江蘇省大中型水利工程臨時占地損失補償與復墾費用標準

張　藝,鞠大為,賈　健,葉新霞

(江蘇省水利勘測設計研究院有限公司,江蘇 揚州　225009)

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江蘇省大中型水利工程臨時占地損失補償與復墾費用標準

張藝,鞠大為,賈健,葉新霞

(江蘇省水利勘測設計研究院有限公司,江蘇 揚州225009)

摘要：為了在實踐工作中更好地編制大中型水利工程移民補償投資概算,通過梳理國家、周邊省份和交通行業(yè)關于臨時占地損失與復墾費用標準相關的政策規(guī)定,并參考近期批復的2個大中型水利工程臨時占地損失與復墾標準,測算得出棄土區(qū)干法施工臨時占地損失補償為106 500元/hm2,復墾費用為67 500元/hm2;棄土區(qū)水下施工損失補償為256 500元/hm2,復墾費用74 250元/hm2,而取土區(qū)和施工臨時占地損失補償建議根據(jù)施工期年限,結合恢復期年限的方法靈活計算。

關鍵詞：臨時占地;損失補償;復墾費用;補償標準;江蘇省

土地復墾是對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地采取整治措施,使其達到可供利用狀態(tài)的活動[1]。臨時占地損失和土地復墾問題受到了社會各界的關注。錢愛國等[2-3]從環(huán)境保護的角度出發(fā),認為工程建設過程中超期使用(超過一般規(guī)定的2年使用期限)、水土流失防治措施不到位、土地復墾責任不清、復墾質量差等問題較為突出,給工程建設的水土保持工作造成了一定的影響,同時也會破壞地表的植被,造成土壤表層侵蝕,有可能演變成水土流失災害性事件。李樂等[4]則從管理學的角度出發(fā),認為在臨時用地土地征用的過程中，使用主體、使用范圍、簽約對象、部門權限和使用權能存在缺乏綜合管理、標準不統(tǒng)一等問題。馬錫銘[5]從社會治理的角度出發(fā),認為臨時占地帶來的移民臨時性過渡問題,給移民的生產(chǎn)生活造成很大的不便,不利于社會的穩(wěn)定。

針對臨時占地存在的種種問題,在臨時占地選用原則上,于懷濤等[6]認為首先要尊重原設計規(guī)劃,其次要因地制宜,保證主體工程施工進度、質量和安全,少占農田。管理上,錢愛國等[2]認為首先應規(guī)范臨時用地手續(xù);李樂等[4]認為要強化項目法人的主體責任,并加強臨時用地復墾的規(guī)劃設計、監(jiān)理以及部門間協(xié)調合作,嚴格監(jiān)督執(zhí)法工作,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權制度,整合不同層次的立法權限與內容,完善土地市場機制和內容建設等多種規(guī)范臨時用地的措施;劉環(huán)等[7]認為必須把好土地復墾審核關。在土地復墾方面,陳甜甜等[8]采取工程技術措施、生物化學措施,楊銳鋒等[9-10]采用表土剝離臨時防檔措施、土地復墾區(qū)的排灌系統(tǒng)、生態(tài)植被系統(tǒng)等工程技術方案以及BP神經(jīng)網(wǎng)絡模型,楊亞倫等[11]利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡評價法對土地復墾的適宜性進行了評價。

綜上所述,目前關于臨時占地的研究主要集中于臨時占地影響、征用管理和占地復墾三方面,缺少對臨時占地損失補償和復墾費用標準的研究。隨著172項重大水利工程提上日程,江蘇省迎來水利建設的高峰期。水利工程建設過程中必然要臨時征用一定量的土地,而江蘇省人均耕地面積不足0.060 02 hm2[12],且人均耕地呈下降趨勢,后備土地資源不足。建設征地后，一方面人地矛盾會更加緊張;另一方面工程建設的臨時占地不能保質保量地復墾,將造成土地資源的浪費,從而帶來臨時占地損失補償和復墾費用標準問題?！督K省土地管理條例》規(guī)定“按合同的約定支付臨時使用土地補償費”、“臨時使用土地屆滿,由臨時用地的單位和個人負責恢復土地的原使用狀況;無法恢復而造成損失的,應當承擔相應的經(jīng)濟補償責任”,并未出臺具體的水利工程臨時占地損失補償與復墾費用標準,因此在投資概算編制過程中主要參考交通行業(yè)或者其他類似工程的補償標準。由于不同類型工程補償標準存在差異,給規(guī)劃工作帶來不確定性,且若補償標準差異太大,會造成被征地居民的不滿,不利于工程建設。本文根據(jù)國家現(xiàn)行政策,借鑒其他省份和其他行業(yè)的相關規(guī)定,確定一個兼具適用性與合理性的水利工程臨時占地損失補償與復墾費用標準,為江蘇省大中型水利工程臨時占地土地補償工作提供借鑒。

