英國青年住房的路徑變遷、政策支持及其啟示

李罡 聶晨

摘要：在全球金融危機和歐債危機的雙重沖擊下，英國青年群體的住房路徑發(fā)生了明顯的變化，呈現(xiàn)出購買自有住房年齡推后、租房和“回巢”青年比重增加等特點。英國青年住房路徑的變遷有其深刻的經(jīng)濟、社會和政策原因。面對英國青年群體的多元化住房路徑，英國政府出臺了一系列青年住房支持政策，以減輕青年面臨的住房壓力。英國青年住房支持政策覆蓋商品房市場、社會住房部門、私人住房租賃市場三大領(lǐng)域，為青年群體提供層層推進、相互銜接的綜合性住房支持。中國可以借鑒英國青年住房支持政策的成功經(jīng)驗，制定符合中國國情的青年住房政策，讓中國的青年人也能夠住有所居。

關(guān)鍵詞：英國；青年住房；路徑變遷；住房政策；啟示

中圖分類號：C916.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0072-08

在福里斯特（Forrest）等人的住房群體碎片化理論的影響下，青年住房問題研究在西方發(fā)達國家逐漸受到人們的重視。對青年住房問題研究的重視是多種社會經(jīng)濟因素合力作用的結(jié)果：青年群體處于社會經(jīng)濟變革的前沿，但相對較低的收入和儲蓄，使他們在住房市場上處于劣勢地位；青年群體作為未來的住房購買者，其潛在的商業(yè)價值不容忽視；完全擁有自己的住房，標(biāo)志著青年群體完成了由青年向成年的轉(zhuǎn)變（transition to adulthood）?？梢?，青年住房問題不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題。25—34歲年齡段的青年開始步入社會，經(jīng)濟上逐漸獨立，對這一年齡段青年群體的住房問題進行研究很具代表性。基于此，本文主要探究英國25—34歲年齡段青年群體住房問題的演變、青年住房支持政策的治理框架及其對中國住房保障政策的啟示。

一、英國青年住房路徑演變的特點

二戰(zhàn)后，在一系列政策的支持下，英國的住房自有率迅速增長，從一個大部分人租住私人租賃住房的國家成為一個大多數(shù)人擁有自有住房的國家①，也因此形成了一個“住房自有社會”（home owning society）。撒切爾推行私有化改革期間，國家出售了大量的社會住房，進一步提高了自有住房的比重。在此期間，英國青年住房也逐漸形成了“16歲至24歲以居住在保障房和私人租賃房中為主，而到了25至34歲的階段買房成為住房自有者”為主要特征的線性發(fā)展趨勢。2008年以后，受美國次貸危機和歐債危機的雙重沖擊，英國金融機構(gòu)對住房貸款的發(fā)放大幅收緊，加上房價持續(xù)上漲，英國整體住房自有率出現(xiàn)下滑。受此影響，英國青年住房路徑也與傳統(tǒng)的“離開父母—上學(xué)—工作—租房—擁有自己房屋”的線性住房路徑發(fā)生偏離，自有住房已不再是青年住房的主要保有形式。相反，傳統(tǒng)上處于住房保有結(jié)構(gòu)中次要地位的私人租賃住房取代了住房自有成為英國青年群體最主要的居住方式。與私人租賃住房比重上升相伴而生的另一個趨勢是，傳統(tǒng)上被視為邊緣化的住房路徑（回歸父母家中居?。┑闹匾蚤_始迅速增長，并逐漸成為英國青年群體的住房新路徑之一。具體來講，英國青年住房路徑的變遷呈現(xiàn)以下三個特點。

1.英國住房自有社會出現(xiàn)明顯的代際分化

從2008年開始，英國的住房自有社會出現(xiàn)了明顯的代際分化。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，英國年輕人擁有自己住房的年齡逐漸上升。20世紀70年代，英國年輕人獲得自有住房的平均年齡為27歲；2011年，這一平均年齡上升到35歲。②第二，擁有自有住房的年輕人數(shù)量銳減。2006年，能夠在30歲獲得自有住房的英國年輕人數(shù)量約為21萬人；到了2009年，這一數(shù)量下降至約10萬人，下降幅度為50%以上。③第三，年輕人難以依靠自身的收入獲得自有住房，父母的經(jīng)濟支持對年輕人擁有自有住房越來越重要。數(shù)據(jù)顯示，2009年英國80%的青年置業(yè)者在購房首付中獲得父母的經(jīng)濟支持。④父母在青年購房中提供經(jīng)濟支持產(chǎn)生的一個消極后果是，經(jīng)濟上的不平等在代際間傳遞。父母為其支付首付的青年群體能夠獲得住房資產(chǎn)升值所帶來的紅利，而那些通過貸款購房的年輕人需要背負沉重的利息支出負擔(dān)，資產(chǎn)增值給他們帶來的紅利大打折扣。如此，代際間的財富差距被進一步放大。

