法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度完善

唐茂林　陳進(jìn)登

【摘要】2012年修改的民訴法將檢察監(jiān)督的范圍由原來(lái)的“審判活動(dòng)”擴(kuò)大到“民事訴訟活動(dòng)”，為法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度的建立提供了立法依據(jù)。然而現(xiàn)行立法對(duì)于法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度設(shè)計(jì)存在監(jiān)督目的不明確、監(jiān)督的原則沒(méi)確立、監(jiān)督的程序不規(guī)范等諸多缺陷，應(yīng)當(dāng)采取明確目的、確立原則、規(guī)范程序、強(qiáng)化效力等措施進(jìn)行改革完善。

【關(guān)鍵詞】法院調(diào)解檢察監(jiān)督 目的 原則 程序 效力

【中圖分類(lèi)號(hào)】F125 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

按照原民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，檢察監(jiān)督對(duì)于民事訴訟活動(dòng)僅僅局限在“民事審判活動(dòng)”，這一規(guī)定無(wú)論是在理論上還是司法實(shí)踐中都會(huì)產(chǎn)生諸多的問(wèn)題。2012民事訴訟法的修改將其擴(kuò)展到“訴訟活動(dòng)”，這是一個(gè)立法的進(jìn)步，但是仍然存在立法過(guò)于簡(jiǎn)單的問(wèn)題，一些問(wèn)題語(yǔ)焉不詳，因此值得深入探討。

法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度立法的據(jù)理分析

有利于彰顯檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和促進(jìn)司法的統(tǒng)一。我國(guó)《憲法》將檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)界定為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，法院調(diào)解的主持人—調(diào)解法官擁有國(guó)家賦予的審判權(quán)力，法院調(diào)解屬于訴訟活動(dòng)，理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。按照我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解審判模式，調(diào)解法官也是審判法官，加之法官整體素質(zhì)偏低，調(diào)解技能嫻熟程度不一致，導(dǎo)致調(diào)解過(guò)程中的違法調(diào)解、強(qiáng)制調(diào)解的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在這樣的司法環(huán)境下，建立法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度就顯得非常重要，有利于調(diào)解過(guò)程中適用法律的統(tǒng)一。

制約調(diào)解法官權(quán)力的需要，有利于實(shí)現(xiàn)司法公正。近年來(lái)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法院調(diào)解活動(dòng)的監(jiān)督已經(jīng)成為一種共識(shí)，其主要理論依據(jù)在于調(diào)解法官擁有國(guó)家賦予的審判權(quán)力，法院調(diào)解具有訴訟活動(dòng)的性質(zhì)，正是因?yàn)檫@樣的原因，法院調(diào)解活動(dòng)必須要接受監(jiān)督。目前我國(guó)主持法院調(diào)解的法官也是審判活動(dòng)的主體，如果不建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致調(diào)解法官的權(quán)力不斷地膨脹，從而損害當(dāng)事人的合法利益。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)就是一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)下的權(quán)力制衡機(jī)制，是人民代表大會(huì)制度下的特有選擇。①建立包括法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度在內(nèi)的民事檢察監(jiān)督制度，是我國(guó)現(xiàn)行“一府兩院”政治體制下必要的選擇，是監(jiān)督國(guó)家權(quán)力正確行使、防止權(quán)力濫用與腐敗的制度安排。②

糾正錯(cuò)誤調(diào)解，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要。在民事訴訟中，無(wú)論訴訟還是調(diào)解，都存在一些錯(cuò)案，民事錯(cuò)案確實(shí)存在，民事檢察監(jiān)督有其存在的客觀土壤。③我國(guó)的法院調(diào)解書(shū)被賦予同法院判決同樣的法律效力，立法的這樣規(guī)定是為了保證糾紛解決效率的需要，然而當(dāng)事人如果選擇了法院調(diào)解就等于放棄了“兩審終審”的權(quán)利，一旦法院調(diào)解書(shū)送達(dá)以后不能再進(jìn)行救濟(jì)，只有履行調(diào)解書(shū)內(nèi)容的義務(wù)，在這種情況，調(diào)解的正當(dāng)性就顯得特別重要，我們的制度設(shè)計(jì)必須要保證法院調(diào)解的正當(dāng)性，而缺乏必要監(jiān)督的法院調(diào)解程序的正當(dāng)性是很難得以保證的。在司法實(shí)踐中，法官往往利用手中的審判權(quán)力壓制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解結(jié)案，造成調(diào)解協(xié)議根本不是當(dāng)事人的意思表示，或者法院調(diào)解違反了法律的禁止性規(guī)定。上述種種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一個(gè)重要的原因是法院調(diào)解缺乏必要的監(jiān)督，因此建立法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度顯得尤為重要。

