便會根據(jù)他們員工的個人資歷、人員的多少以及權力的大小作為標準來衡量個人待遇。于是，工作人員開始竭盡所能來維護自己的既得利益并且努力提高自己的職位，以謀求更大的利益。從而，很少有人關注交通擁堵整改資金的使用效果，更多是為了投入而投入。

重慶市政府雖然一直在擴大對交通方面的財政投入，但所取得的效果不明顯，2015年6月，國家發(fā)展改革委批準了重慶市城市軌道交通近期建設規(guī)劃，對近期建設項目總投資為510.28億元。其中，資本金占總投資的30%，計183.11億元，由重慶市政府財政資金解決。資本金以外的資金采用銀行貸款等融資方式解決。然而在資金的分配上，并沒有將財政資金資金的使用上升到交通擁堵整改的重點項目，例如，全市的公交樞紐建設發(fā)展不足，所以為了提高公交汽車的運行速度，經(jīng)常出現(xiàn)公交短線，這一措施也使得人們出行不便。財政資金應真正使民眾受益，而避免一些面子工程和形象工程。

三、新公共管理視角下解決重慶市交通擁堵整改問題的對策

（一）提升政府對交通擁堵治理的職能掌舵作用

1、優(yōu)化城市空間布局與道路規(guī)劃。首先，從重慶市道路的結構來說，由于其地形的特殊性，重慶市的道路網(wǎng)格局應該分成多種層次，并且，每種層次的道路需要有嚴格的長久建設規(guī)劃標準，至少可以保證道路建成之后十年的承載能力，而不是道路建好之后，發(fā)現(xiàn)道路根本承載不了道路的實際通行水平，從而一而再再而三的改造道路或擴寬道路，這樣不僅加重交通擁堵，而且加重環(huán)境污染與財政負擔。其次，停車系統(tǒng)的規(guī)劃也甚為重要。很多大型商場或者市內(nèi)繁華商圈都缺少停車的地方，駕駛員只能把車停在馬路兩旁，從而使道路通行能力急劇下降。所以，要解決好“行不暢”的問題，首先要解決好“停車難”的問題。重慶市政府可以支持和鼓勵建設多層的、立體的、地下的、智能管理停車系統(tǒng)來完善公共停車場的規(guī)劃和布局，可適度采用區(qū)域差別化的收費標準和供給標準。重慶市由于在道路規(guī)劃設置上忽視人，只重視車通行，許多人行道設置不規(guī)范，紅綠燈的設置沒有充分考慮到人群過馬路的需求，行人在交通事故中一旦發(fā)生事故，則受到傷害，因此，交通管理應以人為本，充分考慮行人的安全，在人行道的設置與相關交通燈的設置上做到合理規(guī)劃與布局。

2、加強各交通部門的管理水平。政府管理職能應該是“掌舵”，而不是“劃槳”。政府要站在整個社會的高度，借鑒新公共管理理念，準確界定政府的角色：進一步理順職能、放松規(guī)制、減少審批，堅決摒棄官本位、改變權力部門化觀念、強化部門之間的溝通協(xié)調等。城市交通管理是依據(jù)交通法規(guī)政策和道路實際狀況，通過運用各種方法和手段協(xié)調和指揮交通正常運行的行為。首先，政府要綜合利用經(jīng)濟、行政、法律手段，并充分發(fā)揮交警作用，對交通進行管理，形成良好的管理機制，政府采用各種手段本身不是目的，目的是為了交通的正常有序運轉；其次，強化駕?？己斯芾碇贫龋瑥母旧咸嵘{駛員的駕駛技能，避免馬路殺手的產(chǎn)生。大多數(shù)學員拿到駕證后不能正常開車行駛，使道路不暢通的也常常是“新手”。因此，從一定意義上講，要想做好交通擁堵整改工作，解決好駕校考核管理制度也很必要。嚴格查處非法經(jīng)營的駕校、加強考試紀律、杜絕保過替考等不良不公現(xiàn)象。

（二）鼓勵公民對交通擁堵整改的參與和協(xié)作

1、加強社會組織對交通的監(jiān)督和管理。加強社會組織對交通的監(jiān)督和管理實質就是與政府分享交通公共事務的管理監(jiān)督權力。交通擁堵整改屬于社會公共事務，在具體的交通擁堵整改問題上，當然，政府依然起著主導作用，但要打破政府對交通整改的壟斷局面，建立多元化管理格局。因此，政府應調整開放思想，由集權于一身向分散權力轉變，讓更多的社會力量參與到交通擁堵整改中來，以協(xié)助政府做出更合理的政策。因此，就社會組織而言，無論哪個階段參與交通擁堵整改，都是切實維護民眾利益的過程。

2、創(chuàng)建公民對交通的反饋渠道。服務型政府應當是鼓勵民眾廣泛參與的政府?！吧鐣⑴c”是當代政府做好交通整改等公共事業(yè)的最強有力的基礎。公民對交通整改的效果進行反饋，只是以一種互動的形式，與政府一起合力解決人們所面臨的問題。政府一切活動的出發(fā)點都是以人為本，如果沒有公民的反饋，那么政府所制定政策的效果就無從知曉是否優(yōu)越，也就無法反應公民的意愿，這顯然是與民主政治、以人為本相背離的。因此，政府應當為公眾反饋提供更多渠道，創(chuàng)造更好的條件，讓社會力量參與到對交通擁堵整改的管理過程中來。由于因特網(wǎng)的普及，政府越來越多的使用網(wǎng)絡技術，同時也拓展公眾對交通整改偏好的表達渠道。

（三）對交通擁堵治理實行績效預算

1、確立“按效果為導向”的支出理念。樹立“按效果為導向”的支出理念來合理分配使用財政資金，而為了投入資金來完成既定的硬性的交通建設。如果資金使用的效果不明顯，那么無論投入多少都是無意義的，從源頭上說，財政資金都來源于稅收，稅收都來源于公眾，因此，政府更要合理分配財政資金的使用，良好的規(guī)劃可以帶來良好的使用效果，只有將這個理念貫穿于交通擁堵治理的整個過程中，資金的使用才會達到取之于民用之于民的良好效果。

2、重視績效評估。在重慶市交通擁堵整改的過程中，對治理的效果進行評估測量，可以了解是否有效解決了問題，從而分析達到效果的好處或者未達到應有效果的原因，從而有利于政府做出更進步的政策。政府要改變以往的只按目標是否完成來衡量政府的能力，應把評估的重點放在對交通的投入成本和所得效果的追求上。通過評估測量控制政府對交通的財政投入，按照效果的科學評估決定投入規(guī)模與時序進度?？冃гu估就是以結果為核心的現(xiàn)代管理手段之一。政府有效的績效評估，有助于提高政府行政的社會認可度與合法性，提高政府信譽。

（作者單位：云南師范大學）

注釋：

① 譚功榮.西方公共行政學思想與流派[M].北京：北京大學出版社，2008：1-248

② Eran Vigoda，“New Public Management”，Encyclopedia of Public Administration and Public Policy，Marcel Dekkee Inc.20003，p.812.

③ 張銘 陸道平.西方行政管理思想史[M].天津：南開大學出版社，2008：4-24

參考文獻：

[1] 陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005

[2] 竺乾威.公共行政學[M].上海：復旦大學出版社，2002

[3] 張銘，陸道平.西方行政管理思想史[M].天津：南開大學出版社，2008

[4] 徐倩嫻.關于城市交通擁堵問題的研究[J].價值工程，2010

[5] 馬成祥.新公共管理視角下我國政府管理模式的創(chuàng)新[J].改革與開放，2011