2.租房成為英國青年主要的住房保有形式

與年輕人擁有住房數(shù)量的下降趨勢相反，選擇租住私人租賃住房青年人的數(shù)量迅速上升，私人租賃住房成為英國青年群體最為重要的住房路徑。在2003年到2013年的十年間，英國居住在私人租賃住房的人數(shù)從220萬上升到近390萬，其中一半是34歲以下的年輕人。⑤根據(jù)帕蒂森（Pattison）關(guān)于私人租賃住房的預(yù)測報告，到2020年將有五分之一的英國家庭居住在私人租賃住房中。⑥可見，租住私人租賃住房不再被視為獲得自有住房之前的一種短期性或過渡性的居住方式，而成為英國青年群體住房保有形式中最主要的路徑。應(yīng)該看到，支付房租增加了英國年輕人的經(jīng)濟負擔(dān)。與歐洲大陸國家相比，英國的私人租房市場更少受政府管制，租金主要由“自由化”的市場供給和需求變化決定。隨著英國租房需求人數(shù)的增加，房租開始持續(xù)上漲。英國政府的住房統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012/2013財政年度內(nèi)，英國租房平均每周的租金是163英鎊，占租房者平均周收入的40%。⑦但是，隨著房價的持續(xù)上漲，房價和租金之間差距越來越大，年輕人只能選擇租房居住。

3.“回巢”是當(dāng)前英國青年住房路徑的無奈選擇

面對持續(xù)上漲的房價，在缺乏父母經(jīng)濟支持的情況下，越來越多的英國年輕人選擇繼續(xù)留在或者返回父母家中居住。根據(jù)英國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2013年，英國有330萬⑧年齡在20歲到34歲之間的年輕人選擇居住在父母家中，占這一年齡段年輕人總數(shù)的26%，在倫敦和英格蘭東南部經(jīng)濟發(fā)達、房價較高的地區(qū)，選擇住在父母家中的年輕人的比重高達37%。⑨英國年輕人“回巢”現(xiàn)象的一個特點是年輕人滯留在父母家中的時間越來越長。約瑟夫·朗特里基金的研究報告表明，在大批“回巢”族中，有接近一半的年輕人在父母家居住的時間超過10年。⑩在父母家中居住，可以為年輕人節(jié)省日常開銷，降低生活成本，但是對他們的生活和工作也產(chǎn)生了諸多限制，衍生出一些其他社會問題。第一，面對持續(xù)上漲的房價和動蕩的勞動力市場，年輕人在家居住所節(jié)省下來的生活費用顯然杯水車薪，不足以幫助他們順利支付數(shù)額巨大的購房首付款，大多數(shù)年輕人積攢出首次置業(yè)的首付款仍然比較困難。第二，年輕人與父母同住，間接導(dǎo)致青年結(jié)婚年齡推遲。第三，父母住宅的地理位置限制了居家青年選擇工作的范圍。居住在父母家中的年輕人的社會流動性受到制約，不利于其未來的職業(yè)發(fā)展。如果年輕人選擇留在位于小城市或鄉(xiāng)村的父母家中，那么他們擁有的工作機會更少。這種代際經(jīng)濟地位的差距將通過居住地理位置的差異被傳遞或放大。

二、英國青年住房路徑變遷的原因分析

福里斯特等人通過批評將所有自有住房擁有者（Homeowners）視為同一利益共同體的理論，提出了住房群體碎片化理論。該理論認為，隨著越來越多的人擁有住房，住房群體內(nèi)部必然出現(xiàn)分化，不同的群體擁有住房的成本和收益因各群體社會經(jīng)濟地位的不同而有所不同。就青年群體而言，他們在住房選擇上受到個人收入和自身經(jīng)驗缺乏等因素的限制。同時，面臨房價和利率的波動，青年人所擁有的住房也最容易成為負資產(chǎn)。需要注意的是，這一理論對青年群體自身特點的探討，只能用來解釋相對于住房市場上的年長群體，青年群體為什么普遍處于弱勢地位的情況。對英國當(dāng)代青年住房路徑變遷原因的分析，需要將其置于更加廣泛的經(jīng)濟、社會和政策背景中進行。

1.英國青年住房路徑變遷的經(jīng)濟原因

在全球金融危機和歐債危機的雙重背景下，多種不利因素相互交織，導(dǎo)致英國經(jīng)濟持續(xù)疲軟，復(fù)蘇乏力。2009年，英國經(jīng)濟衰退幅度達4.3%，是二戰(zhàn)以來的最大降幅。2010年，英國經(jīng)濟雖然恢復(fù)正增長，但仍無法達到危機前的水平（見圖1）。宏觀經(jīng)濟下滑主要通過以下三個機制對英國青年住房路徑產(chǎn)生影響。

第一，宏觀經(jīng)濟下滑嚴重沖擊了勞動力市場，導(dǎo)致大量失業(yè)，青年就業(yè)更加困難。在2011年第三季度，英國失業(yè)率達到了8.5%，這是自1995第四季度以來的最高值。勞動力市場上工作崗位的減少，讓大量缺乏就業(yè)競爭力的英國年輕人只能從事所謂的“零時工合同”（zero hours contract）工作，即有任務(wù)時才開始工作，隨叫隨到，按照工作時數(shù)獲取收入，沒有工作就意味著沒有收入，這種工作沒有任何保障和其他附帶福利。2014年第二季度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在英國所有的臨時工作中，37%雇傭的是16至24歲的青年人。