1臨時占地損失補償與復墾費用政策分析

1.1國家政策

土地復墾在中國真正得到重視是在20世紀80年代,由自發(fā)、零散狀態(tài)變?yōu)橛心康?、有組織、有計劃、有步驟的階段[13]。1989年1月1日生效實施的國務院《土地復墾規(guī)定》標志著中國土地復墾走上了法制化的軌道。經(jīng)過20多年的發(fā)展,土地復墾制度體系越來越健全,2011年3月5日國務院正式頒布實施的《土地復墾條例》(國務院第592號令)規(guī)定:“土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國務院國土資源主管部門的規(guī)定編制土地復墾方案”“土地復墾義務人對在生產(chǎn)建設活動中損毀的由其他單位或者個人使用的國有土地或者農民集體所有的土地,除負責復墾外,還應當向遭受損失的單位或者個人支付損失補償費。”

1.2周邊省份規(guī)定

江蘇省周邊省份主要是浙江省、山東省、安徽省和河南省。目前浙江省、河南省僅對臨時占地損失補償和復墾費用作了原則性規(guī)定。《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定:“因工程施工、堆料、運輸和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有土地的,以及從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)需要搭建臨時建筑的,土地使用者應當根據(jù)土地權屬與縣級以上人民政府土地行政主管部門或者村民委員會、農村集體經(jīng)濟組織簽訂臨時使用土地合同,并按照合同約定支付臨時使用土地補償費”“臨時使用土地期滿,土地使用者應當退還土地,并恢復土地原狀?！鄙綎|省和安徽省則規(guī)定了補償標準,《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定:“臨時使用土地按以下標準進行補償:(一)臨時使用城市規(guī)劃區(qū)內建設用地,應當按照相應年期的土地使用權價格確定補償費;臨時使用城市規(guī)劃區(qū)以外的建設用地,應當參照當?shù)卣加靡话愀氐难a償標準確定補償費,造成地面附著物破壞的,應當視具體情況給予適當補償;(二)臨時使用農用地的,應當按照該土地前三年平均年產(chǎn)值確定補償費;造成地面附著物破壞的,應當視具體情況給予適當補償;(三)臨時使用未利用地的,應當參照當?shù)卣加靡话愀匮a償標準的百分之三十確定補償費?！?010年安徽省國土資源廳發(fā)布的《安徽省國土資源廳關于加強臨時用地管理的通知》規(guī)定:“臨時用地期限一般不超過2年,國家和省重點建設項目工期較長確實需要延長期限的,須按有關規(guī)定程序辦理延期用地手續(xù)”“堆土區(qū)、充填區(qū)4 000～6 000元/hm2,棄土區(qū)2 800元/hm2,其他臨時占地1 500元/hm2?！?/p>

1.3相關行業(yè)規(guī)定

2005年12月9日江蘇省政府辦公廳轉發(fā)了《省國土資源廳省交通廳關于省交通重點工程建設項目征地補償安置實施意見的通知》(簡稱《蘇政辦發(fā)〔2005〕125號》),對重點交通工程征遷補償做了明確規(guī)定。《蘇政發(fā)〔2011〕40號文》發(fā)布實施后,江蘇省辦公廳轉發(fā)《省交通運輸廳省國土資源廳關于調整省高速公路建設項目征地補償安置標準的通知》對交通行業(yè)征遷補償標準進行了調整:“綜合考慮產(chǎn)值、土地區(qū)位、農用地等級等因素，將江蘇省范圍內的土地分為一、二、三、四類地區(qū)，四類地區(qū)的臨時用地補助費分別調整為每畝每年2 400元、2 100元、1 800元和1 600元”,但同時規(guī)定“高速公路建設項目征地拆遷涉及的其他事項仍按照《蘇辦政發(fā)〔2005〕125號》執(zhí)行”?！短K辦政發(fā)〔2005〕125號》關于臨時占地復墾費具體規(guī)定如下:

