基層亂象全國調(diào)研

食藥改革進入第三年，有些地方卻弱化了食品安全監(jiān)管職能。面對多地“三合一”的改革模式，食藥官員抱怨：“地方政府沒有理解改革初衷”。但地方政府卻自訴苦衷。改革本為樹立食藥管理的“統(tǒng)一權(quán)威”，但現(xiàn)在，何為“統(tǒng)一權(quán)威”卻各執(zhí)一詞。

南方周末記者 袁端端 發(fā)自北京

食藥體制改革歷時三年多，國務院食安辦主任、國家食藥總局局長畢井泉，最近卻頻頻提起改革“初心”。

“不忘初心，堅持人民利益至上，牢記政治責任，寓監(jiān)管于服務之中，努力為人民群眾飲食用藥安全把好關?！?016年7月6日，國家食藥總局官網(wǎng)刊出畢井泉的最新講話，內(nèi)容引發(fā)外部關注。

6月27日、28日，和7月4日、5日，畢井泉兩次帶隊赴河北調(diào)研，這正是他調(diào)研后的感慨。

早前的6月21日，全國食品藥品監(jiān)管工作座談會上，畢井泉已罕見地對當下一些地方實行的“三合一”改革公開表達了不同意見，“改革并不是把幾個部門的人‘歸大堆。”

基層食藥監(jiān)管體制正重新進入大規(guī)模的調(diào)研。7月初，國務院食品安全辦會同中央編辦等9個部門組成的調(diào)研組，已分赴10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），就基層食品藥品監(jiān)管體制和機構(gòu)設立情況開展專題調(diào)研。

這場本屆機構(gòu)改革最大，也是最高層面的調(diào)研，或與此前全國人大的食品安全執(zhí)法檢查有關。

2016年4月，全國人大常委會委員長張德江帶隊分赴10個?。ㄊ校?。他同時委托其他21個省份人大常委會，檢查本行政區(qū)域內(nèi)食品安全法實施情況。

結(jié)果令人遺憾——“有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能?！?月30日，張德江指出。2015年以來，部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門與工商、質(zhì)監(jiān)、物價等部門合并為“多合一”的市場監(jiān)管局，出現(xiàn)了上級多頭部署，下級疲于應付，存在不協(xié)調(diào)等情況。同時，監(jiān)管機構(gòu)名稱標識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實施的效果。

張德江共提出了九項問題，除了食品行業(yè)問題，直指基層監(jiān)管執(zhí)法能力薄弱、部門之間配合有待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等機制問題。

對此，7月2日，畢井泉在回復全國人大常委會咨詢時承認，正在推進的食藥改革，地方落實起來確實有一定難度。由于缺乏機構(gòu)編制，很多地方就考慮“三合一”“四合一”。導致現(xiàn)在食藥監(jiān)管能力與實際需要還有差距。

“三合一雖然壯大了隊伍，但削弱了食品藥品專業(yè)監(jiān)管力量?！碑吘谌珖称匪幤繁O(jiān)管工作座談會上說，“在食品藥品安全問題高發(fā)頻發(fā)階段，不具備將食品藥品監(jiān)管和市場監(jiān)管進行跨部門綜合執(zhí)法的條件”。

他承諾，食安辦的9個調(diào)研組預計7月上旬可以完成工作，他們將在調(diào)研基礎上，由食安辦會同有關部門提出意見建議，按照要求上報。

“機構(gòu)要統(tǒng)一，力量要加強?！痹诖饲暗娜珖称匪幤繁O(jiān)管工作座談會上，他如是強調(diào)。

“地方政府沒有理解 改革初衷”？

中國食藥監(jiān)管體制已歷經(jīng)4次重大調(diào)整。本輪機構(gòu)改革，初衷是十八屆三中全會提出的“構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)”，其中國務院18號文明確，“國家組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理?！蓖瑫r要求地方，“在整合原食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)監(jiān)部門現(xiàn)有食品藥品監(jiān)管力量基礎上，建立食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)。

但改革多年，結(jié)果卻與初衷大相徑庭?！皬?998年，五年一小改，十年一大改，我們捫心自問，是越改越好，還是越改越亂？”一位國家食藥局的司領導對南方周末記者直言，“基層就在這分分合合中過去了五分之一個世紀，再這樣下去，食品藥品的科學監(jiān)管體系蕩然無存?！?/p>

