冷戰(zhàn)背景催化下的美國(guó)對(duì)菲律賓援助

崔翠翠

【摘要】二戰(zhàn)后美蘇兩國(guó)迅速進(jìn)入冷戰(zhàn)狀態(tài)，更加凸顯了菲律賓在美國(guó)亞太戰(zhàn)略中的重要性。為了重新控制菲律賓，布局亞太防衛(wèi)體系，美國(guó)通過(guò)出臺(tái)相關(guān)文件，確立了美菲關(guān)系的基本原則，以實(shí)現(xiàn)在菲律賓國(guó)家利益的最大化。通過(guò)研究美國(guó)對(duì)菲政策的形成，有助于了解美國(guó)與亞洲利益相關(guān)國(guó)的角色定位和利益糾葛，在整體上把握美國(guó)外交政策的調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】冷戰(zhàn) 美國(guó) 菲律賓 援助政策

【中圖分類(lèi)號(hào)】K712.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

二戰(zhàn)后初期菲律賓的國(guó)內(nèi)境況及美國(guó)的援助

第二次世界大戰(zhàn)給菲律賓造成嚴(yán)重破壞，菲律賓是東南亞國(guó)家中受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞最為嚴(yán)重的國(guó)家，國(guó)內(nèi)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施被毀。住房、學(xué)校、藥品、食物供應(yīng)奇缺，生活費(fèi)用是戰(zhàn)前的8倍多。①面對(duì)國(guó)內(nèi)滿(mǎn)目瘡痍的局面，單靠本國(guó)力量很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的重建，于是菲律賓把經(jīng)濟(jì)復(fù)興和重建希望寄托在美國(guó)身上。

1944年，美國(guó)軍方重新占領(lǐng)菲律賓后在軍隊(duì)民政項(xiàng)目下實(shí)施了一些救濟(jì)和復(fù)興經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)。據(jù)菲律賓自治政府報(bào)道，截止到1945年7月31日，此項(xiàng)目共發(fā)放2億英鎊的食物。②菲律賓嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)使得美國(guó)不得不考慮對(duì)菲賠償問(wèn)題，1946年4月30日，對(duì)菲的賠償法案，即菲律賓復(fù)興法案獲得通過(guò)，并授權(quán)菲律賓戰(zhàn)爭(zhēng)損失委員會(huì)賠償自1941年12月7日至1945年10月1日菲律賓的戰(zhàn)爭(zhēng)損失。③其中4億美元指定用于私人財(cái)產(chǎn)的賠償，1.2億美元用于恢復(fù)公共財(cái)產(chǎn)和主要的政府機(jī)構(gòu)，其余的1億美元，作為重建援助，將戰(zhàn)爭(zhēng)期間的剩余物資移交給菲政府。④雖然該法案對(duì)菲的賠償數(shù)額比較可觀，但是美國(guó)卻把對(duì)菲的賠償支付和貝爾貿(mào)易法案聯(lián)系在一起，即：超過(guò)500美元的賠償將暫不予支付，直到美國(guó)政府和菲律賓政府就貿(mào)易問(wèn)題達(dá)成一致。處于崩潰邊緣的菲經(jīng)濟(jì)迫切需要美國(guó)的援助，菲律賓不得不于1947年3月接受貝爾貿(mào)易法案，之后美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《菲律賓復(fù)興法案》。

戰(zhàn)后初期美國(guó)對(duì)菲律賓的援助帶有消極性和滯后性，美國(guó)政府僅關(guān)注在菲的經(jīng)濟(jì)利益，并未真正意識(shí)到菲律賓戰(zhàn)略地位的重要性。

冷戰(zhàn)爆發(fā)后美國(guó)對(duì)菲律賓政策的調(diào)適

冷戰(zhàn)爆發(fā)后美國(guó)對(duì)菲律賓政策的重新評(píng)估。隨著美蘇冷戰(zhàn)的加劇，并逐漸波及亞洲太平洋地區(qū)，菲律賓在美國(guó)亞洲戰(zhàn)略部署中的戰(zhàn)略地位凸顯。為了準(zhǔn)確評(píng)估菲律賓的形勢(shì)，1947年2月美國(guó)擬定了一份報(bào)告。該報(bào)告首先提出了美國(guó)在菲律賓要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是促進(jìn)菲律賓經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、自給，維持一個(gè)高效、負(fù)責(zé)且反共立場(chǎng)堅(jiān)定的菲律賓政府。報(bào)告強(qiáng)調(diào)菲律賓的自由和穩(wěn)定對(duì)整個(gè)亞洲而言非常重要，這也是美國(guó)在菲律賓統(tǒng)治近半個(gè)世紀(jì)的目標(biāo)所在，“我們?cè)诜坡少e長(zhǎng)期倡導(dǎo)開(kāi)明政策，它的獨(dú)立有助于摧毀歐洲在亞洲的帝國(guó)主義”，如果菲律賓淪陷于共產(chǎn)主義“不僅是對(duì)我們自信心的打擊和對(duì)菲律賓的災(zāi)難，而且意味著整個(gè)亞洲的幻滅以及歐洲帝國(guó)的復(fù)興”⑤。

