生態(tài)文明視野下的公共信托理論初探

王靈波，詹秋國

(1.江西師范大學(xué)， 江西 南昌 330022；2.江西司達律師事務(wù)所，江西 南昌 330022)

生態(tài)文明視野下的公共信托理論初探

王靈波1，詹秋國2

(1.江西師范大學(xué)， 江西 南昌 330022；2.江西司達律師事務(wù)所，江西 南昌 330022)

摘要：公共信托理論是保護公民環(huán)境權(quán)的先驅(qū)。傳統(tǒng)上，我國是以“建設(shè)經(jīng)濟”作為經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)思想，這種思想指導(dǎo)下，我國自然資源和環(huán)境遭到嚴重的破壞。“生態(tài)經(jīng)濟”是財產(chǎn)的生態(tài)觀點，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)觀點，與生態(tài)文明視野下的公共信托理論之精神有著內(nèi)在契合。我國有必要移植或借鑒美國公共信托理論的精神，作為自然資源和環(huán)境保護的一種新的路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；公共信托理論；自然資源；環(huán)境保護

一、公共信托理論：環(huán)境權(quán)的新憲章

公共信托理論是保護公民環(huán)境權(quán)的先驅(qū)。公共信托理論為環(huán)境權(quán)奠定了基礎(chǔ)，保護特定資源供于公共使用，并以環(huán)境權(quán)的名義保護這些資源。約瑟夫·薩克斯教授在論證公共信托理論的合理性時，認為在環(huán)境上某些公共利益本質(zhì)上非常重要，這些大自然慷慨的禮物不應(yīng)限制公眾使用，但私人對這些資源的某些使用是不合適的。〔1〕薩克斯教授對公共信托理論合理性論證的觀點，也可以同樣適用于環(huán)境權(quán)。純凈的水源、清潔的空氣以及功能性的生態(tài)系統(tǒng)，都屬于人類享有的環(huán)境權(quán)，因為沒有這些重要的環(huán)境要素，人類就不可能生存。這些大自然的饋贈不可脫離任何人而轉(zhuǎn)讓、出售。薩克斯教授將“使用自己的財產(chǎn)不應(yīng)損及他人的財產(chǎn)”這一古老的法律格言，作為環(huán)境權(quán)的思想淵源，并認為這一格言說明環(huán)境權(quán)的兩項原則：“其一，一項合法活動會對他人的權(quán)利帶來溢出效應(yīng)，這種權(quán)利要求對這項活動的范圍和性質(zhì)進行限制。其二，衡量某人權(quán)利受到限制之程度的標(biāo)準(zhǔn)，是其鄰居對自身財產(chǎn)進行合理收益使用的能力?！薄?〕環(huán)境污染之所以越來越嚴重，并推動公眾對環(huán)境保護的熱情，關(guān)鍵在于人們從未將環(huán)境資源作為有價值的財產(chǎn)，從而導(dǎo)致哈丁式的公地悲劇。如果將“這些資源視為公民在法律上享有的權(quán)利”，那么就使得環(huán)境權(quán)成為一種可予以強制執(zhí)行的權(quán)利。

大衛(wèi)·塔卡克斯將環(huán)境權(quán)界定為一種基本的人權(quán)，源于并高于公共信托的權(quán)利?！耙坏┪覀儗⒛呈陆缍榛緳?quán)利或不可侵犯的權(quán)利，那么在各種權(quán)利的平衡中，那些被我們界定為基本權(quán)利或不可侵犯的權(quán)利，就具有當(dāng)然的優(yōu)先性?！薄?〕大衛(wèi)·塔卡克斯認為將環(huán)境權(quán)界定為人權(quán)或基本權(quán)利或不可侵犯的權(quán)利，并不是將公共信托理論這一舊酒倒入新瓶之中，環(huán)境權(quán)與公共信托的權(quán)利存在著一定程度上的區(qū)別。公共信托理論下的“權(quán)利”一定程度上是可以被轉(zhuǎn)讓的，甚至在面對憲法權(quán)利時，公共信托理論的“權(quán)利”有時可能會丟失。環(huán)境權(quán)為每個個人以及政府創(chuàng)設(shè)了更加重的責(zé)任。每個人以及政府不僅不能篡奪作為環(huán)境權(quán)客體的資源，而且還要積極地保護這些資源。這意味著立法機關(guān)和行政機關(guān)承擔(dān)著更大的動力來保護和促進這些環(huán)境權(quán)，當(dāng)這些環(huán)境權(quán)被違反時，就需要更加嚴格的司法審查。環(huán)境權(quán)極大地拓展了原告以及被告的主體范圍。公共信托理論的觸角僅及于州或聯(lián)邦范圍，但是環(huán)境權(quán)的觸角可以延伸至國際范圍。因此，大衛(wèi)·塔卡克斯認為權(quán)利越是根本性的，這些權(quán)利越是不可克減，越是需要政府承擔(dān)責(zé)任來保護這些權(quán)利，違反這些根本性的權(quán)利，越是要承擔(dān)更加嚴厲的責(zé)任，而環(huán)境權(quán)就是這類根本性的基本權(quán)利。