河北衡水食藥監(jiān)局一位副局長認為，根源在于“地方政府沒有理解改革初衷”。改革希望增加食藥監(jiān)管能力，但現(xiàn)在監(jiān)管人數(shù)都成了問題。

事實上，2013年底開始的國家食藥改革，在地方執(zhí)行上早已出現(xiàn)明顯分歧：一些地方參照國務院，整合原食品安全辦、食藥部門、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能，組建獨立的食藥監(jiān)督管理機構(gòu)，實行集中統(tǒng)一監(jiān)管；另一些則設置綜合性市場監(jiān)管機構(gòu)，整體合并工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建“三合一”或“四合一”的市場監(jiān)督管理局（委），簡稱“市場局”。兩種模式也可簡單稱為，“單列式”和“綜合式”。

隨著改革推進，分歧愈發(fā)明顯。畢井泉講話透露，2014年底，全國尚有95%的地（市）、80%的縣（市）獨立設置了食藥局。但一年之后，2015年底，獨立設置食藥監(jiān)管部門的地（市）減少到82%、縣（市）減少到42%，并還在不斷遞減。

“2014年是一個分水嶺。”江蘇省食品安全基地首席專家吳林海教授一直關注體制改革。他注意到，本已按國務院要求單設食藥機構(gòu)的地方，轉(zhuǎn)而選擇市場局的模式。

轉(zhuǎn)設市場局，或是迫于食品安全的問責及機構(gòu)改革的雙重壓力。當時各地在機構(gòu)中將市縣政府機構(gòu)數(shù)量控制在18-22個，強調(diào)一件事原則上由一個部門負責，而如果能利用多合一，便一次性可以減少多個部門數(shù)量。

另一個原因是，當時食藥改革文件寫的是地方“原則上參照”中央模式，而不是“必須統(tǒng)一”。“如果是寫明必須統(tǒng)一，同時配套下發(fā)地方機構(gòu)設置具體意見，那改革早就完成了?！辈辉敢饩呙膶W者批評說。

本輪改革最高級別的市場局當屬省級城市天津，該模式最大特點是實現(xiàn)從市級到區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道垂直統(tǒng)一市場監(jiān)管。天津新成立市場局的模式，被認為改變了過去多頭管理、資源分散配置、監(jiān)管力量難以集中的問題。

“后來很多地方都改了?！鼻笆鰧W者說，天津市場局模式被高層肯定后，有的已獨立的食藥局也“翻了燒餅”。

地方上，改革為市場局的綜合執(zhí)法部門有食藥、工商、質(zhì)監(jiān)，甚至物價、安監(jiān)等多塊業(yè)務。各塊之間存在著權(quán)、責、利的比較差別，幾個上級部門的競爭下，“食品安全作為首要責任”再難保證。

更糟的是，吳林海的團隊調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些省份，如江西，省市縣區(qū)各級的食藥監(jiān)管部門都沒有統(tǒng)一。2015年時，僅從地市級層面，就出現(xiàn)“三合一”“二合一”以及食藥單列三種模式并存的現(xiàn)象。這令去調(diào)研的學者驚嘆，“如此上下不對應，政令不暢，多模式并行在一個省份出現(xiàn)的情況全國都很少見”。

地方改革成果待考，中央對食品安全的要求卻不斷加強。

早在十八屆三中全會，中國就曾把食品安全納入國家公共安全體系。2015年國慶節(jié)，“史上最嚴食品安全法”出臺，不僅強調(diào)了企業(yè)的主體責任，也讓地方政府和相關職能部門認識到，法律法規(guī)劍指地方政府和食品安全監(jiān)管部門的不作為、失職瀆職行為。

“它充分體現(xiàn)了治食品重在‘治官、‘治官貴在從嚴的原則，對加強食品安全綜合治理具有提綱挈領的重要作用?！眳橇趾Ｕf。

改革并非機構(gòu)稱謂的變化，在一些地方，卻導致了權(quán)力職責的模糊與松懈。南方周末記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層地方監(jiān)管部門對目前改革現(xiàn)狀大多表示失望。

2014年，小崔畢業(yè)進入食藥監(jiān)管的最基層單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)管所，他所面對的是一群素質(zhì)參差不齊的同事，執(zhí)法方式五花八門。

他的上級，縣級執(zhí)法部門也比他們好不了多少。這個只有六人負責食藥監(jiān)管工作的縣食藥監(jiān)局，唯一能做的便是疲于奔命的門面工程，拼命抓案件、抓任務量。