第二，財政緊縮導(dǎo)致政府社會福利住房支出減少，英國年輕人申請社會福利住房愈加困難。財政政策是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的重要政策工具。危機爆發(fā)前，英國一直按照凱恩斯的“逆經(jīng)濟風(fēng)向”原則，運用財政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟。2008年全球金融危機爆發(fā)后，對銀行的救助和稅收收入的下降使得英國財政赤字快速上升。2008/2009財政年度，英國政府財政赤字水平為367億英鎊（占GDP的2.6%），仍在歐盟穩(wěn)定與增長公約3%的限度內(nèi)。2009/2010財政年度，英國政府財政赤字猛增到1589億英鎊（占GDP的11.2%），創(chuàng)二戰(zhàn)以來最高紀錄。2011/2012財政年度英國政府財政赤字略有下降，達1210億英鎊（占GDP的7.9%）。為了削減財政赤字，2010年10月，英國政府公布了五年財政緊縮計劃，即在今后四個財政年度內(nèi)（在2014/2015財政年度之前）將財政支出削減810億英鎊，該計劃被認為是二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的財政緊縮行動。財政緊縮政策一方面導(dǎo)致公共部門就業(yè)崗位的數(shù)量大幅減少，年輕人獲得穩(wěn)定工作并積攢購房首付和獲得住房貸款的期望更加渺茫；另一方面，導(dǎo)致社會福利支出減少，直接影響保障性住房供給的增加，讓年輕人申請到社會住房的難度持續(xù)加大?？梢姡斦o縮政策再度壓縮了青年自有住房和社會住房的路徑空間。

第三，金融危機導(dǎo)致銀行采取嚴格的信貸政策。美國次貸危機引發(fā)了全球性的金融危機，并最終向歐洲蔓延，演變成歐債危機。全球金融危機和歐債危機不僅重創(chuàng)了包括英國在內(nèi)的諸多發(fā)達國家的經(jīng)濟，而且導(dǎo)致英國金融機構(gòu)轉(zhuǎn)向更加保守的信貸政策。對于青年群體而言，他們要么積攢出比之前更多的購房首付款，要么滿足銀行更為嚴格的貸款條件，這樣才有可能實現(xiàn)購買自有住房的愿望。嚴格的信貸政策對青年人購房極為不利。

2.英國青年住房路徑變遷的社會原因——擠不進和不愿進的福利住房

英國作為“社會住房政策”的發(fā)源地，其社會福利住房在20世紀70年代達到頂峰，覆蓋了近三分之一的英國人口，社會住房曾經(jīng)是青年群體重要的住房選擇。然而，住房私有化改革、逐年收緊的政府預(yù)算、不斷上漲的福利房租金，使得福利住房逐漸成為英國青年群體住房的次要選擇。面對遙遙無期的排隊時間和日益上漲的租金，居住在福利住房的年輕人數(shù)量越來越少。根據(jù)約瑟夫·朗特里基金會發(fā)布的預(yù)測報告，2020年能夠申請到福利住房的青年群體（20到30歲）數(shù)量將從2008年的114萬下降到78萬。

英國福利住房的“污名化”問題是英國年輕人不愿意住在社會住房中的另一原因。自20世紀80年代撒切爾推行以私有化為主要特點的市場化改革以來，福利住房和居住在其中的人群逐漸被“污名化”。有人甚至認為，長期在福利住房中居住，會越來越與缺乏自尊自愛、沒有社會責(zé)任、懶惰甚至自甘墮落、福利蛀蟲等負面評價緊密聯(lián)系在一起。在這種對福利住房存在明顯偏見的社會氛圍下，部分年輕人即便申請到了社會住房，也不愿意立刻搬進去。

3.英國青年住房路徑變遷的政策原因

20世紀70年代，以兩次石油危機為誘因，世界主要工業(yè)國陷入高通脹與低增長并存的滯脹局面。此時，凱恩斯逆經(jīng)濟風(fēng)向行事（reverse exercise）的宏觀需求管理政策失靈。在此背景下，相信市場機制自動實現(xiàn)均衡、不會出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的危機、無須政府干預(yù)的經(jīng)濟自由思想占據(jù)上風(fēng)。在受到多年冷落后，新自由主義經(jīng)濟學(xué)在70年代得到復(fù)興并被高度關(guān)注。80年代，美國總統(tǒng)里根和英國首相撒切爾夫人按照新自由主義進行改革（里根的減稅和撒切爾夫人的私有化），新自由主義經(jīng)濟學(xué)的影響進一步擴大，一度占據(jù)了美英等國主流經(jīng)濟學(xué)的位置。