不管是公共信托理論使得環(huán)境權(quán)成為一種可予以強制執(zhí)行權(quán)利的觀點，還是環(huán)境權(quán)源于并高于公共信托理論的觀點，都不可否認的是，根據(jù)公共信托理論，特定資源應(yīng)當(dāng)由公眾保有而不能轉(zhuǎn)讓給私人使用。這種思想已經(jīng)隱藏了大約1500年，并已經(jīng)滲入到普通法以及大陸法的傳統(tǒng)之中。自從19世紀(jì)以來，美國已經(jīng)積累了大量的有關(guān)公共信托的訴訟先例。因此，私人財產(chǎn)所有者不可能霸占公共信托的環(huán)境資源。

二、公共信托理論：我國發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的理性選擇

薩克斯教授認為對財產(chǎn)權(quán)利的認識存在兩種截然不同的觀點：其一被稱為“變革經(jīng)濟”中的財產(chǎn)權(quán)利；其二被稱為“自然經(jīng)濟”中的財產(chǎn)權(quán)利?！?〕自從實行改革開放以來，我國一直致力于經(jīng)濟建設(shè)，這種經(jīng)濟發(fā)展的思路，契合薩克斯教授“變革經(jīng)濟”的思想，這種經(jīng)濟也可以稱為“建設(shè)經(jīng)濟”或者“開發(fā)經(jīng)濟”。在這種經(jīng)濟思想和經(jīng)濟原則指導(dǎo)下，我國各地開始大興土木，甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的情況，如果城市內(nèi)有土地沒有被開發(fā)的話，會被認為這是對土地的極大浪費。由此，我國城市建設(shè)、農(nóng)村開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展都取得了非常重要的成果。然而，經(jīng)濟發(fā)展的同時，卻為地區(qū)帶來極為惡劣的環(huán)境問題。水土流失、工業(yè)污染、噪音污染、生態(tài)多樣性銳減、霧霾等等惡劣的環(huán)境問題接踵而來。因此，我們必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展觀念，建立生態(tài)文明、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。這種經(jīng)濟發(fā)展思路，無疑是契合薩克斯教授的“自然經(jīng)濟”思想的。薩克斯教授的“自然經(jīng)濟”的觀點，衍生到我國經(jīng)濟發(fā)展的話，我們認為稱之為“生態(tài)經(jīng)濟”更為貼近我國經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。因為，公共信托理論與“自然經(jīng)濟”或稱為“生態(tài)經(jīng)濟”的思想，有著天然的一致性，我國要走一條生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展之路，應(yīng)該理性地選擇借鑒、甚至移植美國自然資源公共信托理論。

(一)建設(shè)經(jīng)濟：我國經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)思路

“建設(shè)經(jīng)濟”是財產(chǎn)的傳統(tǒng)觀點，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)思路。它將用于經(jīng)濟發(fā)展的所有財產(chǎn)，視為一個離散的實體，通過加工，財產(chǎn)可以成為私有，并轉(zhuǎn)為工藝品。一塊鐵可以加工成鐵砧，一棵樹可以加工成木材，一片森林可以改造成農(nóng)場。自從改革開放實行“建設(shè)經(jīng)濟”的總體思想以來，我們一直認為如果土地、森林、灘涂、礦產(chǎn)等資源被閑置的話，那么一定是由人的惰性造成的，這種對資源的閑置，是對資源的極大浪費。凡有土地之處，就可能存在資源(譬如木材或煤礦)，但這些資源是處于消極被動狀態(tài)，它正等著“滿懷建設(shè)熱情的”人們開發(fā)利用。只要資源被利用著，我們就認為這些資源是在促進經(jīng)濟發(fā)展。開發(fā)利用資源，大興土木，是改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)。

