農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理特征及風(fēng)險(xiǎn)分配研究

杜曉榮,丁棠麗,程曉敏,李籽佳

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京　211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京　211100)

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農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理特征及風(fēng)險(xiǎn)分配研究

杜曉榮1,2,丁棠麗1,程曉敏1,李籽佳1

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京211100)

摘要：基于網(wǎng)絡(luò)治理理論,分析農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理特征,并對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別和分類,提出按有效控制、權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)限額、成本最低的原則在網(wǎng)絡(luò)主體間進(jìn)行合理分配的方法,建立由初步分配、全面分配、后續(xù)跟蹤和再分配3個(gè)階段構(gòu)成的多方共贏的風(fēng)險(xiǎn)分配框架,明確風(fēng)險(xiǎn)分配的有效路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村水利項(xiàng)目;PPP模式; 網(wǎng)絡(luò)治理; 風(fēng)險(xiǎn)分配

1研究背景

水利部在《2014年農(nóng)村水利工作要點(diǎn)》[1]中明確指出要全面深化改革,著力在農(nóng)村水利組織發(fā)動(dòng)、資金投入、項(xiàng)目管理和運(yùn)行維護(hù)等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新。2014年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》[2],強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展,健全多層次資本市場(chǎng)體系,對(duì)加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、拓寬企業(yè)和居民投融資渠道、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義。農(nóng)村水利建設(shè)是國(guó)家改善民生的一項(xiàng)重要任務(wù),是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。PPP模式是政府公共部門與私營(yíng)部門的合作形式,通過引入私營(yíng)部門掌握的資本參與提供公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能[3]。作為一項(xiàng)具有自然壟斷性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,農(nóng)村水利存在受益方位的區(qū)域性和有限性、 使用上的低效性、較低的可經(jīng)營(yíng)性等特點(diǎn)。將PPP模式引入農(nóng)村水利建設(shè)中,不僅可以降低公共部門的項(xiàng)目成本,緩解政府資金不足的壓力,而且可以通過對(duì)公共部門和私營(yíng)部門的合理分工,由公共部門負(fù)責(zé)規(guī)劃協(xié)調(diào),私營(yíng)部門則利用自身的競(jìng)爭(zhēng)精神、先進(jìn)的技術(shù)和成熟的管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)參與項(xiàng)目運(yùn)作,充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì),轉(zhuǎn)移部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),更好地保障農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的有效和及時(shí)供給[4]。但是,PPP模式的引入也使得項(xiàng)目具有更加復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,不僅要承擔(dān)一般的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),還會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目合作的公共部門和私營(yíng)部門的特質(zhì)差異而承擔(dān)特殊的“關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)”,這種“關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)”如果控制不當(dāng),會(huì)加大其他風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)能否在網(wǎng)絡(luò)組織各主體間進(jìn)行合理分配,成為影響農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

筆者基于網(wǎng)絡(luò)治理理論,剖析農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理特征,分析其風(fēng)險(xiǎn)體系的構(gòu)成和內(nèi)涵,并在此基礎(chǔ)上合理劃分各種風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體,構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分配框架,明確風(fēng)險(xiǎn)分配路徑。

2農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)治理特征分析

隨著行政體制改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變,以行政命令為核心的科層官僚制和以市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為核心的新公共管理理論已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,從而推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)治理等理論的產(chǎn)生[5]。網(wǎng)絡(luò)治理,最早由斯蒂芬·戈德史密斯等提出,強(qiáng)調(diào)在政府的協(xié)調(diào)溝通下,為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益而參與合作,地位相互平等,彼此分享資源,共同管理公共事務(wù)[6]。網(wǎng)絡(luò)治理作為一種多主體的治理模式,主張各網(wǎng)絡(luò)主體在考慮其他參與者策略效果的基礎(chǔ)上,按照達(dá)成的博弈規(guī)則和信任制定自身策略,最大程度利用彼此資源。

網(wǎng)絡(luò)治理理論中的網(wǎng)絡(luò)是自我組織的,強(qiáng)調(diào)參與者的自由裁量權(quán)和平等的協(xié)調(diào)與溝通,而不像科層制下的強(qiáng)制行政命令。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系有著一定的價(jià)值內(nèi)涵,而不單單是市場(chǎng)的契約關(guān)系[7]。農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目所涉及的參與方眾多,包括政府、投資者、承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商以及其他參與方等。各參與方通過協(xié)議和合同緊密聯(lián)系在一起,構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)主體,通過平等合作、相互協(xié)調(diào)、分享資源、共同管理來(lái)實(shí)現(xiàn)各自的利益目標(biāo),具有顯著的網(wǎng)絡(luò)治理特征。