但這卻更加速了監(jiān)管人員的逃離。上海市食藥監(jiān)局的王廣平已工作二十多年，他發(fā)現(xiàn)，這一年多來，幾乎每個月都有同事離開了食藥系統(tǒng)。最直接的原因是，他們覺得系統(tǒng)已經(jīng)“散了”。

“即便是三合一也可以，關鍵在于下面合，上面不合，上級各自為戰(zhàn)，工作都壓到地方，有三個婆婆的媳婦能當好嗎？”河北衡水市食藥局的那位副局長說。因為這種矛盾，很多地方局至今內(nèi)部機構(gòu)還沒有理順，科室扯皮，工作停滯，風險隱患很多。

被稀釋的專業(yè)人員

過于頻繁卻又行動遲緩的改革，正導致人心浮動，致使大量工作被擱置甚至陷入混亂。

吳林海在山東調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煙臺市實行“三合一”改革試點后，原已計劃配備的制服、執(zhí)法車輛、部分執(zhí)法裝備與辦公經(jīng)費等全部暫停；原有執(zhí)法文書與執(zhí)法規(guī)范無法使用，亟須重新規(guī)范；部分人員因此存在抵觸情緒。

再比如，2015年3月開始組建的壽光市市場監(jiān)督管理局，核定編制50人，局領導班子核定為一正三副，調(diào)研組到訪的2015年5月28日，該局仍分散在原有場所辦公，局級領導班子成員有18人，占到編制數(shù)的36%，而且科室仍未整合，事權(quán)仍未劃分，核發(fā)食品經(jīng)營許可證等仍然使用壽光市工商局的公章。這些由于改革過渡期太長而造成的“陣痛”，正不斷制造難題。

“食藥監(jiān)工作存在漏洞”。2016年3月，山東疫苗案爆發(fā)，國家食藥總局藥化監(jiān)管司司長李國慶在三部委聯(lián)合發(fā)布會上就坦承。他解釋，目前國內(nèi)具有藥品檢查資質(zhì)的人員不足500人，但藥品生產(chǎn)企業(yè)有5000余家，40萬家藥品零售企業(yè)，監(jiān)管有盲區(qū)。

因為人數(shù)眾多，“三合一”后，工商部門是合并后的主力。一位一年前剛組建的某地級市市場監(jiān)管局人士說，他工作過的原某區(qū)工商局有工作人員260多人，原區(qū)質(zhì)監(jiān)局不到40人，原食藥局有11人。這種物理融合的結(jié)果，只能是“專業(yè)人員在改革后被無限稀釋”。

一位藥學專業(yè)畢業(yè)的市級食藥監(jiān)稽查人員告訴南方周末記者，他從事藥品監(jiān)管十一年，經(jīng)歷過的科室有藥品生產(chǎn)、流通、稽查。在市縣區(qū)三級都成立市場局后，現(xiàn)在藥品流通科的科長來自工商，而藥品稽查科二十個人員中，有17個工商的人，且平均年齡超過五十，對簡單的群眾舉報都無法核實，再到區(qū)級市場監(jiān)管局便已經(jīng)完全沒有食藥的專業(yè)人員了。

改革后，無論哪種模式都面臨食藥人員嚴重不足的情況。以單列模式的北京為例，改革前的北京工商局有六千人，但只劃撥了一千多人給新食藥局，質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生部門劃轉(zhuǎn)的人員同樣有限。

國家行政學院的副教授胡穎廉調(diào)研了兩個地級市，過去市衛(wèi)生監(jiān)督所均有70多人從事餐飲安全監(jiān)管，改革后分別劃轉(zhuǎn)給市食藥監(jiān)局9人和6人。根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)計，機構(gòu)改革前后食品安全監(jiān)管對象從700萬增加到1000萬，但食藥監(jiān)管人員編制僅從10.3萬增加到約12萬，兩者比例懸殊。

在胡穎廉看來，食品藥品監(jiān)管職能的歸并，使得原來以藥品監(jiān)管為主的基層藥監(jiān)機構(gòu)工作量呈現(xiàn)幾何級數(shù)增加：“縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道過去并未設置藥監(jiān)分支機構(gòu)，如果沿襲原有的體制，將會導致監(jiān)管任務與監(jiān)管力量的嚴重不匹配。若增設機構(gòu)、增加編制與員額，又會碰到地方制約，目前多數(shù)省份提出，編制總數(shù)不能增加?；鶎铀幈O(jiān)改革受阻，其癥結(jié)在此?！?/p>