在新自由主義經(jīng)濟思潮的影響下，英美等國的政府從福利提供者的位置上大步撤退。在住房政策方面，政府一方面大力推行住房私有化和市場化改革，另一方面逐漸減少對福利住房的預(yù)算支持，讓福利住房僅作為一個社會安全網(wǎng)存在下來，只對極度貧困和處于社會邊緣的弱勢群體提供支持。福利住房準(zhǔn)入門檻的提高導(dǎo)致原先滿足福利住房申請條件的人群數(shù)量減少，這些不再滿足申請條件的人群不得不在市場上競爭租房。在租房市場上，快速增長的租房需求使得房東處于更加有利的地位，租房者往往面臨租金上漲和房東毀約的風(fēng)險。為了規(guī)避這些風(fēng)險，獲得穩(wěn)定舒適的居所，很多英國人竭盡所能購買屬于自己的住房。同時，政府和金融機構(gòu)通過提供擔(dān)保和融資的方式，刺激商品房市場的發(fā)展。那些參與市場行為的購房者從房價上漲中獲益，在利益的驅(qū)使下，更多居民進入商品房市場，形成對自有住房的追逐。在這樣的住房體系中，居民竭盡全部資源追逐住房自有，房價被競爭者不斷推高。如前所述，青年群體在住房市場和勞動力市場上處于弱勢地位，即使耗盡自身有限的所有資源，在缺乏父母經(jīng)濟支持的前提下，他們也無力和其他群體形成有效競爭，購買自有住房。

三、英國青年住房支持政策的主要內(nèi)容

面對英國青年群體出現(xiàn)的多元化住房路徑以及與其相伴而生的代際不平等的傳遞和放大問題，英國政府出臺了一系列青年住房支持政策。概括來講，英國青年住房支持政策覆蓋商品房市場、社會住房部門、私人住房租賃市場三大領(lǐng)域，從增加有效供給、滿足住房需求兩大維度，對青年群體提供層層推進、相互銜接的綜合性住房支持（見表1）。

表12008年以來英國政府出臺的青年住房支持政策歸納

三大領(lǐng)域供給維度需求維度住房市場財政補貼準(zhǔn)備開工項目（Shovel Ready）1.購房援助計劃（Help to Buy scheme）

2.購房賬戶免稅政策（Help to Buy ISA）社會保障房1.浮動合約計劃（Flexible Tenancies）

2.付市場租居住計劃（Pay to Stay plans）

3.可負擔(dān)租金計劃（Affordable Rent scheme）

4.購買權(quán)計劃（Right to Buy scheme） 住房補貼（Housing Benefit）私人租賃市場從租到買計劃（Rent to Buy scheme）幫助租房計劃（Help to Rent scheme）

注：劃“波浪線”下劃線的支持政策是為推進“購房援助計劃”而制定的銜接政策；劃“橫線”下劃線的支持政策銜接“可負擔(dān)租金政策”；劃“雙橫線”下劃線的支持政策銜接“從租到買”政策。

1.支持商品房市場發(fā)展，增加商品房供給

從供給層面來看，英國政府出臺了財政補貼準(zhǔn)備開工項目（Shovel Ready）政策，專門為受金融危機和歐債危機沖擊而停工的商品房項目提供了4億英鎊的貸款，以保證商品房市場供應(yīng)的穩(wěn)定。對商品房項目的支持既有利于增加商品房供給，也有利于促進就業(yè)崗位的增加和建筑業(yè)的復(fù)蘇。在這一政策的直接刺激下，英國的住房開工數(shù)量開始出現(xiàn)較大幅度的增長，2014/2015財政年度，英國住房開工數(shù)量比2008/2009財政年度增長了近41%（見圖2）。

在住房市場需求方面，為了解決青年群體購房資金不足和貸款困難問題，英國政府推行了“購房援助計劃”（Help to Buy scheme） 。2013年3月20日，英國財政大臣奧斯本向議會公布了2013/2014年度預(yù)算案。新預(yù)算案明確提出了刺激房地市場的“購房援助計劃”，試圖以房地產(chǎn)來提振英國經(jīng)濟。根據(jù)首付比例、貸款形式、購買房產(chǎn)價值、申請者收入等標(biāo)準(zhǔn)，“購房援助計劃”可以細分為股本貸款計劃（Equity Loan scheme ）、房屋抵押貸款擔(dān)保計劃（Mortgage Guarantee scheme）、全新購買計劃（NewBuy scheme ）。其中，股本貸款計劃對青年人購房影響最大。根據(jù)該計劃，從2013年4月1日起至2016年4月1日止，購買價值在60萬英鎊以內(nèi)新房的購房者自己只需要首付房款的5%，政府最多提供相當(dāng)于房產(chǎn)總值20%的貸款（五年內(nèi)免息，第六年開始征收1.75%的利息，且利率逐年上升），剩余75%的房款可辦理商業(yè)按揭貸款。英國央行維持0.5%的基準(zhǔn)利率不變和一定的量化寬松規(guī)模，以保證購房者獲得成本較低和穩(wěn)定的融資渠道。青年群體具有很大的購房需求，但資金不足和貸款難抑制了其購房行為?！百彿吭媱潯贝蟠蠼档土四贻p人的購房門檻，讓很多年輕人從中受益。截至2015年9月30日，在英格蘭地區(qū)，“股本貸款計劃”購房貸款申請者數(shù)量達到62569例，其中首次購房者為50969例，占申請者總數(shù)的81.5%。從購買房屋總價來看，有42.7%的“股本貸款計劃”貸款申請者購買價值在12.5萬—20萬之間的房產(chǎn)（英國住房總價的平均水平是21.8萬英鎊）。從申請者的收入水平來看，家庭年收入在2—4萬英鎊（英國家庭的年均收入水平為4.6萬英鎊）的申請者占全部申請者的41.5%。雖然目前缺乏針對不同年齡段的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從購房者的首付比例、收入水平和購房總價等指標(biāo)來看，在“購房援助計劃”支持下的購房者具有首付能力有限、收入較低、購房總價低等青年購房群體的特征。