報(bào)告充分肯定了一個(gè)親美的菲律賓政府對(duì)美國(guó)亞洲政策的重要性，同時(shí)也是美國(guó)向其他亞洲國(guó)家展示其“自由和民主”制度的“櫥窗”。雖然報(bào)告并未就防止菲律賓免受共產(chǎn)主義威脅提出有效的措施，但報(bào)告提出了針對(duì)菲律賓當(dāng)前所面臨的嚴(yán)峻政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)給予援助，尤其是幫助菲律賓鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)胡克運(yùn)動(dòng)，維護(hù)政局的穩(wěn)定。

美國(guó)對(duì)菲律賓政策的確立過(guò)程。第一，NSC84/2號(hào)文件。美國(guó)與菲律賓關(guān)系經(jīng)過(guò)一系列的調(diào)整之后，在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的催化之下，最終形成了美國(guó)對(duì)菲律賓政策新一階段的綱領(lǐng)—國(guó)家安全委員會(huì)84/2號(hào)文件。⑥該文件認(rèn)為美國(guó)在菲律賓的目標(biāo)是建立一個(gè)高效的政府，并保持其親美傾向；一支能維護(hù)國(guó)內(nèi)安全的軍事力量和一個(gè)穩(wěn)定與自立的經(jīng)濟(jì)。為了達(dá)到這些目標(biāo)，美國(guó)將對(duì)菲提供軍事指導(dǎo)和援助。此外，美國(guó)承諾必要時(shí)使用武力阻止共產(chǎn)黨控制菲律賓。

文件強(qiáng)調(diào)由于亞洲太平洋地區(qū)受共產(chǎn)主義威脅，使得菲律賓成為亞洲島鏈上關(guān)鍵部分，在美國(guó)的東南亞政策中占有重要戰(zhàn)略位置。美國(guó)“既要保證菲律賓的外部防御，同時(shí)也要防止內(nèi)部的顛覆，……美國(guó)甚至不惜動(dòng)用武力來(lái)保證菲的安全”。⑦為了幫助菲律賓改善國(guó)內(nèi)局勢(shì)和更好的實(shí)施調(diào)查團(tuán)提出的改革建議，美國(guó)決定通過(guò)貸款和撥款的方式對(duì)菲律賓提供大量的財(cái)政援助，以期通過(guò)對(duì)菲援助來(lái)穩(wěn)定菲律賓政局，使其成為穩(wěn)定、反共、親美的代表和展現(xiàn)美國(guó)民主制度的“櫥窗”。

美蘇冷戰(zhàn)的加劇，凸顯了菲律賓戰(zhàn)略地位的重要性，并且美菲兩國(guó)在歷史上淵源頗深，所以無(wú)論從亞太地區(qū)戰(zhàn)略布局考慮還是美國(guó)展示其民主優(yōu)越性的立場(chǎng)出發(fā)，菲律賓在美國(guó)外交中都占有十分重要的位置。NSC84/2號(hào)文件標(biāo)志著美國(guó)對(duì)菲政策的最終確立，菲律賓的安全、穩(wěn)定與美國(guó)的安全直接掛鉤。

第二，NSC5413/1號(hào)文件。為了更大發(fā)揮菲律賓的“民主櫥窗”作用，也為了使美國(guó)對(duì)菲律賓的援助更加有效的進(jìn)行，美國(guó)在1954年4月制定了全面的對(duì)菲政策，即NSC5413/1號(hào)文件。⑧在文件中，美國(guó)重申了在菲律賓的總體目標(biāo)是保持菲律賓的親美和民主方向；擴(kuò)大和發(fā)展菲律賓的經(jīng)濟(jì)多樣化，進(jìn)一步加強(qiáng)其國(guó)內(nèi)穩(wěn)定；建立能夠提供內(nèi)部安全的軍事能力，以便有助于自由世界的防御體系。