a. 取土坑。取土深度在2 m以內,四類地區(qū)分別定額補助10.5萬元/hm2、9.6萬元/hm2、8.7萬元/hm2、7.8萬元/hm2;取土深度在2 m以上3 m以內的,四類地區(qū)分別定額補助15.75萬元/hm2、14.4萬元/hm2、13.05萬元/hm2、11.7萬元/hm2;取土深度在3 m以上的,參照征收同類土地的標準進行補償。取土用地涉及耕地的,另按當?shù)貥藴世U納耕地開墾費。

b. 棄土(石)用地。四類地區(qū)分別定額補助27萬元/hm2、24萬元/hm2、21萬元/hm2、18萬元/hm2。

c. 其他費用。取土坑、棄土(石)用地青苗補助費按照征收農用地的補助標準執(zhí)行,并按有關規(guī)定征收或減免耕地占用稅、土地管理費。

2近期典型水利工程臨時占地損失補償與復墾費用標準

由于江蘇省目前還沒有出臺臨時占地損失補償與復墾費用的具體補償標準,所以移民投資概算編制實踐工作中多采取參考近期批復的類似工程的做法,筆者在測算過程中借鑒了該方法,以近期江蘇省批復的川東港整治工程、新溝河延伸拓浚工程作為參考,其臨時占地損失補償與復墾費用見表1、表2。

表1　川東港整治工程臨時占地補償單價

注:耕地產(chǎn)值為37 230元/hm2,棄土區(qū)堆高3.5 m。

表2　新溝河延伸拓浚工程臨時占地補償單價

注:耕地產(chǎn)值為37 770元/hm2,棄土區(qū)堆高2.5 m。

通過表1、表2可以發(fā)現(xiàn):①不同施工工藝,臨時占地損失補償與復墾費用標準存在差異。新溝河延伸拓浚工程中河道工程、直立墻工程、橋梁工程、水系調整施工臨時占地損失補償考慮占用1年為37 755元/hm2,復墾費用為15 000元/hm2;樞紐建筑物工程施工臨時占地損失補償考慮占用3年為113 265元/hm2,復墾費用為15 000元/hm2。②臨時占地損失補償與復墾費用的補償單價受到施工期、耕作層、施工方式等因素的影響。綜合來看,近期批復的水利工程臨時占地損失補償與復墾費用的分類方法、計算方式與江蘇省交通重點工程建設項目和安徽省水利工程臨時占地損失補償、復墾分類補償政策有相似之處。

3江蘇省大中型水利工程臨時占地損失補償與復墾費用測算

江蘇省水利工程建設的臨時占地主要分為棄土棄渣區(qū)(按施工方式分為陸上機械施工堆土區(qū)、水下機械施工排泥場)、取土區(qū)、施工臨時用地(包括臨時道路、施工單位營地、施工臨時設施占地及工程維護臨時占地等)。而臨時占地損失補償主要包括施工期、固結期、恢復期、棄土區(qū)四周坡地損失補償,在測算過程中綜合考慮施工期、耕作層、施工方式等影響因素。

3.1臨時用地損失補償

3.1.1棄土區(qū)

棄土區(qū)施工期根據(jù)不同的施工方法,水下施工排泥場按1年考慮,干法施工堆土區(qū)按0.5年;固結期根據(jù)不同的施工方法,水下施工排泥場按3年,干法施工堆土區(qū)按1年;恢復期主要考慮復墾后農作物產(chǎn)量需要一定的時間才能逐步恢復到原有水平,水下施工排泥場按3年考慮,第1年達原產(chǎn)量的20%(補償80%),第2年達40%(補償60%),第3年達70%(補償30%),第4年后達到原有水平,干法施工堆土區(qū)按2年考慮,第1年達原產(chǎn)量的50%(補償50%),第2年達80%(補償20%),第3年后達到原有水平。損失補償按影響時間×耕地年產(chǎn)值進行測算，見表3。