2015年，英國在財政預(yù)算案中公布了進一步推進“購房援助計劃”的支持政策——購房賬戶免稅政策（Help to Buy ISA），主要目的是幫助年輕人積累5%的購房首付款。該項政策的主要內(nèi)容是：年輕人可以在銀行開立購買首套新建住房的專門儲蓄賬戶，專門賬戶上的存款利息免稅；在年輕人動用該賬戶存款支付購房首付時，政府將為購房者提供相當(dāng)于賬戶金額25%的購房補貼，但最高補貼金額為每人不超過3000英鎊?？梢?，該項政策的主要目的是通過提供補貼激勵年輕人為購買自有房屋儲蓄首付款，鼓勵那些居住在父母家中或者私人租賃住房中的年輕人購買新建自有住房。

2.增加社會住房供給

英國政府對于社會住房部門的政策主要集中在增加供給方面。英國政府認為，高效合理的社會住房政策是保證低收入人群獲得保障性住房的制度保障。為此，英國政府力圖逐步完善社會住房的治理框架和分配制度，力圖在政府預(yù)算壓縮的情況下為社會住房建設(shè)提供有效的融資渠道。具體措施包括以下幾個方面。

第一，改變社會住房租戶租期無限制的規(guī)定，實行更加靈活的租約期限（例如兩到五年的租期）。保障房租期到期后，社會住房管理機構(gòu)對租住者的申請條件再次進行嚴格審核，根據(jù)實際情況實行有效的退出機制，以此增加社會住房等待名單上其他人群獲得保障住房的可能性，增強等待人群特別是排隊等待的年輕人對社會住房的信任。這在一定程度上有利于緩解保障房的“污名化”問題。

第二，為了有效推行社會住房的退出機制，英國政府制定了“付市場租居住計劃”（Pay to Stay plans）。具體來說，對于審核后不再滿足租住社會住房條件但又不愿意搬出的家庭，可以向提供社會住房的政府或住房協(xié)會支付與市場水平等同的租金，而繼續(xù)住在原房屋中。“付租居住”政策不但保證了社會住房退出機制的有效實施，還保證了社會住房的人性化管理，同時也為社會住房的融資開拓了新的渠道。

第三，實施“可負擔(dān)租金計劃”（Affordable Rent scheme）。為了增加社會住房建設(shè)的資金來源，增加社會住房的供給，英國政府實施了“可負擔(dān)租金計劃”，即申請保障房的租戶支付的房租應(yīng)該達到市場平均租金水平的80%。“可負擔(dān)租金計劃”一方面減輕了政府建設(shè)社會住房的財政負擔(dān)，促進了社會住房建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展；另一方面，增加了社會住房建設(shè)者和提供者的盈利空間，可以吸引更多私人投資進入社會住房領(lǐng)域，進而增加社會住房供給。值得一提的是，英國政府對于確實無力支付可負擔(dān)租金的低收入群體包括青年群體，經(jīng)審核滿足一定條件后，提供直接的區(qū)別化的住房補貼（Housing Benefit），以保證他們的住房需求得到滿足。

第四，實行購買權(quán)計劃（Right to Buy scheme）。即政府加大對出售保障性住房的折扣，鼓勵租住家庭購買保障性住房。購買權(quán)計劃有利于租住社會住房的租戶實現(xiàn)擁有自有住房的愿望，同時也可以實現(xiàn)社會住房建設(shè)資金的回籠。為了保證社會住房供給的穩(wěn)定，英國政府規(guī)定地方政府和住房協(xié)會每出售一套社會住房，必須要新建一套社會住房。