為了幫助菲律賓改善經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，美國(guó)對(duì)其提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。根據(jù)文件顯示，1954年美國(guó)對(duì)菲的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助總額為2.2億美元，具體包括：一、農(nóng)業(yè)援助項(xiàng)目：旨在幫助菲律賓增加糧食產(chǎn)量。二、健康和公共衛(wèi)生項(xiàng)目：幫助菲律賓控制瘧疾傳播，建立地區(qū)衛(wèi)生單位。三、教育項(xiàng)目：援助菲律賓建立職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的教師培訓(xùn)。四、交通項(xiàng)目：援建道路、港口，并進(jìn)行廣泛綜合的交通勘測(cè)。五、礦產(chǎn)資源項(xiàng)目：援助菲律賓開(kāi)發(fā)本國(guó)的礦產(chǎn)資源，并給政府官員提供技術(shù)指導(dǎo)。六、公共行政項(xiàng)目：旨在提高政府辦事效率，并由政府的公共管理學(xué)院成立了勞動(dòng)管理關(guān)系中心。⑨

NSC5413/1號(hào)文件全面確立起了美國(guó)對(duì)菲律賓的外交政策，根據(jù)文件形成了美菲關(guān)系的基本原則。美國(guó)在合法的外衣下實(shí)現(xiàn)其在菲目標(biāo)，把菲納入到亞太防御體系之中，成為對(duì)抗共產(chǎn)主義陣營(yíng)的演練場(chǎng)。

美國(guó)對(duì)菲援助政策的實(shí)施

20世紀(jì)50年代，美國(guó)外交戰(zhàn)略的重點(diǎn)從歐洲逐漸轉(zhuǎn)移到亞洲地區(qū)，對(duì)日和對(duì)菲政策則成為美國(guó)亞洲政策的核心，隨著菲律賓在美國(guó)戰(zhàn)略部署中地位的上升，美國(guó)按照其制定的基本原則逐步開(kāi)展對(duì)菲律賓的援助。

以軍事援助為主。1947年3月21日簽訂的《美國(guó)對(duì)菲律賓軍事援助協(xié)定》，規(guī)定美國(guó)向菲律賓派遣軍事顧問(wèn)，為菲律賓訓(xùn)練軍隊(duì)等。⑩

美菲軍事援助協(xié)議實(shí)施的同時(shí)，美國(guó)于1947年3月在菲成立了美國(guó)聯(lián)合軍事顧問(wèn)小組（JUSMAG），主要負(fù)責(zé)制定和管理美國(guó)對(duì)菲律賓軍事援助項(xiàng)目。在其成立的第一個(gè)10年，JUSMAG總共管理過(guò)1.693億美元的資金，這些資金用途廣泛包括培訓(xùn)克拉克基地飛行員；培訓(xùn)噴氣式飛機(jī)、掃雷艦、彈藥軍火的運(yùn)輸；空軍基地的改善；倉(cāng)庫(kù)、貨棧和培訓(xùn)地點(diǎn)的建設(shè)。此外，JUSMAG也給菲律賓軍隊(duì)提供各種建議和設(shè)備，包括改善菲律賓軍事的火力、流動(dòng)性和通訊能力，是幫助菲律賓建設(shè)現(xiàn)代化部隊(duì)的主要影響因素，也是幫助菲政府鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)胡克運(yùn)動(dòng)，支持麥格賽賽競(jìng)選總統(tǒng)和實(shí)行社會(huì)改革的主導(dǎo)力量。除此之外，美國(guó)還接收了11000多名菲律賓官員赴美培訓(xùn)，這些菲律賓人回國(guó)后，在政府部門(mén)、企業(yè)等擔(dān)任重要職務(wù)。

進(jìn)入20世紀(jì)50年代，由于冷戰(zhàn)不斷升級(jí)，鑒于菲律賓國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)，美國(guó)對(duì)菲律賓開(kāi)展援助的首要目標(biāo)就是保障菲律賓的安全。從1954年開(kāi)始，在NSC5413/1號(hào)文件的指導(dǎo)下，美國(guó)對(duì)菲律賓提供了大量的援助，尤其突出軍事援助，援助的重點(diǎn)放在訓(xùn)練和為其提供裝備方面。在美的援助下，菲的武裝力量大約共有53000名辦公人員和軍人；空軍大約有40輛F-51D戰(zhàn)斗機(jī)，20輛運(yùn)輸機(jī)（大多是C-47s），大約100輛各種教練機(jī)；海軍包括5艘護(hù)衛(wèi)艦，19艘驅(qū)潛艦，3艘巡邏艦，7艘兩棲作戰(zhàn)艦，13艘輔助艦和勤務(wù)艦，1艘掃雷艦。