完善我國(guó)檢察監(jiān)督體系的需要。從我國(guó)檢查監(jiān)督體系的發(fā)展看，其經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程，最先的立法將檢察監(jiān)督的對(duì)象僅僅局限在法院的審判活動(dòng)的范圍，然而隨著社會(huì)的發(fā)展，“執(zhí)行亂”等社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)呼吁檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，后來(lái)法院調(diào)解不規(guī)范的種種表現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)通過(guò)法院調(diào)解解決的糾紛同樣存在這樣那樣的問(wèn)題，直接的后果就是調(diào)解結(jié)案的自愿履行率不高，強(qiáng)制調(diào)解、違法調(diào)解的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如果不對(duì)法院調(diào)解進(jìn)行有效監(jiān)督，法院調(diào)解的低成本、程序簡(jiǎn)便，有利于社會(huì)和諧的優(yōu)勢(shì)難以再得到充分的實(shí)現(xiàn)。建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)于審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)、法院調(diào)解活動(dòng)的監(jiān)督制度標(biāo)志著具有中國(guó)特色的檢察監(jiān)督制度體系已基本形成。

我國(guó)法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度的缺陷

監(jiān)督的目的規(guī)定不明確。立法往往是根據(jù)一定的目的而設(shè)計(jì)的“有意識(shí)指定”的活動(dòng)，法律規(guī)則的制定和頒布一般都具有一定的目的性，是“一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)”。④法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的目的籠統(tǒng)而言是糾正錯(cuò)誤的調(diào)解，然而，何為錯(cuò)誤的調(diào)解？立法上至今還沒(méi)有準(zhǔn)確的界定。

在人們界定錯(cuò)誤調(diào)解的時(shí)候，往往將調(diào)解與判決的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，如果調(diào)解結(jié)果與判決結(jié)果相差太大，就認(rèn)為調(diào)解結(jié)果不公正，如果調(diào)解結(jié)果與判決結(jié)果差別不大，就認(rèn)定是其調(diào)解結(jié)果就是公正的。這樣的思維方法，忽視了當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中的行使意思自治的過(guò)程，也就是說(shuō)，忽視了當(dāng)事人的處分權(quán)。在法院調(diào)解結(jié)束時(shí)，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議與該案件訴訟的判決結(jié)果有一定的出入是很正常的事情，當(dāng)事人意思表達(dá)真實(shí)的調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人利益的最大化。法院調(diào)解檢察監(jiān)督的目的顯然不應(yīng)當(dāng)是盡量讓調(diào)解的結(jié)果接近訴訟判決的結(jié)果。監(jiān)督目的的不明確將會(huì)導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)失去應(yīng)有的方向。

監(jiān)督原則尚未確立?，F(xiàn)有立法對(duì)于法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的基本原則尚無(wú)明確的規(guī)定，對(duì)于什么樣的法院調(diào)解的案件才應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督？是不是所有的案件都應(yīng)當(dāng)采用抗訴的方式進(jìn)行監(jiān)督。在整個(gè)的法院調(diào)解的監(jiān)督過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)究竟是“高調(diào)”監(jiān)督還是“低調(diào)”監(jiān)督？當(dāng)事人沒(méi)有涉及的問(wèn)題能否監(jiān)督以及如何既要對(duì)法院進(jìn)行法律監(jiān)督，又不至于“得罪”法院，造成法檢兩家關(guān)系的不和諧？所有這些問(wèn)題都與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則有密切關(guān)系，必須要堅(jiān)持必要的監(jiān)督原則，如果沒(méi)有確定一定檢察監(jiān)督的原則，可能會(huì)導(dǎo)致檢察監(jiān)督制度設(shè)置目的不能實(shí)現(xiàn)，司法資源得不到合理的利用，司法的社會(huì)和法律效果很難達(dá)到理想的效果。