(二)生態(tài)經(jīng)濟：我國經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)觀點

“生態(tài)經(jīng)濟”是財產(chǎn)的生態(tài)觀點，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)觀點，它與“建設(shè)經(jīng)濟”的觀點有著根本性的不同?！吧鷳B(tài)經(jīng)濟”認為土地等資源并非任人“宰割”的消極實體，世界并非由幾大塊彼此完全獨立的土地所組成，相反，從生態(tài)的角度來看，土地是由其功能組成的完整系統(tǒng)，而非人為劃分界限。土地已經(jīng)積極地發(fā)揮作用，保持土地的原狀可以為人類提供更為重要的服務(wù)。譬如，森林調(diào)節(jié)著全球氣候，濕地維持著海洋漁業(yè)，草原保護著草地上的土壤。改變森林、濕地、草原的原狀，會減少它們的生態(tài)功能。

“建設(shè)經(jīng)濟”從技術(shù)的角度將土地視為人類勞動的產(chǎn)品。現(xiàn)代社會的大部分時間，對土地進行技術(shù)上的使用，已經(jīng)逐漸終結(jié)了自然的存在。土地被圍上圍欄，將野生動物排除在外，這樣土地就可以用于圈養(yǎng)家禽、發(fā)展農(nóng)業(yè)，并成為人類的定居點。我們少數(shù)民族地區(qū)實行幾千年的生態(tài)農(nóng)耕經(jīng)濟，已系統(tǒng)地被農(nóng)業(yè)商業(yè)經(jīng)濟所取代。在這種經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，財產(chǎn)制度起著一個核心作用?！吧鷳B(tài)經(jīng)濟”和“建設(shè)經(jīng)濟”之間的緊張關(guān)系實際上是兩種生存方式的斗爭。我們實行的財產(chǎn)制度賦予業(yè)主將其土地進行生產(chǎn)性使用的權(quán)利。因此，“建設(shè)經(jīng)濟”是建立在根除“生態(tài)經(jīng)濟”的基礎(chǔ)上。

即使當(dāng)人們承認開發(fā)自然資源的代價，導(dǎo)致了現(xiàn)在不斷洶涌的自然資源保護運動，實際上這對財產(chǎn)法的戒律并無影響。自然資源保護運動逐漸擴大到關(guān)切美學(xué)和生態(tài)上。早期自然資源保護運動的主要目標(biāo)是保護偏遠地區(qū)的自然狀態(tài)，留著公共公園、森林及野生動物的棲息之用，而其他地方則依舊繼續(xù)實行“建設(shè)經(jīng)濟”。

控制工業(yè)污染的熱切期望，也并未將“生態(tài)經(jīng)濟”推動到法律議程中。傳統(tǒng)的污染防治法未質(zhì)疑傳統(tǒng)的財產(chǎn)制度。這些法律規(guī)定河流與其毗鄰?fù)恋貙儆谙嗷オ毩⒌膶嶓w，而財產(chǎn)法最重要的目的就是保持它們的分離。河流與毗鄰?fù)恋刂g相互授予彼此的效益，將會被土地使用權(quán)人所終結(jié)，因為在界定法律權(quán)利的過程中，一般會忽視相鄰財產(chǎn)的生態(tài)貢獻。譬如，如果河岸高地是河流生物的棲息地，當(dāng)這些土地被私人使用時，土地使用權(quán)人就可以完全自由地摧毀這些棲息地，土地使用權(quán)人的這種行為會嚴重危及河流及其河流生物。財產(chǎn)之間的這種內(nèi)在聯(lián)系并不為人所知，相反，直到最近社會還認為終止自然制度，來支持由人為努力創(chuàng)設(shè)的制度，是一個更好的改變。而且，當(dāng)發(fā)生重大的生態(tài)損失時，人們相信這種損失可以通過技術(shù)手段補償。因此，河流上游土地在未經(jīng)開發(fā)的自然狀態(tài)時可以吸收洪水，一旦土地使用權(quán)人開發(fā)上游土地，就會對下游土地造成洪災(zāi)的負面影響，于是人們又試圖從技術(shù)上修建防洪大壩減少負面影響。大壩建好后，又會產(chǎn)生溪流流量損失，政府又試圖通過建設(shè)魚苗場的技術(shù)手段彌補損失。

