轉(zhuǎn)型期社會治理創(chuàng)新及其體制建構(gòu)：挑戰(zhàn)與路徑*

劉 中 起

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轉(zhuǎn)型期社會治理創(chuàng)新及其體制建構(gòu)：挑戰(zhàn)與路徑*

劉 中 起

提 要：轉(zhuǎn)型期社會治理的特質(zhì)決定了社會治理主體的多元性，為此需要架構(gòu)和完善多元主體間有序合作的社會治理方式。在理論層面，需要關(guān)注權(quán)力、市場、法律、文化、習(xí)俗等多種社會治理工具，發(fā)揮社會組織、企事業(yè)單位、公民的積極性和能動性，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；在實(shí)踐層面，需要更加重視社會力量參與，最大限度調(diào)動各方積極性，需要政府在厘清自身職能邊界的前提下逐步向社會放權(quán)以激發(fā)社會活力，在改革中建構(gòu)政府與社會合作共治的社會協(xié)同局面。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型 社會治理 體制改革

作者劉中起，男，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院社會學(xué)博士后，上海高校智庫華東理工大學(xué)社會工作與社會政策研究院研究員(上海 200433)。

* 本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“集體行動的內(nèi)在認(rèn)同機(jī)制及其消解策略研究”(13BSH031)、“中國特色社會建設(shè)理論與政策框架研究”（09BSH003）的階段性成果。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出創(chuàng)新社會治理體制的重大戰(zhàn)略任務(wù)，指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步提出，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局”②《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，新華網(wǎng)，2015年11月4日。。這標(biāo)志著我們黨對社會治理的認(rèn)識和要求從局部走向了系統(tǒng)，標(biāo)志著由傳統(tǒng)的社會體制向適應(yīng)時代發(fā)展要求的現(xiàn)代社會體制轉(zhuǎn)變，也就是要通過深化體制改革和管理創(chuàng)新逐步實(shí)現(xiàn)國家社會治理的現(xiàn)代化 。③魏禮群：《積極推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新》，《光明日報》2014年6月20日。社會治理不同于傳統(tǒng)的社會管理，創(chuàng)新社會治理體制需要進(jìn)一步調(diào)整政府與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。這不僅是適應(yīng)中國現(xiàn)代化發(fā)展形勢的需要，也是對今后現(xiàn)代化總體進(jìn)程中所面臨的種種嚴(yán)峻矛盾和挑戰(zhàn)的主動應(yīng)對。

一、轉(zhuǎn)型期中國社會治理體制改革的基本形勢

（一）社會結(jié)構(gòu)深刻變化，迫切要求健全社會治理體系

隨著中國市場化、城市化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，社會階層分化加速，大量新型組織和群體涌現(xiàn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局對于社會治理體制形成新的結(jié)構(gòu)需求 。①參見李培林：《轉(zhuǎn)型背景下的社會體制變革》，《求是》，2013年第15期。大量流動人口聚集區(qū)域，公共服務(wù)資源緊張、城市管理壓力加大、社會治安形勢嚴(yán)峻以及群體性矛盾風(fēng)險積聚等問題日益突出，成為影響城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和諧的重要隱患。人口老齡化、少子化、空巢化問題日趨凸顯，推動社會治理體制必須更加關(guān)注公共資源的均衡配置。不僅如此，20 世紀(jì)90 年代中期以來，中國社會階層結(jié)構(gòu)的演變出現(xiàn)了一種新的趨勢，即社會階層結(jié)構(gòu)的日益定型化 ，②孫立平：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》，1994年第2期。如“官二代”、“富二代”、“窮二代”等現(xiàn)象折射了社會流動的固化趨勢，社會階層復(fù)制現(xiàn)象增多，人們改變先賦身份和地位的難度比改革開放初期進(jìn)一步加大。而利益相對受損群體以及失利階層相對剝奪感較強(qiáng)，其對自身所屬階層的評價也相對偏下， 由此社會融合的難度進(jìn)一步增加，必須在新的形勢下以社會關(guān)系為核心重構(gòu)流動社會中的合理秩序，以社會民生為重點(diǎn)健全社會治理體系。