1958年6月美國(guó)出臺(tái)了NSC5813/1號(hào)文件，美國(guó)認(rèn)為對(duì)菲律賓軍事援助的主要目的是幫助菲律賓建立起武裝力量，使之有能力鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)的胡克分子運(yùn)動(dòng)和國(guó)外的共產(chǎn)主義入侵。在美國(guó)的援助下當(dāng)時(shí)菲律賓的武裝力量包括：陸軍27300人；海軍3660人；32艘作戰(zhàn)艦艇和23個(gè)后備服務(wù)艦艇；空軍4840人和154艘飛機(jī)；警察10000人，這些武裝力量有能力維護(hù)菲律賓國(guó)內(nèi)的安全和強(qiáng)化美國(guó)西太平洋的防御。到1957年6月1日美國(guó)在菲律賓共有9730人的軍事力量，用于保護(hù)美國(guó)在西太平洋的戰(zhàn)略利益和美國(guó)在菲律賓的軍事基地。

以經(jīng)濟(jì)援助為輔。與軍事援助相比較，美國(guó)對(duì)菲律賓正式提供經(jīng)濟(jì)援助的時(shí)間較晚。經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目正式開(kāi)始于1950年的《季里諾·福斯特協(xié)議》，它是美國(guó)為實(shí)施貝爾報(bào)告中對(duì)菲律賓經(jīng)濟(jì)改革的項(xiàng)目與菲達(dá)成的協(xié)議。此協(xié)定致力于幫助菲律賓解決由于戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，促使菲律賓進(jìn)入繁榮的新時(shí)代。在此協(xié)定下，菲律賓政府發(fā)起了經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，并承諾“嚴(yán)肅并快速的考慮”報(bào)告中提出的主要建議，并為保證其實(shí)施通過(guò)立法，包括關(guān)稅立法以便獲取不少于56.5億比索的收益，農(nóng)業(yè)工人的最低工資立法和在國(guó)會(huì)中就社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革措施的實(shí)施達(dá)成一致。

“鑒于菲律賓政府執(zhí)行該主要項(xiàng)目的堅(jiān)定和快速，……美國(guó)總統(tǒng)建議國(guó)會(huì)提供2.5億美元的資金?！?951年4月14日，杜魯門(mén)總統(tǒng)寫(xiě)給季里諾總統(tǒng)的信中表示美國(guó)將“積極快速的實(shí)施”兩國(guó)達(dá)成協(xié)議的項(xiàng)目，并給菲律賓提供1500萬(wàn)美元的資金作為該項(xiàng)目的中期援助。在季里諾·特斯協(xié)定下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目總共援助數(shù)額為：工業(yè)和礦業(yè)3.89億美元，交通2.57億美元，鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展3.3億美元，工業(yè)機(jī)器的進(jìn)口500萬(wàn)美元。

美國(guó)對(duì)菲律賓的經(jīng)濟(jì)援助除卻《季里諾·福斯特協(xié)議》下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目外，還在共同安全法下對(duì)菲律賓提供經(jīng)濟(jì)援助，1951年到1953年，經(jīng)濟(jì)援助擴(kuò)大到7700萬(wàn)美元。并且通過(guò)改善金融、公共健康、低消費(fèi)的住房、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)服務(wù)、控制疾病等方面的活動(dòng)提高農(nóng)民的生活水平；修建道路，開(kāi)墾棉蘭老島的新土地，分發(fā)肥料，援助農(nóng)業(yè)大學(xué)和建立灌溉系統(tǒng)以此來(lái)增加糧食產(chǎn)量。

20世紀(jì)50年代美國(guó)對(duì)菲律賓援助的特點(diǎn)

從美國(guó)對(duì)菲律賓提供援助的時(shí)間和數(shù)額可以看出，20世紀(jì)50年代美國(guó)重點(diǎn)對(duì)菲律賓提供軍事援助，經(jīng)濟(jì)援助僅僅是軍事援助的補(bǔ)充。1955～1960五年間，美國(guó)總共向菲律賓提供2.19億美元的軍事援助，包括各種武器、交通工具、飛機(jī)、海軍艦艇、各種供給和設(shè)備。經(jīng)濟(jì)援助一般會(huì)以“防御支持”的名義包括在軍事援助中。尤其在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國(guó)向菲律賓提供大量的軍事援助，幫助菲律賓維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序和鎮(zhèn)壓共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)，提高菲律賓的防御力量，確保菲律賓不受?chē)?guó)家共產(chǎn)主義的威脅。