“我的工作量是以前的七到八倍，工資待遇沒有改變，人員配置沒有增加，讓人怎么去工作？”江西新余市市場監(jiān)管局的一名食藥監(jiān)管人員在論壇上發(fā)帖，得到了很多體制內(nèi)人士附和。

北京市食藥局曾組織過一次全國基層所所長的大培訓，培訓老師問：你們有多少所里只有一個人的？臺下舉手的一大片。

接著，老師又問，有多少所一個人也沒有的？臺下又稀稀拉拉的舉手一堆。

老師不解，沒有人你們怎么來了？舉手的人紛紛解釋，自己只是兼職食藥所長，平時還在原單位辦公。

“一個所有幾千家監(jiān)管對象，這種局面下，怎么可能做好食品安全監(jiān)管？”該培訓老師無奈對南方周末記者說。

“統(tǒng)一權(quán)威”， 各執(zhí)一詞

事實上，食藥改革進程中，監(jiān)管機構(gòu)的撤并一直是改革的主要聲音。調(diào)整、厘清各監(jiān)管機構(gòu)之間的職能，減少交叉和監(jiān)管盲區(qū)，也一直是食品安全監(jiān)管改革的主旋律。

食品安全由哪一個部門監(jiān)管，如何組建一個綜合協(xié)調(diào)部門，正亟待進一步的明確。

“統(tǒng)一權(quán)威”早已經(jīng)各種紅頭文件反復強調(diào)。各地都強調(diào)自己支持“統(tǒng)一”，卻對何為“統(tǒng)一”的管理體制，存在兩種理解。

劉鵬總結(jié)，一種就是自上而下，從中央到地方，必須建立起一套一模一樣的統(tǒng)一監(jiān)管模式，即縱向統(tǒng)一；而另一種就是每級政府都應當在原來機構(gòu)分立的體制基礎上建立起統(tǒng)一的食藥監(jiān)管體制，即橫向統(tǒng)一。

“現(xiàn)在支持單列模式的明顯支持縱向統(tǒng)一，而支持綜合模式則認為橫向統(tǒng)一更符合現(xiàn)實?！痹谒磥?，中國地方食藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異大，也不夠均衡，客觀上更靈活多樣的監(jiān)管模式具有一定空間，監(jiān)管體制未必一定要采用大一統(tǒng)模式。

更何況，新一輪的重大改革看來也并不現(xiàn)實。多位學者對此表示悲觀，“按下葫蘆浮起瓢，現(xiàn)在再把合并的分開，工作難度比現(xiàn)在會更大，而且?guī)啄昵暗睦щy都會重現(xiàn)。例如監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)限劃分、資源分配、責任區(qū)分等等。”

當各地仍在為改革模式爭論不休時，學者們正不斷呼吁改革要回歸初心，回歸本質(zhì)。“希望通過機構(gòu)改革來推進深層次的改革，但機構(gòu)改革本身承載不了這么多使命?！眲Ⅸi感嘆。

“真正的困難在于如何提高地方政府對于食藥安全的重視程度與投入力度，如何清晰明確地界定強化地方政府的監(jiān)管責任，如何提高監(jiān)管部門的執(zhí)法質(zhì)量與效率?！眲Ⅸi說。

“實現(xiàn)權(quán)威”，關鍵要在更為重要的法律法規(guī)、監(jiān)管標準、檢驗檢測、監(jiān)管問責方面進行頂層設計和統(tǒng)一，加強對地方政府和涉事企業(yè)的問責處罰力度，強化監(jiān)管的專業(yè)性基礎。

改革已刻不容緩。但方向卻依然難以捉摸。

2016年7月6日，《人民日報》刊發(fā)題為《讓改革者上，不改革者下》的評論：當下許多改革已不是帕累托改進，而是動真格的壯士斷腕，遭遇的阻力可想而知。比如，有的省市提出工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)“三合一”的改革方案，但相關部門希望保留基層的“腿”和陣地；……一些改革遭遇“冰上行車”，改革紅利被攔在了“最后一公里”上。

“如果各級領導干部沒有改革者的責任擔當、智慧勇毅，諸多障礙可能就難以突破?！蔽恼伦詈笠猹q未盡地說。

（南方周末實習生吳靖對本文亦有貢獻）