（二）社會風(fēng)險持續(xù)加大，迫切要求加強(qiáng)社會治理體制創(chuàng)新

近年來頻發(fā)的公共突發(fā)事件從某種意義上提示我們正經(jīng)歷“風(fēng)險社會”的挑戰(zhàn)。貝克的風(fēng)險社會理論認(rèn)為，由傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，大量個體化現(xiàn)象的出現(xiàn)意味著既有社會形勢的解體，比如階級、社會地位、性別角色、家庭、鄰里等范疇的日趨弱化。個體越來越從外部的社會控制中抽離出來，過度的個性化正在危及社會和諧共處的根基。③參見楊君：《第二現(xiàn)代性下的風(fēng)險社會與個體化》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》（漢文版），2013年第1期。社會的個體化危機(jī)，迫切要求社會治理體制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會共同體的建設(shè)。因?yàn)闆]有合理的社會秩序和規(guī)范，個人的權(quán)利無法得到保障，個人的發(fā)展和自由也無從談起。④朱紅文、李夫澤：《從社會的個體化趨勢看社會治理創(chuàng)新》，《光明日報》2015年8月24日。事實(shí)上，現(xiàn)階段的諸多社會沖突都可從國家控制與市場放開的共同作用中找到風(fēng)險源頭。在市場化改革中，國家對不同地區(qū)和行業(yè)人群放權(quán)的先后、讓利的大小各不相同；在工業(yè)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、地方福利等制度設(shè)置繼續(xù)發(fā)揮著不平等賦權(quán)的作用；在城市化進(jìn)程中，政府更加深入地卷進(jìn)了土地制度衍生的利益糾纏，地方政府在強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制征地中往往成為與民爭利的一方。這些制度安排在市場競爭之外為不同人群賦予了不同的機(jī)會、資源、福利和權(quán)利，在城市社區(qū)形成了戶籍居民、非戶籍居民、外來居民的福利落差和身份隔離，2 億農(nóng)民工因此處于漂泊的邊緣化狀態(tài)，4000 多萬城郊失地農(nóng)民和大量的“上訪專業(yè)戶”因此積累下來。體制性的社會排斥和階層分化不僅阻礙著城市生活中不同人群的社會認(rèn)同與社會融合，而且促使弱勢人群和底層居民形成對自身地位的制度歸因，從而為被剝奪感的蔓延和反社會行為的發(fā)生埋下風(fēng)險。⑤馬西恒：《通過發(fā)展型社會管理應(yīng)對體制性風(fēng)險》，《探索與爭鳴》，2011年第2期。為此，必須通過基層治理體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，來化解日益增加的社會矛盾和社會風(fēng)險。

（三）社會價值觀念與信息技術(shù)日益多變，迫切要求改進(jìn)社會治理方式

當(dāng)前，人們思想活動的獨(dú)立性、選擇性、多變性與差異性日益增強(qiáng)，各種思想觀念和社會思潮互相進(jìn)行著激烈的交流、碰撞和融合，思想道德觀念、價值取向也出現(xiàn)多樣化的趨勢。在國際化、信息化發(fā)展迅速的背景下，人們自由表達(dá)的意愿、權(quán)利意識大大增強(qiáng)，思想意識、價值取向、道德觀念多元多樣多變，共享改革發(fā)展成果的愿望日益強(qiáng)烈，由此對社會治理提出了新的挑戰(zhàn)。不僅如此，大數(shù)據(jù)時代的到來，虛擬社會與現(xiàn)實(shí)社會相互交織、相互作用日益突出，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)正在深度改變?nèi)藗兊纳睢⒐ぷ骱退季S方式 。①楊冬梅：《大數(shù)據(jù)時代政府智慧治理面臨的挑戰(zhàn)及對策研究》，《理論探討》，2015年第3期。推進(jìn)大數(shù)據(jù)時代社會治理方式創(chuàng)新，已經(jīng)成為一個新的時代議題。2014年3月，“大數(shù)據(jù)”首次被寫入《政府工作報告》。2015年8月，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，強(qiáng)調(diào)通過大數(shù)據(jù)的發(fā)展，提升創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力和社會治理水平?，F(xiàn)在國內(nèi)的某些城市已經(jīng)在試點(diǎn)基于跨部門信息共享構(gòu)建、運(yùn)行社會服務(wù)管理信息系統(tǒng)，即是針對目前社會治理領(lǐng)域普遍存在的服務(wù)理念滯后、決策機(jī)制不夠科學(xué)、部門協(xié)作亟須加強(qiáng)、工作方式待改進(jìn)與工作效率求提升等問題而提出的信息化探索?？梢哉f，大數(shù)據(jù)技術(shù)從認(rèn)識、理論、方法、實(shí)踐和效果評估等方面，對轉(zhuǎn)型時期的社會治理方式帶來挑戰(zhàn)的同時，也提供了新的機(jī)遇。