將網(wǎng)絡(luò)治理理論運(yùn)用于實(shí)際組織的治理上,需要一套完整的運(yùn)行機(jī)制。在綜合已有文獻(xiàn)成果的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)行機(jī)制包括三方面內(nèi)容:網(wǎng)絡(luò)信任機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)維護(hù)機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)信任機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行的基礎(chǔ),類似于科層的權(quán)威機(jī)制或市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制,通過降低成本和約束參與方行為,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo);網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制則是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的潤(rùn)滑劑,網(wǎng)絡(luò)各參與主體具有異質(zhì)性特征,需要通過加強(qiáng)多元主體之間的價(jià)值溝通和信息共享來(lái)加以調(diào)節(jié);網(wǎng)絡(luò)維護(hù)機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行的保障,通過一系列法規(guī)制度來(lái)規(guī)范各參與方的行為,預(yù)防和抵御侵害整體利益行為的發(fā)生,以保障網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行。

因?yàn)榻ㄔO(shè)周期長(zhǎng)、投資大、技術(shù)要求高、受到不確定因素的影響大,尤其是項(xiàng)目參與方眾多,且具體參與形式復(fù)雜,農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目除具備一般項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特性,即客觀性、普遍性、多樣性、可測(cè)性和隨機(jī)性外,還具有特殊風(fēng)險(xiǎn)——關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目各參與方存在異質(zhì)性特點(diǎn),面對(duì)風(fēng)險(xiǎn),各參與方基于自身利益,會(huì)做出對(duì)自己有利的行為。公共部門通常會(huì)綜合考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,衡量項(xiàng)目的合作效益是否大于自行建設(shè)效益,而私營(yíng)部門則更多地追求自身投資收益的增加。一定情況下,私營(yíng)部門的利己行為會(huì)對(duì)公共部門所關(guān)注的項(xiàng)目社會(huì)效益造成負(fù)面影響,造成公共部門和私營(yíng)部門的沖突,從而增大項(xiàng)目的其他風(fēng)險(xiǎn),甚至?xí)蔀橛绊戫?xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

鑒于農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)治理特征及其風(fēng)險(xiǎn)特性,有必要引入一種能有效協(xié)調(diào)參與各方利益差異,優(yōu)化配置網(wǎng)絡(luò)整體資源的協(xié)作理念,建立相互信任、平等溝通和維護(hù)監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制,重塑多元主體的治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)信息共享和資源整合,對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配,有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平,提升農(nóng)村水利服務(wù)供給的績(jī)效。農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行機(jī)制見圖1。

圖1　農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行機(jī)制示意圖

3農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)分配的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP模式下,由農(nóng)村水利項(xiàng)目?jī)?nèi)外部因素引起的對(duì)項(xiàng)目的前期、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)生干擾的不確定影響,從而危害項(xiàng)目整體效果的可能性。筆者結(jié)合已有文獻(xiàn)中對(duì)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類以及部分PPP項(xiàng)目的案例,將農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩大類。農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)體系見圖2。

圖2　農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)體系

3.1外部風(fēng)險(xiǎn)

外部風(fēng)險(xiǎn),即由項(xiàng)目之外的原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目中,外部風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)[8]。其中,政治風(fēng)險(xiǎn)指國(guó)家政治狀況以及國(guó)家宏觀政策發(fā)生變化,導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn);法律風(fēng)險(xiǎn)指由于國(guó)家法律變動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn);經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性導(dǎo)致項(xiàng)目蒙受經(jīng)濟(jì)損失的可能性;自然風(fēng)險(xiǎn)指因自然界力量造成工程財(cái)產(chǎn)損毀或人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)。外部風(fēng)險(xiǎn)屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),在PPP項(xiàng)目合作的各個(gè)階段都存在。

3.2內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn),即由項(xiàng)目?jī)?nèi)部的原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村水利項(xiàng)目中主要表現(xiàn)為項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。其中,開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目前期所面臨的風(fēng)險(xiǎn);技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備使用、原料等技術(shù)方面有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn);建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)完工、延期完工或者完工后無(wú)法達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)指在投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段存在的各類風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目各方關(guān)系不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。作為一種非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目合作的各個(gè)階段會(huì)有不同表現(xiàn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是,由于PPP項(xiàng)目是一種以合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系為支撐的投融資模式,關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響到項(xiàng)目的其他風(fēng)險(xiǎn)以及整體風(fēng)險(xiǎn)水平,并決定著整個(gè)項(xiàng)目的穩(wěn)定性。農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目中的關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)主要包括:權(quán)責(zé)分配不當(dāng)、組織和任命不合理、信息溝通不暢以及道德風(fēng)險(xiǎn)等。各參與方需要建立相互信任的關(guān)系,保持各種信息順暢交流,才能提高工程效率,更好地降低其他內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn),從而降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)水平。如果雙方不合作或合作不融洽,出現(xiàn)項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)不合理、信息交流不暢甚至故意隱瞞或提供虛假信息的情況,往往會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目各類資源難以充分整合,從而增大項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和整體風(fēng)險(xiǎn)水平。