監(jiān)督的程序不規(guī)范?，F(xiàn)有法律雖然規(guī)定了法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度，但關(guān)于法院調(diào)解檢察監(jiān)督的程序規(guī)定尚不明確，規(guī)范的監(jiān)督程序尚未建立起來(lái)。主要表現(xiàn)為：第一，何時(shí)啟動(dòng)程序和啟動(dòng)的主體尚未規(guī)定。現(xiàn)有的立法對(duì)于啟動(dòng)法院調(diào)解的檢察監(jiān)督程序的時(shí)間或條件沒(méi)有明確的規(guī)定，此外，對(duì)于啟動(dòng)法院調(diào)解檢察監(jiān)督的主體法律也沒(méi)有規(guī)定。第二，監(jiān)督的范圍尚未界定。對(duì)于法院調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍究竟是監(jiān)督法院的調(diào)解行為還是當(dāng)事人的錯(cuò)誤行為（比如說(shuō)惡意調(diào)解行為）法律沒(méi)有明確界定。新修訂的民訴法將監(jiān)督的范圍界定為“損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”，筆者認(rèn)為，這樣界定法院調(diào)解檢察監(jiān)督的范圍是很不全面的，這樣規(guī)定忽視了調(diào)解法官?gòu)?qiáng)制調(diào)解、違反程序規(guī)定進(jìn)行調(diào)解的情況。第三，監(jiān)督的方式不明確。針對(duì)法院調(diào)解的檢察監(jiān)督，實(shí)踐中有兩種監(jiān)督方式，一種是在調(diào)解過(guò)程中全程參與的方式，另一種就是調(diào)解結(jié)束以后對(duì)于調(diào)解結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督，究竟采用哪一種監(jiān)督方式，或者是兩種監(jiān)督方式都采用，法律沒(méi)有規(guī)定。第四，監(jiān)督的方法不多。現(xiàn)有立法規(guī)定了“抗訴”和“檢察建議”，在司法實(shí)踐中，這兩種監(jiān)督的方法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用的，有必要立法明確規(guī)定更多的監(jiān)督方法，以適應(yīng)法院調(diào)解檢察監(jiān)督的需要。

監(jiān)督的效力問(wèn)題沒(méi)有很好地解決?，F(xiàn)有立法很好地解決了“抗訴”的法律效力，然而一味地使用“抗訴”這種監(jiān)督的方式會(huì)導(dǎo)致法檢關(guān)系的“過(guò)度緊張”，正因如此，2012年的立法規(guī)定了一種新的檢察監(jiān)督的方式，即“檢察建議”，然而，如何解決檢察建議的效力問(wèn)題呢？如果不賦予一定的法律效力，立法者的目的難以實(shí)現(xiàn)，賦予其較強(qiáng)的法律效力，將會(huì)導(dǎo)致法檢關(guān)系的再度緊張。所以說(shuō)，解決好“檢察建議”的效力問(wèn)題成為完善法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度亟待解決的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為“檢察建議”被定性為“柔性監(jiān)督”，⑤按照這樣的觀點(diǎn)，將會(huì)導(dǎo)致“檢察建議”這種檢察監(jiān)督的方式形同虛設(shè)。當(dāng)然要想強(qiáng)化“檢察建議”的效力，還有一個(gè)重要方面就是檢察建議質(zhì)量的高低，一個(gè)不專(zhuān)業(yè)、低質(zhì)量的檢察建議需要法院采納是不可思議的事情。

完善我國(guó)法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度的建議

明確監(jiān)督目的。法院調(diào)解簡(jiǎn)單的說(shuō)就是一種讓權(quán)力打折的行為，簡(jiǎn)單地將法院調(diào)解的結(jié)果同審判結(jié)果進(jìn)行對(duì)比來(lái)衡量法院調(diào)解的結(jié)果是否公正是不科學(xué)的。正確的辦法是看法院調(diào)解的整個(gè)過(guò)程是否保障了法院調(diào)解的正當(dāng)性，換句話說(shuō)，主要看兩個(gè)方面：是否自愿和是否違法。也就是說(shuō)，只要法院調(diào)解是自愿的，沒(méi)有強(qiáng)制調(diào)解，沒(méi)有違反法律的禁止性規(guī)定，遵照調(diào)解程序進(jìn)行的調(diào)解，法院調(diào)解就是正當(dāng)?shù)?。法院調(diào)解檢察監(jiān)督的目的應(yīng)當(dāng)是確保法院調(diào)解的正當(dāng)性，而不是看法院調(diào)解的結(jié)果是否與判決結(jié)果有出入。