二、轉(zhuǎn)型期中國社會治理體制創(chuàng)新面臨的突出問題

（一）傳統(tǒng)的社會管理模式難以適應(yīng)新的社會格局與矛盾特點(diǎn)

在傳統(tǒng)的社會管理模式中，特別突出的莫過于線性管理思維嚴(yán)重，這種思維已越來越難以適應(yīng)日趨復(fù)雜的社會利益分化格局。一定意義上說，公共利益與私人利益之間本是一種縱向的利益關(guān)系，公權(quán)力與私權(quán)利達(dá)成相對平衡，是減少諸多社會矛盾的內(nèi)因。但目前部分領(lǐng)域、地區(qū)、環(huán)節(jié)，卻存在公權(quán)力頻繁損害私權(quán)利的嚴(yán)重問題，一些政府部門仍然秉持“破私立公”的傳統(tǒng)線性思維方式，過分拔高公共利益，貶抑主張私人利益的行為，要求私人利益絕對服從公共利益，結(jié)果導(dǎo)致公私利益對立。如在農(nóng)村征地、城市拆遷中，政府總是以服從地方發(fā)展大局的名義要求居民降低或放棄自己的利益主張，屢屢侵犯私人權(quán)利，引發(fā)社會矛盾。另外，在當(dāng)前基層社會治理的實(shí)踐中，“信訪不信法”問題非常突出，社會治理制度化亟須加強(qiáng)。不管是“官民矛盾”，還是“民間糾紛”，信訪似乎成為解決矛盾的一種心理定勢。中國的信訪制度原是一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)手段，但隨著社會發(fā)展，社會矛盾日趨突出，尖銳而復(fù)雜，越級上訪、打壓上訪，各種問題交織。大量的信訪案件難以得到及時處置，積案迅速增加，處置難度加大。黨的十八屆四中全會已經(jīng)提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，由此，必須關(guān)注到在處置矛盾比較集中的計(jì)劃生育、征地拆遷、國企改制等重大社會問題時，切不可以行政方式替代司法方式。否則，某些社會矛盾和社會沖突雖然得到權(quán)宜性的解決，但同時導(dǎo)致社會治理的無規(guī)則化。

（二）大規(guī)模流動人口的服務(wù)與管理給原有城市管理體制造成巨大壓力

自20世紀(jì)80年代初期以來，中國巨大的人口驟然開始流動。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民，開始離開長期相對封閉的、偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，進(jìn)入到全然陌生的城市，進(jìn)入到從未涉足的工廠體制和其他產(chǎn)業(yè)之中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，盡管農(nóng)民工總量增長速度近年來出現(xiàn)下降趨勢，但是，農(nóng)民工的總量仍然在增長，2013年農(nóng)民工總量為2.69億人，2014年達(dá)到2.74億人。雖然近年來，人口流入地城市在實(shí)現(xiàn)外來流動人口管理的經(jīng)?；?、規(guī)范化和法制化方面做了大量新的實(shí)踐和探索，但總體上外來人口服務(wù)與管理過程中仍面臨著諸多矛盾和問題，包括自發(fā)性的人口流動與傳統(tǒng)戶籍屬地管理體制之間存在的矛盾、不同層次管理部門在管理手段和管理權(quán)限方面存在的沖突、人性化執(zhí)政理念與流動人口權(quán)益保護(hù)存在的偏差等等。目前，限制人口合理流動的制度性障礙還沒有完全消除，“重防范、輕服務(wù)，重控制、輕保障”的管理思想依然存在。①郭秀云：《上海外來流動人口管理的實(shí)踐與思考》，《黨政論壇》，2008年第7期。多數(shù)城市的農(nóng)村進(jìn)城的流動人口難以真正融入城市生活體系，在戶籍、就業(yè)、住房、子女教育、社會保障等諸多方面面臨很多困難?？梢哉f，在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，大規(guī)模流動人口的服務(wù)與管理的問題仍然是社會治理體制創(chuàng)新面臨的突出難題。