(三)“建設(shè)經(jīng)濟”和“生態(tài)經(jīng)濟”的區(qū)別

盡管在理論上很容易分辨這兩種經(jīng)濟觀點的區(qū)別，但是在歷史經(jīng)驗上或法律制度上，兩者之間并不存在絕對固定的界限。當(dāng)然有些生態(tài)功能已經(jīng)被我國法律承認和保護。但是，很多情況不能明確地歸類為前述提到的“建設(shè)經(jīng)濟”還是“生態(tài)經(jīng)濟”。此外，一項限制措施可能具有兩個截然不同的功能。譬如，沖積平原上開發(fā)建設(shè)的限制，可以看作是“生態(tài)經(jīng)濟”為保護區(qū)提供棲息地的要求，也可以看作是保護人身安全的要求。

以“生態(tài)經(jīng)濟”的視角看待土地，則減少了財產(chǎn)界限劃分的意義。因此，濕地成為河流的附屬物，服務(wù)于作為自然資源的河流；海灘沙丘的土地成為沿海生態(tài)系統(tǒng)的“額區(qū)”，遠遠超過海灘本身的范圍；森林就是鳥類和野生動物的棲息地，而不簡單是含有商品木材的相互分離的大塊土地。根據(jù)這種觀點，通過簡單地內(nèi)在化土地開發(fā)對其他財產(chǎn)的影響，土地使用權(quán)人再無法證明土地開發(fā)的正當(dāng)性。相反，土地使用者在其土地上從事任何活動的欲求都有可能產(chǎn)生問題，因為任何開發(fā)都會影響到脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。在“生態(tài)經(jīng)濟”中，所有土地上之權(quán)利人，一開始就必然承擔(dān)的是保管者的角色，而且保管的客體范圍一般超過其合法擁有的范圍。土地僅屬于其所有者的財產(chǎn)，由其所有者任意開發(fā)使用，這種觀點，是不可接受的。

與“建設(shè)經(jīng)濟”的傳統(tǒng)觀點相比，“生態(tài)經(jīng)濟”這一新興的生態(tài)觀點不僅在土地開發(fā)上有著不同的觀點，而且對土地所有權(quán)本身也有不同的看法。這些差異總結(jié)如表所示：

“建設(shè)經(jīng)濟”與“生態(tài)經(jīng)濟”的差異

(四)我國“生態(tài)經(jīng)濟”與公共信托理論之間的契合

薩克斯教授認為，公共信托理論的思想建立在三個相關(guān)的原則基礎(chǔ)之上：其一，某些利益——譬如空氣與?！獙θw國民具有如此重大的意義，以至于將這些利益作為私人所有權(quán)的客體是很不明智的，最為典型的例子即為美國水法的一般規(guī)則，私人不能像擁有手表或鞋子的所有權(quán)一樣擁有水的財產(chǎn)權(quán)，他只能擁有使用權(quán)——這種使用權(quán)融合了他人的需要；其二，這些利益蒙受自然如此巨大的恩惠，以至于這些利益應(yīng)該提供給全體國民平等自由使用，這成為社會是一個公民社會而非農(nóng)奴社會的標(biāo)志；其三，政府的主要目的是增進一般公眾的利益，而不是按照從廣泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品?！?〕正如在密爾沃基市訴州府案，威斯康辛州法院對公共信托理論的總結(jié)：寄托在州的信托并不是一個消極信托，它是政治的、積極的和行政的。立法機關(guān)代表州行使立法能力，完全享有控制和管理的權(quán)力。淹沒土地在衡平法上的所有權(quán)歸屬于公眾，而法律上的所有權(quán)歸屬于州，法律上的所有權(quán)僅受信托限制。信托既是積極的又是行政的，它要求法律制定主體在有必要時行為，不僅是保護信托，而且還要促進信托。正如在此之前展示的一樣，立法機構(gòu)面臨的情況不是一個理論問題而是事實問題。這種情況需要積極行動，立法機構(gòu)聰明地排除它的職責(zé)。