表3　棄土區(qū)損失補償測算

棄土區(qū)四周坡地損失補償主要因為棄土區(qū)形成后四周為1∶2坡度的坡地,無法耕種,需進行補償。棄土區(qū)(堆高2.5 m)面積按266 800 m2(400 m×667 m)分析,坡長水平投影長度為5 m,則坡地水平投影面積為10 667 m2,坡地損失采用征地標準進行測算。

3.1.2取土區(qū)

取土區(qū)損失補償主要包括施工期及恢復期損失補償。取土區(qū)由于復墾方式、取土深度不同,恢復期時間也不相同,因此取土區(qū)主要根據(jù)施工期、恢復期年限考慮損失補償。

3.1.3施工臨時用地

施工臨時用地損失補償主要包括施工期損失補償。施工期根據(jù)工程施工設計確定。

3.2復墾費用測算

3.2.1棄土區(qū)

a. 耕作層處理費。按266 800 m2(400 m×667 m)分析。先將30 cm厚的表層耕作層臨時堆放于棄土區(qū)外,待固結后再覆蓋于棄土區(qū)表層,運距按300 m考慮,鏟運機施工單價約為5元/m3×2,則耕作層處理費用為30 000元/hm2。

b. 耕作層臨時占地補償。耕作層臨時堆放按5 m堆高,6 000 hm2棄土區(qū)耕作層需臨時堆放16 000 m2,水下施工按4 a/hm2補償,干法施工按1 a/hm2,折合棄土區(qū)水下施工費用9 000元/hm2,干法施工2 250元/hm2。

c. 農田水利配套措施費用。棄土區(qū)農田水利配套措施總體布置包括灌溉干渠(間隔為200 m,護砌)、排水主溝(間隔200 m)、生產(chǎn)道路、灌溉支渠與排水支溝(間隔均為50 m)以及簡易抽水泵站。工程量根據(jù)各棄土區(qū)具體情況分析測算。借鑒近期水利工程臨時棄土區(qū)復墾費用,農田水利配套措施費用平均約30 000元/hm2。

d. 土壤改良費用。為了提高恢復墾地的產(chǎn)量,對土地實施肥力配置措施。根據(jù)已實施工程情況分析,需施肥50 kg/hm2,2 700元;施加有機肥2 000 kg750元,人工費600元,合計土壤培肥補助為5 250元/hm2。

將以上各項費用合計,水下施工棄土區(qū)復墾費用合計為74 250元/hm2,干法施工棄土區(qū)復墾費用合計為67 500元/hm2。

3.2.2取土區(qū)

取土區(qū)復墾費用一般根據(jù)復墾方式,結合工程實際情況確定。

3.2.3施工臨時占地

施工臨時占地復墾費用包括土壤疏松和農田水利恢復費用,參照類似工程相關實施標準,一般在15 000元/hm2。

4結論

通過對江蘇省大中型水利工程施工過程中涉及的臨時占地損失補償和復墾費用補償標準,依據(jù)占用類型和施工方法進行測算,得出棄土區(qū)干法施工臨時占地損失補償為106 500元/hm2,復墾費用67 500元/hm2;棄土區(qū)水下施工損失補償256 500元/hm2,復墾費用74 250元/hm2,而取土區(qū)和施工臨時占地由于施工期、恢復期年限彈性較大,建議根據(jù)施工期年限結合恢復期年限的方法靈活計算。另外根據(jù)《土地管理法》臨時占地原則上不超過2年的規(guī)定,超過2年需重新簽訂協(xié)議。在生產(chǎn)建設活動中損毀由其他單位或個人使用的國有土地或者農民集體所有的土地,除負責復墾外,還應向遭受損失的單位或者個人支付損失補償費。

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作者簡介：張藝(1967—),男,安徽天長人,高級工程師,主要從事水利規(guī)劃、水利工程移民規(guī)劃設計研究。E-mail:zhyi-2000@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.03.017

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)03-0075-04

(收稿日期：2016-01-29編輯：胡新宇)