（三）社會的原子化趨勢大大增加社會治理的成本

我國社會治理的基礎(chǔ)，過去比較依賴于工作“單位”，“單位組織”也是過去把問題解決在基層的機(jī)制?，F(xiàn)在，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)從業(yè)人員從“單位人”變成“社會人”。在這種情況下，造成政府往往要直接面對分散的個人，治理的成本大量增加，自上而下社會事務(wù)的貫徹和落實(shí)，自下而上社會問題的調(diào)解和解決，都受到阻礙。比如稅收、治安、民政、社保、就業(yè)、衛(wèi)生防疫，以及征兵、獻(xiàn)血這樣的社會事務(wù)，現(xiàn)在僅靠“單位”已經(jīng)難以貫徹落實(shí)。②參見李培林：《社會改革與社會治理》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第201頁。阿倫特在其著作《極權(quán)主義的起源》中，把現(xiàn)代社會中的人形容為“原子化的個體”。這個原子化的個體是孤獨(dú)的、埋頭于物質(zhì)享受的、完全“私人化”的，這樣的個體普遍存在，并且這些個體之間也沒有強(qiáng)有力的聯(lián)系。③[美]漢娜·阿倫特：《極權(quán)主義的起源》，林驤華譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008年版，第420頁?！霸踊膫€人”導(dǎo)致社會初級聯(lián)結(jié)被撕裂，社會內(nèi)部松散、組織能力下降，在表達(dá)利益訴求時，往往以原子化的個人去面對政府和社會，并最終導(dǎo)致弱勢群體的利益訴求無法上達(dá)，而政府的政策信息也失去了順利下傳的通道。隨著社會制約力量、社會聯(lián)結(jié)力量的削弱，各種消解社會制約、社會聯(lián)結(jié)的因素便會不斷增強(qiáng)，兩種力量此消彼長，進(jìn)一步刺激了功利主義、唯我主義的膨脹，最終導(dǎo)致整體意義上的社會“碎片化”，及其社會功能的喪失，④黃正元：《社會原子化及其消解——兼析社會腐敗窩案根源》，《河南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2014年第1期。從而大大增加社會治理的成本。在一些地方，有些社會問題由于多年積累形成普遍民怨，大量訴求通過體制外的方式訴諸表達(dá)，對社會穩(wěn)定造成巨大壓力。

（四）群體性事件問題突出，運(yùn)動式治理加大社會管理風(fēng)險

近些年來，全國發(fā)生的群體性突發(fā)事件數(shù)量逐年上升，而長期以來由于習(xí)慣于以政治化、意識形態(tài)化的眼光看待矛盾沖突，在處理問題時，政府的反應(yīng)常常過大，出現(xiàn)體制性防衛(wèi)過當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。在“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事”的管控式思維主導(dǎo)下，國家權(quán)力大量越位擠壓社會權(quán)利，從而導(dǎo)致社會抗議的情況屢見不鮮。政府運(yùn)動式治理往往將化解矛盾、解決問題簡單化，這不但破壞了民眾對公平正義的追求，也加大社會管理的成本和社會穩(wěn)定風(fēng)險。當(dāng)前出現(xiàn)的各種社會矛盾，大量的是涉及利益關(guān)系的人民內(nèi)部矛盾。這既有體制轉(zhuǎn)軌的影響，又有經(jīng)濟(jì)比較落后、生產(chǎn)力水平低，不能滿足全體社會成員日益增長的物質(zhì)文化需要的因素。改革與生產(chǎn)力不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，是正確處理新時期社會矛盾的根本途徑。運(yùn)動式治理只會加大社會管理的風(fēng)險，沒有中長期的社會建設(shè)規(guī)劃，社會發(fā)展的方向就不清楚，長效化、常態(tài)化、長期化的管理機(jī)制和相應(yīng)舉措就很難建立，社會管理就只能被動應(yīng)付。當(dāng)社會問題積累到一定程度再進(jìn)行整治，政府的社會管理工作就難免依靠突擊式、短促式、集中式的整治方式。體現(xiàn)在社會管理領(lǐng)域，政府社會管理中的“一抓就死，一放就亂”現(xiàn)象也就很難避免。