4農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在網(wǎng)絡(luò)主體間的分配

農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理特征主要表現(xiàn)為參與主體的多樣性。在達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)的過程中,由于單個(gè)參與主體不能掌握所需的全部資源,這使得各主體之間有動(dòng)機(jī)進(jìn)行合作。公共部門與私人部門之間通過相互信任、平等溝通及維護(hù)監(jiān)督產(chǎn)生合作優(yōu)勢(shì),使得風(fēng)險(xiǎn)能夠在網(wǎng)絡(luò)主體之間合理分配,從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及其影響,達(dá)到公共服務(wù)有效供給的目的,這是在非合作狀態(tài)下無(wú)法產(chǎn)生的?，F(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)分配也是一個(gè)參與主體之間互動(dòng)的過程。借鑒劉新平等[9]對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則的表述,筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從4條主要原則:①有效控制原則,即由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);②權(quán)責(zé)對(duì)等原則,即承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配;③風(fēng)險(xiǎn)限額原則,即各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限約定;④成本最低原則,即由控制某風(fēng)險(xiǎn)成本最低的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn),使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制所付出的總成本最低。

根據(jù)以上風(fēng)險(xiǎn)分配原則,筆者提出對(duì)農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的分配思路:公共部門主要承擔(dān)外部風(fēng)險(xiǎn),私營(yíng)部門主要承擔(dān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。其中,公共部門有能力影響相關(guān)政策、規(guī)章制度和其他規(guī)定,對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)更有控制力。私營(yíng)部門具有資金、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的優(yōu)越性,以及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆e極性,對(duì)于具有商業(yè)性質(zhì)的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),更有控制能力和經(jīng)驗(yàn)。而關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)必須由公共部門和私營(yíng)部門共同承擔(dān),任何單方都沒有能力獨(dú)自承擔(dān)關(guān)系協(xié)調(diào)失敗的后果。除此之外,經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等其他風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由雙方共同承擔(dān),具體承擔(dān)比例可以通過雙方談判確定。農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在網(wǎng)絡(luò)主體間的分配見表1。

表1　農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在網(wǎng)絡(luò)主體間的分配

5農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配框架

作為農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的核心,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配存在于項(xiàng)目合作的整個(gè)過程。但是,風(fēng)險(xiǎn)分配并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作,實(shí)踐中可能因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)分配流程不明確,造成參與方額外的談判成本。因此,充分分析項(xiàng)目參與方的利益目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度,建立一個(gè)合理的、基于多方共贏的風(fēng)險(xiǎn)分配框架顯得尤為重要[10]。為了有效發(fā)揮農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行機(jī)制的作用,將其風(fēng)險(xiǎn)分配劃分為以下3個(gè)階段。

5.1風(fēng)險(xiǎn)的初步分配

風(fēng)險(xiǎn)的初步分配是在項(xiàng)目合作初期,由公共部門成立專門指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目進(jìn)行初步風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別,判斷項(xiàng)目引入私營(yíng)資本的可行性,對(duì)項(xiàng)目總體進(jìn)行規(guī)劃,并對(duì)私營(yíng)部門進(jìn)行招標(biāo)選擇。此階段風(fēng)險(xiǎn)分配的核心是由公共部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果,初步判斷公共部門和私營(yíng)部門對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的控制能力,將風(fēng)險(xiǎn)初步劃分給最有控制能力的一方,把需要雙方共同控制的風(fēng)險(xiǎn)留待下一階段分配。