確立監(jiān)督原則。第一，謙抑性原則。檢察監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的、典型的國(guó)家公權(quán)力，運(yùn)用過(guò)程中過(guò)分地追求國(guó)家利益而侵害個(gè)人利益，實(shí)踐中抗訴權(quán)的行使表現(xiàn)出一種片面性和主觀性，因而在行使過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則。⑥法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的謙抑性原則要求檢察機(jī)關(guān)在行使對(duì)法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的時(shí)候應(yīng)當(dāng)尊重法院調(diào)解的運(yùn)行規(guī)律，尊重當(dāng)事人的處分權(quán)。第二，比例原則。也就是說(shuō)，監(jiān)督不能超出當(dāng)事人請(qǐng)求的范圍。第三，協(xié)作原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法院調(diào)解的檢察監(jiān)督必須與人民法院保持必要的溝通與協(xié)作，不能采取對(duì)抗的方式進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)作的目的是為了維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和司法的統(tǒng)一。2012年“檢察建議”制度的立法緩解了法院與檢察院的對(duì)抗，有利于法院檢察院的協(xié)作。

規(guī)范監(jiān)督程序。第一，法院調(diào)解檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)。在何種情況下啟動(dòng)該程序呢？筆者認(rèn)為，只有窮盡了一切救濟(jì)途徑仍然不能解決問(wèn)題的時(shí)候才能啟動(dòng)該程序，如果隨意啟動(dòng)檢察監(jiān)督程序一方面法律的嚴(yán)肅性沒(méi)能得到彰顯，另一方面也不符合節(jié)約司法資源的目的?；诜ㄔ赫{(diào)解過(guò)程中當(dāng)事人的意思自治和當(dāng)事人主體地位的考量，檢察機(jī)關(guān)一般來(lái)說(shuō)不主動(dòng)啟動(dòng)法院調(diào)解的檢察監(jiān)督程序，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)檢察監(jiān)督的情形控制在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的時(shí)候進(jìn)行。

第二，監(jiān)督的范圍。法院調(diào)解檢察監(jiān)督主要是對(duì)法官的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，至于調(diào)解當(dāng)事人在調(diào)解過(guò)程中的違法情況，不應(yīng)當(dāng)納入法院調(diào)解檢察監(jiān)督的范疇，因?yàn)檫@類(lèi)案件按照現(xiàn)有立法的規(guī)定，有第三人撤銷(xiāo)之訴和再審等辦法解決。因此，對(duì)于法院調(diào)解的檢察監(jiān)督的范圍可以界定為：調(diào)解結(jié)果損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的；強(qiáng)制調(diào)解的；違法調(diào)解的；調(diào)解主持人員徇私舞弊、枉法調(diào)解的；調(diào)解程序違法的。

第三，調(diào)解檢察監(jiān)督的方式。應(yīng)當(dāng)立法明確規(guī)定“事中監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”相結(jié)合的監(jiān)督方式，之所以這樣規(guī)定，主要是考慮到規(guī)定“事中調(diào)解”這一調(diào)解監(jiān)督的方式有利于對(duì)法官形成震懾作用。在司法實(shí)踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)可以不定期地以法律監(jiān)督者的身份出席在法院調(diào)解的現(xiàn)場(chǎng)，這樣有利于促進(jìn)法官認(rèn)真地對(duì)待每一個(gè)調(diào)解案件，不至于在調(diào)解案件的時(shí)候，隨意馬虎、草率行事，損害當(dāng)事人合法權(quán)益，在具體的操作中，檢察機(jī)關(guān)因?yàn)槿肆ξ锪Φ囊蛩?，可以不定期地參與其中，也就是有選擇性的參與。