三、轉(zhuǎn)型期中國社會治理體制改革創(chuàng)新的主要路徑

（一）創(chuàng)新社會治理理念，強(qiáng)化服務(wù)意識

治理創(chuàng)新、理念先行。社會治理的特質(zhì)決定了社會治理的主體具有多元性。也就是說，進(jìn)行社會治理的組織者、參加者或行動者，不僅包括政府，還包括黨組織、社會組織、公民等。為此，一方面在社會治理主體上，要大力推進(jìn)由一元主體向多元主體的轉(zhuǎn)變。政府部門應(yīng)當(dāng)清楚地知道自己的管理范圍與邊界，明確什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，為其他社會治理主體讓出足夠的空間；要擴(kuò)大現(xiàn)有體制接納社會力量、社會意見、社會資源的彈性空間，提高吸納社會力量和社會意見的能力，推行參與式合作治理；完善合理的社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制，重構(gòu)社會利益表達(dá)機(jī)制，建立新型的社會流動機(jī)制以及科學(xué)有效的公共危機(jī)處理與社會預(yù)警機(jī)制。

另一方面，要大力強(qiáng)化“以人為本”的社會“服務(wù)”思想。要建立彈性管理服務(wù)的理念，采用“協(xié)商式”手段和方法，將管理寓于服務(wù)之中，著力提高人民群眾的滿意度、幸福感。針對社會管理中的突出問題，如城市流動攤販問題，政府在協(xié)調(diào)利益關(guān)系時，首先想到的應(yīng)該是尊重各方面的主體利益，在決策時應(yīng)與利益相關(guān)方協(xié)商，真正做到“問政于民、問計(jì)于民”，充分尊重民意，主動爭取各方利益主體的積極參與，尋求社會管理“公約數(shù)”的最大化。又要堅(jiān)持和強(qiáng)化“陽光式”社會管理服務(wù)思想。社會管理的核心是保護(hù)、維護(hù)群眾的權(quán)益，促進(jìn)社會公正。在涉及群眾重大權(quán)益事項(xiàng)中，完善落實(shí)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，充分滿足被管理對象的知情權(quán)、建議權(quán)、投訴權(quán)等基本權(quán)利，這就要求政府在進(jìn)行社會管理的過程中，不僅做到相關(guān)信息及時、準(zhǔn)確、全面地向被管理者公開，而且管理的主體、內(nèi)容、流程、方式方法等也應(yīng)該公開透明，自覺接受被管理者和社會各方的監(jiān)督、審核。

（二）完善社會組織體制，激發(fā)社會活力

黨的十八屆三中全會指出：“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。這為社會組織參與現(xiàn)代社會治理指明了方向和路徑。完善社會組織體制、激發(fā)社會活力的關(guān)鍵在于政社分開，而政社分開的實(shí)質(zhì)意味著政府改革的推進(jìn)和落實(shí)，這就需要徹底厘清政府職能的邊界，逐步向社會放權(quán)以激發(fā)社會活力，在改革中建構(gòu)政府與社會合作共治的社會協(xié)同局面。可以說，“政社分開”既是深化政府改革并推動社會體制改革的核心，也是全面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的重要前提 。②楊清明：《我國社科類社會團(tuán)體發(fā)展的制度探析》，《重慶社會科學(xué)》，2015年第5期。只有實(shí)現(xiàn)政社分開，政府在社會領(lǐng)域的職能才能界定清楚，才能從無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚y(tǒng)攬社會、包打天下的傳統(tǒng)體制才能得到改革；而只有界定政府的職能并改革舊的社會體制，大社會的格局才有可能出現(xiàn)，各種形式的社會組織才會有發(fā)展和發(fā)揮作用的廣闊空間 。①王名：《全面深化社會治理創(chuàng)新，激發(fā)社會活力》，《學(xué)會》，2014年第4期。