網(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)在公共部門與私營(yíng)部門互相信任的基礎(chǔ)上共同協(xié)作,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行目標(biāo)。雙方主體從相互認(rèn)知到進(jìn)行合作一起構(gòu)建行動(dòng)網(wǎng)絡(luò),依賴于雙方信任關(guān)系的建立,為風(fēng)險(xiǎn)在合作主體之間的分配奠定基礎(chǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)的初步分配階段,建立參與主體信任機(jī)制是關(guān)鍵工作,參與主體之間的信任程度大小將直接影響項(xiàng)目合作關(guān)系的設(shè)立與否。信任機(jī)制的構(gòu)建,一方面需要公共部門轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單向控制管理觀念,保護(hù)多元主體的權(quán)利責(zé)任,在對(duì)私營(yíng)部門供給服務(wù)提出要求的同時(shí),尊重對(duì)方的利潤(rùn)需求。另一方面,公私部門內(nèi)部要加強(qiáng)管理,提升自身能力和管理的透明度[11],促進(jìn)雙方的了解和相互信任,提升合作意識(shí)。

5.2風(fēng)險(xiǎn)的全面分配

風(fēng)險(xiǎn)的全面分配是在項(xiàng)目合作的談判與簽約階段,公共部門公布私營(yíng)部門中標(biāo)結(jié)果,雙方就項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)間、質(zhì)量、提供服務(wù)的水平、政策扶持、風(fēng)險(xiǎn)分配等權(quán)責(zé)問題進(jìn)行談判。此階段風(fēng)險(xiǎn)分配的核心是由公共部門和私營(yíng)部門在風(fēng)險(xiǎn)初步分配的基礎(chǔ)上,通過進(jìn)一步溝通和談判,明確約定各參與主體各自需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)超出各自能力的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),綜合考慮項(xiàng)目參與方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和資源,通過溝通和談判,確定風(fēng)險(xiǎn)分配比例和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目由單一的政府供給轉(zhuǎn)變成多主體供給,形成了有多個(gè)參與方的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),溝通與談判效率的高低直接影響各參與方的權(quán)責(zé)關(guān)系分配,進(jìn)而影響風(fēng)險(xiǎn)全面分配的結(jié)果。為了提高溝通和談判效率,公共部門不僅需要建立和完善公共利益激勵(lì)機(jī)制,提高私營(yíng)部門參與的積極性,還需要加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè),增強(qiáng)政府與社會(huì)的信息和知識(shí)整合與共享,從而促進(jìn)多元主體高效、有序的供給[12]。

5.3風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤和再分配

風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤和再分配是在項(xiàng)目合作的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及項(xiàng)目特許權(quán)后期移交階段,私營(yíng)部門依次進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等,并在特許權(quán)期滿后,按照特許協(xié)議的規(guī)定將項(xiàng)目移交給公共部門。此階段風(fēng)險(xiǎn)分配的核心是在雙方簽訂合同后,對(duì)已分配風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行后續(xù)跟蹤,監(jiān)測(cè)項(xiàng)目是否出現(xiàn)預(yù)期外變化,并針對(duì)新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和再分配。

農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng),較傳統(tǒng)的水利投融資模式,其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜,需要公共部門和私營(yíng)部門共同努力,建立有效的網(wǎng)絡(luò)維護(hù)機(jī)制,做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和監(jiān)督工作,及時(shí)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)維護(hù)機(jī)制的建立,首先,需要建立和完善多元參與的相關(guān)法律體系,把農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目多元參與的程序與方式等重要內(nèi)容寫入法律,保障各參與主體的利益;其次,需要加強(qiáng)問責(zé)體制建設(shè),對(duì)不遵守承諾的主體實(shí)施相應(yīng)懲罰,保障合作承諾的有效兌現(xiàn);再次,可聘請(qǐng)社會(huì)獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)組織成員的行為及結(jié)果,保障項(xiàng)目平穩(wěn)實(shí)施和有效運(yùn)行。

6結(jié)語(yǔ)

將PPP模式引入農(nóng)村水利項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中,通過建立平等合作的伙伴關(guān)系,實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),可以提高農(nóng)村水利公共服務(wù)的供給績(jī)效。相比傳統(tǒng)的投融資模式,農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目具有更加復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。為了降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理成本,順利實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo),保障項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行,必須厘清農(nóng)村水利PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型和內(nèi)涵,在各參與主體之間進(jìn)行合理分配,并建立由初步分配、全面分配、后續(xù)跟蹤和再分配3個(gè)階段構(gòu)成的多方共贏的風(fēng)險(xiǎn)分配框架,明確風(fēng)險(xiǎn)分配的有效路徑。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AZD024);江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(2011ZDIXM050)

作者簡(jiǎn)介：杜曉榮(1968—),女,江蘇南京人,教授，主要從事內(nèi)部控制、水利經(jīng)濟(jì)研究。E-mail:hohaidtl@126.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.03.001

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)03-0001-04

(收稿日期：2015-09-26編輯：方宇彤)