從表1中可以看出20世紀(jì)50年代初期美國(guó)對(duì)菲提供的軍事援助呈遞增的趨勢(shì)，到1953年達(dá)到最高為3.74億美元，之后不斷減少，出現(xiàn)這種趨勢(shì)的原因與國(guó)際局勢(shì)的變動(dòng)和美國(guó)的外交政策的調(diào)整有直接關(guān)系。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)對(duì)菲軍援加大，此后戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后呈減少趨勢(shì)，到20世紀(jì)50年代末達(dá)到最低，這與美國(guó)外援政策的調(diào)整時(shí)間相一致。而經(jīng)濟(jì)援助則呈現(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定的趨勢(shì)，1953年后基本維持在2000萬(wàn)美元，這與20世紀(jì)50年代后期美國(guó)所提倡的減少軍援加大經(jīng)援的精神相一致，同時(shí)也說(shuō)明了美國(guó)對(duì)菲經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的重視和菲經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的嚴(yán)重性，如果不加以重視那么最終會(huì)影響軍事援助和美國(guó)實(shí)現(xiàn)在菲律賓的目標(biāo)。

小結(jié)

在濃厚的冷戰(zhàn)氣氛和國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)局勢(shì)影響下，20世紀(jì)50年代初期美菲關(guān)系必然難脫冷戰(zhàn)的色調(diào)，對(duì)菲律賓的援助主要集中于軍事援助，經(jīng)濟(jì)援助也主要是為軍事援助服務(wù)。而對(duì)菲律賓而言，政府軍事?lián)芸钆c日俱增，對(duì)于緩解菲律賓國(guó)內(nèi)嚴(yán)峻的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而言收效甚微。雖然從20世紀(jì)50年代中后期開(kāi)始，美國(guó)開(kāi)始尋找軍事援助和經(jīng)濟(jì)援助的平衡，對(duì)菲律賓的軍事援助數(shù)額開(kāi)始下降，但并不能從根本上改變整個(gè)20世紀(jì)50年代，美國(guó)在菲律賓重視軍事而輕視經(jīng)濟(jì)的事實(shí)。

“調(diào)整—確立”是貫穿于整個(gè)20世紀(jì)50年代美菲關(guān)系的主題，NSC84/2號(hào)文件、NSC5413/1號(hào)文件確立了美國(guó)對(duì)菲律賓政策的基本原則，對(duì)以后各階段美菲關(guān)系影響巨大。但我們應(yīng)該看到，美國(guó)對(duì)菲政策無(wú)論怎樣調(diào)整，皆是服從并服務(wù)于美國(guó)的亞洲政策。萬(wàn)變不離其宗，美國(guó)亞太政策的調(diào)整，是與亞洲局勢(shì)的變化和美蘇爭(zhēng)霸緊密聯(lián)系在一起的，美菲關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜也是受制于種種因素的制約。菲律賓重要的戰(zhàn)略地位、豐富的地理資源、美菲間深厚的歷史淵源以及菲律賓在各種關(guān)系中的關(guān)鍵角色等，都是菲律賓成為美國(guó)“國(guó)家伙伴”的緣由。

（作者為山東師范大學(xué)歷史文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①Kathleen Nadeau， The History of the Philippines， Greenwood Press Westport， Connecticut. London， 2008， p67.

②④Shirley Jenkins， American Economic Policy Toward the Philippines， California， 1954， p44， p49， p160.

③Philippine Rehabilitation Act of 1946 （Public Law No.370， 79 th Cong.， 2 d sess.）， p2.

⑤FRUS， 1946， Vol. VIII， p865.

⑥⑦FRUS， 1950， Volume. VI， p1514-1520， p1516， p1521.

⑧⑨FRUS， 1952-1954， XII， Part2， p591-600， p599， p598， p543， p597.

⑩梁英明，梁志明編：《東南亞近現(xiàn)代史》（下冊(cè)），北京：昆侖出版社，2005年，第524頁(yè)。

George E.Taylor， The Philippines and the United States： Problems of Partnership， Council on Foreign Relations， Inc.， p149， p201， p184.

FRUS， 1958-1960， Vol. XV， p858， p865-866.

Far East Trader， May 2， 1951.

責(zé)編 /張蕾 徐娟（實(shí)習(xí)）