第四，調(diào)解監(jiān)督的方法?，F(xiàn)有民訴法規(guī)定主要有“抗訴”和“檢察建議”兩種方法，事實(shí)上，僅有這兩種方法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。實(shí)踐中針對(duì)法院調(diào)解的監(jiān)督方式有如下的方式：針對(duì)法院調(diào)解的監(jiān)督意見(jiàn)、當(dāng)法院調(diào)解違法時(shí)發(fā)出的違法通知書(shū)、針對(duì)調(diào)解久調(diào)不決的終止調(diào)解的建議、要求法院就調(diào)解的情況提供書(shū)面材料等方式，應(yīng)當(dāng)以立法的方式賦予這些監(jiān)督方法合法的地位。

強(qiáng)化監(jiān)督效力。按照新的民事訴訟法的立法規(guī)定，檢察建議已經(jīng)不再具有非訴訟的監(jiān)督方式了，而是具有公權(quán)力性質(zhì)，而屬于一種訴訟中的監(jiān)督方式，在程序上理應(yīng)賦予強(qiáng)制力。⑦筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予其一定的法律效力，否則檢察建議的立法就顯得毫無(wú)意義。但強(qiáng)制的程序和程度與抗訴要有所區(qū)別，不能混同，否則就失去“建議”的原意了。⑧

筆者認(rèn)為，對(duì)于一般的檢察建議，被建議人民法院應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)書(shū)面告知檢察建議的提出機(jī)關(guān)，告知的內(nèi)容是采納或不采納檢察建議的決定。對(duì)于法院嚴(yán)重違法導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果不公正的，被建議的人民法院不采納檢察建議的，發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求上一級(jí)人民檢察院提出抗訴。為了提高檢察建議的質(zhì)量進(jìn)而提高其被采納率，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的辦法，提辦案能力，通過(guò)這些方式確保檢察建議的權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)型，提高檢察建議的受重視程度。

小結(jié)

2012年修改的民訴法將檢察監(jiān)督的范圍由原來(lái)的“審判活動(dòng)”擴(kuò)大到“民事訴訟活動(dòng)”，這是我國(guó)民事訴訟立法的一個(gè)巨大進(jìn)步，為法院調(diào)解的檢察監(jiān)督制度的建立提供了立法依據(jù)，然而現(xiàn)行立法對(duì)于法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度設(shè)計(jì)存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)在監(jiān)督目的不明確、監(jiān)督的原則沒(méi)確立、監(jiān)督的程序不規(guī)范、監(jiān)督的效力問(wèn)題沒(méi)有很好地解決，應(yīng)當(dāng)采取明確目的、確立原則、規(guī)范程序、強(qiáng)化效力等措施進(jìn)行改革完善。

建立完善的法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行不斷的研究和實(shí)踐的探索，這必須要廣大的法學(xué)研究和實(shí)務(wù)工作者不懈的努力，只有法院調(diào)解檢察監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)科學(xué)合理，才能實(shí)現(xiàn)其立法的價(jià)值和目的。

（作者分別為海南大學(xué)法學(xué)院副教授，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；本文系海南大學(xué)法學(xué)院科研項(xiàng)目“法院調(diào)解的規(guī)范化研究”和湖南省社科規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)法院調(diào)解制度的現(xiàn)代化改造”，項(xiàng)目編號(hào)：2013年海大法研字第07號(hào)，14JD59）

【注釋】

①⑥孫謙：“中國(guó)的檢察改革”，《法學(xué)研究》，2003年第6期，第12頁(yè)，第20頁(yè)。

②廖永安等：《民事訴訟監(jiān)督制約機(jī)制研究》，長(zhǎng)沙：湘潭大學(xué)出版社，2012年，第266頁(yè)。

③田平安：“完善民事抗訴制度是立法的緊迫課題”，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月14日，第2版。

④[美]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年，第109頁(yè)。

⑤最高人民檢察院法律政策研究室：“我國(guó)民事檢察的功能定位和權(quán)力邊界”，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第4期。

⑦廖中洪：“關(guān)于完善《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》有關(guān)‘檢察建議規(guī)定的若干問(wèn)題”，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第3期，第102頁(yè)。

⑧徐益初：“修訂人民檢察院組織法的若干理論思考”，《人民檢察》，2004年第12期，第20頁(yè)。

責(zé)編 /張蕾 豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）