3.加強私人租賃市場管理

2013年以來，受宏觀經(jīng)濟政策和經(jīng)濟回暖等因素影響，英國房價持續(xù)走高。根據(jù)英國經(jīng)濟和商業(yè)研究中心的預(yù)測，從2013年年底開始的未來五年內(nèi)，英國商品房均價將繼續(xù)上漲23.7%，而倫敦商品房均價漲幅將達到43.5%的驚人幅度。持續(xù)走高的房價使得許多年輕人不得不租房居住。在私人租賃住房日益成為年輕人最主要的住房保有形式的背景下，英國政府出臺了一些加強私人租賃市場管理的政策。從供給方面來看，為了增加住房租賃市場上的住房供給，2014年，英國政府開始執(zhí)行“從租到買計劃”（Rent to Buy scheme），即總額為4億英鎊的低息貸款計劃。該項貸款主要由各級住房協(xié)會通過競標(biāo)獲得，獲得的貸款用于建設(shè)滿足青年群體需求的一居室和兩居室的公寓樓，并且保證所建的公寓樓在七年內(nèi)以低于市場水平的租金出租給年輕人?！皬淖獾劫I計劃”為青年群體在租住廉價公寓樓期間積攢購房首付款創(chuàng)造條件，從而打通從租房到買房的住房路徑。該項支持政策也被看作是“購房援助計劃”的輔助性政策。

從租房需求的支持政策來看，2015年，英國出臺了“幫助租房計劃”（Help to Rent scheme）。該計劃針對那些在18至30歲年齡段，既沒有自有住房也沒有申請到保障房，但擁有穩(wěn)定收入的英國年輕人。根據(jù)“幫助租房計劃”，滿足條件的英國年輕人可以獲得政府提供的一次性最高金額為1500英鎊（倫敦地區(qū)為2000英鎊）的低息貸款，以此支付私人租賃住房必需的押金和最初幾個月的房租。

四、英國青年住房支持政策的啟示

經(jīng)過20世紀80年代以私有化和市場化為主要特點的住房改革，目前中國的住房體系呈現(xiàn)三個主要特點：一是社會保障性住房供給嚴重不足，社會保障住房管理制度不完善；二是商品房價格不斷上漲，商品房去庫存壓力巨大；三是租房市場供給不足，租房市場規(guī)范和管理制度有待完善。中國的青年群體，尤其是在一線城市工作的年輕人，面臨著買不起房、租房風(fēng)險大、申請不到保障房的三重尷尬。為了避免年輕人陷入長期甚至終生租住私人租賃住房或者被迫“回巢”的路徑，特別是為了避免不同住房路徑導(dǎo)致的代際間財富不平等在青年群體中的傳遞和放大，中國可以借鑒英國青年住房支持政策的成功做法，制定符合中國國情的青年住房政策，讓中國的青年人能夠住有所居，為其生活和發(fā)展掃除障礙。

1.逐漸由產(chǎn)權(quán)出售型的住房保障模式向出租型的保障模式轉(zhuǎn)變

長期以來，我國實行以經(jīng)濟適用房、兩限房等出售型為主的住房保障制度，這種出售型的住房保障制度存在一些明顯的缺陷：住房建設(shè)資金完全由政府籌集，政府財政壓力大，資金來源不足；房源嚴重不足，供需矛盾突出，存在著騙購和尋租現(xiàn)象；此類住房的申請者多為機關(guān)事業(yè)單位的正式工作人員，覆蓋范圍小，對于剛剛在城市落腳的年輕人來說很難申請到和支付得起此類住房。另外，產(chǎn)權(quán)型保障房的一個突出問題是缺乏流動性，在申請者經(jīng)濟狀況發(fā)生變化時，缺少有效的退出機制。為此，中國應(yīng)該借鑒英國住房保障的社會租賃模式，為青年群體提供流動性強、可支付的公共租賃住房。

2.合理規(guī)劃公共租賃住房的空間布局，為年輕人提供舒適、交通便利的城市住房

目前，中國公共租賃住房供給問題并不突出，公共租賃住房最大的問題在于它的閑置。其主要原因是中國的公租房大多建在遠離城市中心、遠離工作地、地價低廉的郊區(qū)和遠郊，這大大增加了租住者的出行和生活成本。青年群體大多在城市中心地區(qū)工作，遠離城市中心的公租房對他們吸引力不大。這種供給與需求相脫節(jié)的公租房建設(shè)模式導(dǎo)致一些城市公租房大量閑置，造成社會資源的嚴重浪費。為此，中國可以借鑒英國青年住房支持政策，采取發(fā)放租房補貼的方式抵消住在遠郊青年群體的出行成本。同時，應(yīng)不斷完善已建成的遠郊地區(qū)公共租賃住房周邊的交通基礎(chǔ)設(shè)施。在今后的公共租賃住房的選址上要進行充分的社會聽證，應(yīng)聽取青年申請者的意見，了解他們的現(xiàn)實需求。