為此，當(dāng)務(wù)之急是要按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的要求，加快推進(jìn)現(xiàn)代社會組織體制改革。一方面積極鼓勵和培育社會組織在社會領(lǐng)域的廣泛參與，構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系，培育發(fā)展具有樞紐功能的社會組織；另一方面完善社會組織法人治理機(jī)制，制定加強(qiáng)社會組織民主建設(shè)的指導(dǎo)意見，由此提升內(nèi)部治理水平，改善社會服務(wù)質(zhì)量。建立健全社會組織第三方社會評估機(jī)制，推進(jìn)社會組織信息公開，完善社會組織社會監(jiān)督投訴舉報受理機(jī)制。②參見劉厚金：《完善社會組織直接登記制度》，《黨政論壇》，2014年第12期。

（三）優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)，完善治理機(jī)制

“社會治理”，強(qiáng)調(diào)多元化主體通過自主表達(dá)、協(xié)商對話、責(zé)任共擔(dān)建立合作互動關(guān)系，通過運(yùn)用權(quán)力、市場、法律、文化、習(xí)俗等多種社會治理工具，發(fā)揮社會組織、企事業(yè)單位、公民的積極性和能動性，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。③孫濤：《論黨委領(lǐng)導(dǎo)與社會治理體制創(chuàng)新》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第1期。從實(shí)踐層面，優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)、完善社會治理體制機(jī)制，首先要求在政府、社會、市場和個人之間實(shí)現(xiàn)合作與良性互動，形成新型的伙伴關(guān)系。政府要放下身段，善于放權(quán)，既為自己減負(fù)，也為其他治理主體提供更多空間與機(jī)會，同時還要為社會組織創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，鼓勵社會組織的發(fā)展，努力為其能力提升創(chuàng)造條件。在新常態(tài)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下要重視社會力量參與，最大限度調(diào)動各方積極性，努力尋求“最大公約數(shù)”，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展既生機(jī)勃勃又和諧穩(wěn)定。

為此，除了充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的樞紐作用外，更需要積極調(diào)動非營利性組織、駐區(qū)單位和企業(yè)作為社會參與的新型中堅(jiān)力量，不斷健全他們參與社區(qū)治理責(zé)任的約束和評價激勵機(jī)制。必須認(rèn)真研究城市社區(qū)治理架構(gòu)，通過理順政府、街道和居委會三者間的關(guān)系，合理配置政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能和基層自治職能，從而形成社區(qū)發(fā)展合力。尤其是要細(xì)化街道的具體職責(zé)任務(wù)，制定街道的行政權(quán)力清單，明確街道在轄區(qū)社會服務(wù)與城市管理中的綜合協(xié)調(diào)定位。按照權(quán)責(zé)一致、屬地為主的原則，進(jìn)一步規(guī)范街道與政府專業(yè)管理部門派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系，科學(xué)界定條塊的職能邊界和工作范圍，完善市、區(qū)職能部門職責(zé)下沉街道的準(zhǔn)入制度，加快建設(shè)條塊協(xié)同的基層治理機(jī)制?？茖W(xué)制定城市管理網(wǎng)格，加快推進(jìn)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心建設(shè)，完善其對區(qū)域內(nèi)各類城市管理職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和快速處置功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類區(qū)域的治理資源整合和精細(xì)化管理的全覆蓋。

（四）健全決策風(fēng)險評估機(jī)制，化解各類社會矛盾

針對轉(zhuǎn)型時期社會矛盾政策關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，政府往往成為矛盾焦點(diǎn)的特定形勢，必須高度重視對政府政策與行為的社會矛盾風(fēng)險防范。必須建立規(guī)范化、制度化的立法、執(zhí)法、司法過程中的民主參與機(jī)制，在重大決策、重大項(xiàng)目出臺前，切實(shí)做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，充分聽取群眾意見和利益訴求，充分評估決策方案對群眾生產(chǎn)、生活和心理可能造成的影響，做到風(fēng)險過大時通過緩行加以完善，風(fēng)險較小時或者預(yù)先加以化解，或者做好必要的應(yīng)急預(yù)案。④參見楊俊一等：《政府社會管理教程》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2013年版，第217-218頁。