公共信托理論的核心精神就是保護大自然所饋贈的重要公共信托資源，能夠供于公共使用。政府的目的就在于踐行公共信托理論的這一核心精神。因此，維護這些重要的信托資源能夠保持自然狀態(tài)，就是踐行公共信托理論核心精神的關(guān)鍵?！昂?yīng)作為一個湖使用”或“作為湖的特點來使用”來使用，或維持公共信托資源的自然狀態(tài)，成為司法審查的基本標(biāo)準(zhǔn)，而這恰與我國發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的核心精神相契合。相應(yīng)地，公共信托理論要求公共信托資源應(yīng)當(dāng)維護其自然未開發(fā)狀態(tài)，以保證公眾對這些資源的平等免費使用。因此，公共信托理論一定程度上可以說是我國發(fā)展“生態(tài)經(jīng)濟”的精神體現(xiàn)。我國走可持續(xù)發(fā)展的道路中，應(yīng)當(dāng)借鑒或移植與“生態(tài)經(jīng)濟”相契合的公共信托制度。

三、公共信托理論：我國自然資源和環(huán)境保護的新路徑

“許多生態(tài)環(huán)境問題早已越出國界而成為全球性問題，例如酸雨、熱帶雨林銳減、全球變暖、物種保護、荒漠化、臭氧空洞，等等。我們已生活在同一個生態(tài)圈里，任何國家與個人都對生態(tài)環(huán)境享有權(quán)利并負有責(zé)任?！薄?〕因此，我國有必要將公共信托理論引為中用，作為自然資源和環(huán)境保護的一種新的路徑。財產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)理念包括了政府強加給私產(chǎn)權(quán)人的限制和責(zé)任。環(huán)境主義及相關(guān)法律規(guī)則要求抑制私產(chǎn)權(quán)人的自由正是財產(chǎn)權(quán)傳統(tǒng)理論在現(xiàn)代的適用。因此，面對日益加劇的環(huán)境污染和日益減少的自然資源這對孿生幽靈，為回應(yīng)現(xiàn)代的需求，我們應(yīng)當(dāng)調(diào)用美國公共信托理論的概念。我國構(gòu)建公共信托理論法律制度的挑戰(zhàn)在于發(fā)展出既能滿足社會需求，又能證明限制私產(chǎn)權(quán)人之權(quán)利是正當(dāng)?shù)沫h(huán)境學(xué)說。我們很多以現(xiàn)代環(huán)境法為基礎(chǔ)的政策是非常功利的。它反映了人們逐漸意識到我們的星球是有限的，星球上的自然資源也是有限的，而星球不得不承受數(shù)以億計的人類無限的使用。當(dāng)然，“公共信托”這一措辭并沒有包含一旦念咒語就產(chǎn)生特殊義務(wù)的任何魔力。我們只有認真研讀美國有關(guān)公共信托的先例及經(jīng)典文獻，從中發(fā)現(xiàn)思想的種子，并結(jié)合自然資源環(huán)境保護的現(xiàn)狀，才可以有效地推進自然資源和環(huán)境保護理論及實踐的發(fā)展。

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(責(zé)任編輯關(guān)崢)

Analysis of the Public Trust Doctrine in the Perspective of Ecological Civilization

WANG Ling-bo1，ZHAN Qiu-guo2

(1.College of Political Science and Law, Jiangxi Normal University, Nanchang, Jiangxi 330022；2.Jiaugxi Sida Law Firm, Nancang, Jiangxi 330022)

Abstract:The public trust doctrine is a pioneer in the protection of citizen’s environment right. Traditionally, “Building Economy” is regarded as the guiding ideology of the economic development in the minority regions, which have severely damaged the natural resources and the environment of minority regions. “Ecological Economy” is an ecological view of property, but also an ecological view of economic development in the minority areas of China, which is in line with the spirit of public trust doctrine in the perspective of ecological civilization. It is necessary to learn from the spirit of the public trust doctrine of United States for China’s minority areas, it is a new path of natural resources and environmental protection in minority regions of China.

Key words：ecological civilization; public trust theory; natural resources; environmental protection

收稿日期：2016-01-15

作者簡介：1.王靈波(1984-)，男，江西波陽人，江西師范大學(xué)講師，法學(xué)博士，主要從事美國公共信托理論、自然資源環(huán)境行政法研究；2.詹秋國(1972-)，男，江西波陽人，江西司達律師事務(wù)所主任，主要從事自然環(huán)境行政法研究。

中圖分類號：D63

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-2663(2016)01-0116-03

本文系2015年國家社會科學(xué)基金重點項目“國有自然資源使用權(quán)配置研究”(項目批準(zhǔn)號：15AZD066)的階段性成果。