3.拓展青年保障性住房建設(shè)的融資渠道，確保保障房的可持續(xù)供給

目前，中國保障性住房的資金來源主要有兩個渠道：一是政府的直接財政投入；二是政府在出讓地塊時通過降低土地價格而給予開發(fā)商的間接補貼，為此開發(fā)商要按政府要求完成相關(guān)保障房項目建設(shè)。目前，中國社會保障性住房的融資渠道單一，融資資金來源嚴重不足，吸收的社會資本十分有限。社會保障性住房建設(shè)具有長期性、資金投入量大、非營利性的特點，單靠政府的資金投入難以持續(xù)。中國在保障房建設(shè)融資方面，可以借鑒英國經(jīng)驗，從多個渠道籌集保障房建設(shè)資金。一是吸引社會資本進入保障房建設(shè)，給予社會資本一定的政策支持和盈利空間；二是加強公共租賃住房租金的管理和使用，使其成為保障房建設(shè)資金的重要來源；三是對于在公租房內(nèi)居住到一定期限而又有購買意向的租戶可以允許其按市場價格優(yōu)先購買租住房屋，將售房收入作為新的保障房建設(shè)的一個資金來源。出售公共租賃住房以增加保障房建設(shè)資金來源的做法有如下好處：一是增加公共租賃住房的吸引力。租住者具有一定經(jīng)濟實力后，可以優(yōu)先購買，不僅不會對其生活造成影響，還實現(xiàn)了自有住房的愿望，這將大大增加公共租賃住房的吸引力。二是有利于加快保障性住房的更新和設(shè)施改善。三是為保障房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。

4.完善和細化中國的青年住房支持政策，以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶持

青年群體是勞動力市場中最具活力、最具創(chuàng)新潛能的優(yōu)質(zhì)勞動力。只有使青年群體從基本住房需求中解放出來，解除他們的后顧之憂，才能使他們?nèi)硇牡赝度氲焦ぷ髦腥?。從這個意義上講，青年群體的安居樂業(yè)有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。英國政府在住房保障制度的整體框架下形成了一套針對青年群體的支持政策。英國政府根據(jù)收入、年齡、地域的不同，對青年住房支持政策做出了細致明確的規(guī)定。例如，對于收入低且難以負擔(dān)公共租賃住房房租的青年群體，政府通過提供房租補貼的方式予以支持?！皫椭夥坑媱潯钡闹С謱ο鬄?8到30歲的青年群體，支持目標(biāo)十分明確。此外，“幫助租房計劃”還根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和房租差異設(shè)計了差別化的租金貸款上限。與英國相比，中國目前還沒有專門針對青年群體的住房政策，在住房保障政策的框架下也沒有明確的針對青年群體的支持政策，過于宏觀的政策設(shè)計無法對青年群體進行精準(zhǔn)扶持。因此，與青年群體相應(yīng)的住房支持政策應(yīng)加緊完善和細化。

5.在住房保障政策的設(shè)計和實施中應(yīng)注意政策的銜接與連貫

英國的各項青年住房支持政策相互銜接，相互配合，從供給和需求兩個層面保證了青年群體的住房需求得到滿足。以英國政府的“購房援助計劃”為例，為了配合該計劃的推進與實施，英國出臺了一些相關(guān)配套措施?！百彿吭媱潯钡暮诵氖琴彿空咭紫戎Ц?%的購房首付款，為此英國政府出臺了青年群體購房首付賬戶利息免稅和發(fā)放補貼的配套措施，以此激勵青年人積攢購房首付款和購買新房。而中國目前的住房支持政策缺乏一定的連續(xù)性和銜接性，為此，在今后的政策設(shè)計和實施中應(yīng)更加注重各項政策的銜接與配合。

6.加強對私人住房市場的監(jiān)管和租金管理，降低青年租房群體在租房市場中的風(fēng)險

對于大多數(shù)剛剛在城市落腳的年輕人來說，住房路徑的最初選擇就是租住私人租賃住房。中國目前對住房租賃市場的監(jiān)管還比較薄弱，對租金漲幅也沒有最高限制，租房者面臨房東漲租金和毀約的風(fēng)險，處于相對不利的地位。為此，中國一方面要優(yōu)化私人租賃住房市場環(huán)境，穩(wěn)定現(xiàn)有租房市場供給，保證租房者的利益；另一方面，政府可以在租賃住房供給方面引入社會資本，進行青年公寓的建造和管理。目前，中國商品房市場出現(xiàn)的一個奇怪現(xiàn)象是，開發(fā)商巨大的商品房庫存壓力與青年購房者的無力購房并存。在商品房價持續(xù)高漲的現(xiàn)實情況下，中國不宜采取類似于英國“購房援助計劃”那樣的購房支持計劃，因為大規(guī)模的刺激商品房需求只能進一步推高房價。在供給量巨大、現(xiàn)有支付能力需求不足的情況下，政府可以引導(dǎo)開發(fā)商或社會資本將商品房轉(zhuǎn)化為青年公寓，以私人租賃住房的形式進行出租，從而增加優(yōu)質(zhì)私人租賃住房的有效供給。