為此，一方面要對群眾的利益要求要做出正面的回應(yīng)，完善信息披露制度。發(fā)揮利益群體、民意調(diào)查、大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)傳媒在利益表達(dá)機(jī)制中的作用，完善信訪制度、聽證制度等利益表達(dá)機(jī)制，疏通政府在調(diào)節(jié)社會矛盾中的信息渠道。另一方面要正確定位人民群眾利益沖突的性質(zhì)和基調(diào)，避免不加分析地將事件政治化或意識形態(tài)化。要適當(dāng)妥協(xié)和讓步，使談判和合作成為解決沖突的常規(guī)化形式。要綜合采取認(rèn)錯與依法懲處相結(jié)合的組合化處理方式，改變?nèi)P肯定或全盤否定的習(xí)慣做法。未來基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過建立一套高水準(zhǔn)、可操作的預(yù)警預(yù)測體系，建立社會矛盾發(fā)生、處置的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，建立動態(tài)的社會矛盾監(jiān)控系統(tǒng)，跟蹤社會各個群體對某些問題的態(tài)度，重點(diǎn)搜尋有關(guān)初露端倪、今后可能釀成大害的社會問題，分析以往社會矛盾發(fā)生的原因、頻率、發(fā)展趨勢，力求在社會矛盾處于潛伏時期，及時察覺、預(yù)告有關(guān)跡象，提請有關(guān)決策部門和全社會引起注意，并采取相應(yīng)的對策措施，防微杜漸，使有些問題在萌芽狀態(tài)就得到有效遏制，從而把社會問題造成的負(fù)面效應(yīng)和消極影響降低到最低限度，著力從源頭上化解社會風(fēng)險。

（五）健全公共安全體系，確保社會運(yùn)行安全有序

保障社會公共安全是社會管理與公共服務(wù)的重要組成部分。全面加強(qiáng)與完善我國公共安全體系，對解決當(dāng)前我國存在的公共安全問題和全面建成小康社會具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。為此，一方面需要健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步建立健全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、科學(xué)評估機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制及舉報重獎機(jī)制是有效杜絕各類食品藥品安全事故、解決食品藥品安全問題的關(guān)鍵；另一方面需要改進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，做到監(jiān)管有力，監(jiān)管到位，監(jiān)管無處不在，真正提高全社會的安全生產(chǎn)意識，從根本上減少安全隱患，降低安全事故的發(fā)生率。與此同時，需要大力完善社會治安防控體系。建立健全更加注重源頭預(yù)防、綜合治理的社會治安治理模式；加強(qiáng)重點(diǎn)人群管理，完善分類管理、等級預(yù)警、行知去向、動知軌跡的動態(tài)管控機(jī)制；加大治安復(fù)雜地區(qū)和突出治安問題的排查整治力度，整合各方力量，著力破解治安瓶頸難題。

在具體實(shí)踐中，必須注重在治理方式上將源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合。全面推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理，健全社會治安形勢分析研判機(jī)制，強(qiáng)化部門聯(lián)動、區(qū)域協(xié)作，維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定。逐步推進(jìn)城市綜合管理網(wǎng)格化向基層社會治理網(wǎng)格化轉(zhuǎn)型，將社會治安、市場監(jiān)管、社區(qū)服務(wù)等功能融合到城市管理網(wǎng)格之中，形成“橫向到邊、縱向到底”全面覆蓋的網(wǎng)格管理體系；在提升應(yīng)急管理能力上，要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有效做法，建立健全社會運(yùn)行狀況的監(jiān)測體系和危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，對可能出現(xiàn)的社會問題和危機(jī)做出預(yù)測，將問題和危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，或及早制定出應(yīng)對措施。

責(zé)任編輯：黃建安