注釋

①1953年，英格蘭有一半居民居住在私人租賃住房中，僅有32%的居民擁有自己的住房。而到了1971年，有超過一半的英格蘭居民（51%）擁有自己的住房，私人租賃住房的比例下降到20%。②Becky Barrow. First-time buyer age 'will increase to 35'... while for their parents it was 23. Mail Online， http：//www.dailymail.co.uk/news/article-2028022/First-time-buyer-age-increase-35--parents-23.html， 20th August 2011. ③④Stuart Lowe. The Housing Debates. Bristol： Policy Press， 2011， p. 238. ⑤Steven Swinford. Rise of Generation Rent as home ownership hits 25-year low. The Telegraph， http：//www.telegraph.co.uk/finance/property/house-prices/10663923/Rise-of-Generation-Rent-as-home-ownership-hits-25-year-low.html， 26th February 2014. ⑥Ben Pattison. Tenure trends in the UK housing system： will the private rented sector continue to grow. Leicestershire： Building and Social Housing Foundation， 2010， p. 22.⑦Hilary Osborne. 'Rent trap' keeping England's young people off the housing ladder. The Guardian， http：//www.theguardian.com/money/2014/jul/23/rent-trap-keeps-young-off-housing-ladder， 23rd July 2014.⑧這一人數(shù)比1996年增長了25%，創(chuàng)下了有記錄以來的最高數(shù)量。⑨Hilary Osborne. Record levels of young adults living at home， says ONS. The Guardian， http：//www.theguardian.com/money/2014/jan/21/record-levels-young-adults-living-home-ons， 21st January 2014.⑩David Clapham， Peter Mackie， etc. Housing Options and Solutions for Young People in 2020. York： Joseph Rowntree Foundation， 2012， pp. 27—28， pp. 32—33.Office for National Statistics. ONS reveals first business estimates of employee contracts without guaranteed hours. http：//www.ons.gov.uk/ons/rel/mro/news-release/ons-reveals-first-business-estimates-of-employee-contracts-without-guaranteed-hours/nghcs0414.html， 30th April 2014.Office for National Statistics. Public Sector Finances First Release Dataset. http：//web.ons.gov.uk/ons/rel/psa/public-sector-finances/february-2015/tsd---public-sector-finances.html， February 2015.根據(jù)該計劃，從2014年1月1日起至2017年1月1日止，購買價值在60萬英鎊內(nèi)二手房或新房的購房者（購買后不計劃出租），只需首付5%，剩余95%的房款可辦理商業(yè)銀行按揭貸款，政府為商業(yè)銀行提供貸款擔(dān)保。根據(jù)“全新購買計劃”，購房者只需支付房產(chǎn)總價格的5%作為定金，即可獲得房產(chǎn)的所有權(quán)。該計劃申請者需要滿足以下條件：購買全新房產(chǎn)；目標(biāo)房產(chǎn)價格在50萬英鎊或以下；所購房屋用于居住而非投資；房產(chǎn)所有權(quán)只屬于購房者個人，不可以購買產(chǎn)權(quán)共享或者股份共享的房產(chǎn)；購房者是英國公民或擁有無限期居住在英國的權(quán)利。Department for Communities and Local Government. Help to Buy （Equity Loan scheme） and Help to Buy： NewBuy statistics. London： Housing Market Statistical Release， 9th December 2015.HM Treasury. Help to Buy： ISA， https：//www.gov.uk/government/publications/help-to-buy-isa-factsheet， 18th March 2015.英國的社會保障住房由地方政府和住房協(xié)會（公司）分配和管理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和居民可支配收入等情況設(shè)計具體的進入和退出的標(biāo)準(zhǔn)。以英國西南地區(qū)的布理斯托（Bristol）為例，收入或者存款超過4萬英鎊、已擁有或繼承了房產(chǎn)、轉(zhuǎn)租過保障住房、空置保障住房、提供虛假個人信息等行為將不能再繼續(xù)保有保障性住房。類似于中國的公租房政策。支持對象為根據(jù)各地經(jīng)濟和收入情況設(shè)定的屬于當(dāng)?shù)氐牡褪杖肴后w，同時其家庭存款少于1.6萬英鎊。詳見https：//www.gov.uk/housing-benefit/eligibility。金額的數(shù)量通常取決于家庭的具體收入水平、存款數(shù)量以及申請者的年齡。英國大量的保障性住房興建于數(shù)十年前，考慮通貨膨脹、土地增值、房價上漲等因素，這些保障性住房增值幅度很大，其當(dāng)前市場價格遠高于當(dāng)時的建房成本，所以政府以低于同地段商品房價格的折扣價出售保障房，不會造成政府資金的損失。以英格蘭公寓類型的保障住房為例，政府的折扣價格最低只相當(dāng)于該住房當(dāng)前市場價值的30%。

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責(zé)任編輯：海玉

Transformation of Housing Pathway of British Young People， Its Policy Support

and Implications for China

Li GangNie Chen

Abstract：Affected by global financial crisis and European debt crisis， British young people′s housing pathway has been significantly changed， displaying characteristics such as delayed age of accessing home ownership， more renting and more "boomerangers". Underlying the transformations， there are significant political， economic and social reasons. Facing the multiple housing pathways of young people， British government has released a series of policies in order to increase housing affordability for young people. The policies have covered housing market， social housing sector and also private rental sector， which offered a comprehensive support for housing needs of young people. In order to develop workable housing policy in China and help young people have a decent living place， it is necessary for Chinese government to learn some successful experiences from Britain′s housing support policy for young people.

Key words：Britain； young people′s housing； pathway transformation； housing policy； implications