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    無人機“立法”起飛難

    2016-07-01 14:44:21楊正蓮
    財經(jīng)國家周刊 2016年13期
    關(guān)鍵詞:飛手民航局立法

    楊正蓮

    無人機“飛手”認證之爭,暴露了無人機亂象的冰山一角。

    喧囂多年,無人機行業(yè)正試圖回歸秩序和理性,但復(fù)雜程度遠超想象。

    6月6日,消費級無人機企業(yè)大疆創(chuàng)新發(fā)布消息稱,旗下慧飛無人機應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)中心(UTC)將聚焦于行業(yè)應(yīng)用,提供飛手入門、行業(yè)進階和設(shè)備維護等方面的培訓(xùn),并發(fā)布了一套訓(xùn)練認證體系,通過相關(guān)考試后,將獲得由中國航空運輸協(xié)會通用航空分會、中國成人教育協(xié)會聯(lián)合頒發(fā)的《無人駕駛航空器系統(tǒng)操作手合格證書》。

    大疆的這一做法迅速引來質(zhì)疑。有媒體援引中國民航局相關(guān)媒體的表述:針對近日個別訓(xùn)練機構(gòu)涉嫌非法向無人機駕駛員(俗稱“飛手”)頒證一事,民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負責(zé)人提醒廣大無人機飛行愛好者:中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(AOPA)是唯一受中國民用航空局委托實施“飛手”培訓(xùn)合格證管理的機構(gòu)。

    無人機“駕校”此番爭奪“發(fā)證權(quán)”,暴露出了無人機“飛手”認證之爭,而其背后直指無人機的行業(yè)亂象。

    “黑飛”泛濫,監(jiān)管無序,無人機發(fā)展納入法治軌道已迫在眉睫。據(jù)悉,由國家空管委牽頭,工信部、公安部、農(nóng)業(yè)部、民航局等部委正在制定的“無人駕駛航空器飛行管理辦法”,幾經(jīng)修改,名稱也幾經(jīng)變化,并已征求了多輪意見,目前仍在路上。

    “飛手”認證之爭

    “關(guān)于取證問題,官方網(wǎng)站上的公告說得很清楚了?!睂τ诤鋈幻俺鰜淼摹案偁帉κ帧保珹OPA協(xié)會執(zhí)行秘書長柯玉寶告訴《財經(jīng)國家周刊》記者:“(民航)局里很重視,所以連夜在官網(wǎng)上發(fā)聲了?!?/p>

    AOPA負責(zé)管理無人機駕駛員,在隔離空域中負責(zé)從訓(xùn)練機構(gòu)的審定到訓(xùn)練機構(gòu)的大綱、訓(xùn)練手冊、考試、發(fā)證。截至2016年5月31日,全國已有102家民用無人機駕駛員訓(xùn)練機構(gòu)通過了審核,民用無人機駕駛員合格證總數(shù)為4986個。

    “AOPA做了很多有利于行業(yè)發(fā)展的事,沒人愿意出頭的時候他們出來推動,等搞出點兒名堂了別的部門又眼紅?!睙o人機企業(yè)安爾康姆航空科技有限公司副總經(jīng)理何力宏在接受《財經(jīng)國家周刊》采訪時認為,此事某種程度上也說明AOPA的授權(quán)管理權(quán)威性并沒有得到全面的認可,“關(guān)于飛行人員資質(zhì)的管理規(guī)定,也沒有像汽車駕照一樣被所有政府部門認可,法律效力也有爭議?!?/p>

    大疆在6月7日公開回應(yīng)稱:“中國航協(xié)通用航空分會和中國成人教育協(xié)會一起來給考試合格的慧飛學(xué)員發(fā)證,中國航協(xié)通用航空分會與AOPA一樣是中國民航局下屬行業(yè)協(xié)會。AOPA是唯一受中國民用航空局委托實施‘飛手培訓(xùn)合格證管理的機構(gòu),這是沒有法律依據(jù)的?!?/p>

    中國航協(xié)通用航空分會秘書長王霞表示,目前從國家層面還沒有正式出臺任何一部關(guān)于管理或規(guī)范無人機職業(yè)或?qū)I(yè)的法律法規(guī),這也是UTC協(xié)同兩家協(xié)會一起開展這項工作的目的,希望促進有關(guān)法律法規(guī)的修訂或出臺。

    依據(jù)民用航空法,民航局負責(zé)對全國民用航空活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。同屬中國民航局下屬行業(yè)協(xié)會,AOPA已經(jīng)取得民航局委托實施‘飛手培訓(xùn)合格證管理,而大疆方面表示,中國航協(xié)通用航空分會“正在與民航局協(xié)調(diào)中”。

    數(shù)百億蛋糕誘惑

    “飛手”資質(zhì)認證爭端背后,是無人機行業(yè)極具想象力的市場空間。互聯(lián)網(wǎng)研究機構(gòu)艾瑞咨詢近日發(fā)布《2016年中國無人機行業(yè)研究報告》(下稱報告),稱我國小型民用無人機市場進入快速成長期,預(yù)計2025年,國內(nèi)無人機市場總規(guī)模將達到750億元人民幣。

    無人機正在成為“全能選手”,應(yīng)用領(lǐng)域越來越多創(chuàng)造了一個充滿想象力的大市場。

    對于普通消費者來說,無人機主要用于航拍;在行業(yè)應(yīng)用方面,還可用于電力巡視、公安、救災(zāi)、交通、農(nóng)業(yè)植保等等領(lǐng)域,市場巨大。報告指出,預(yù)計2025年,航拍、農(nóng)林、安防等將成為無人機應(yīng)用的熱門領(lǐng)域。在750億元的市場規(guī)模中,航拍約為300億,農(nóng)林植保約為200億,安防市場約為150億,電力巡檢約為50億。

    廣證恒生高端裝備行業(yè)研究負責(zé)人姬浩稱,僅以農(nóng)業(yè)為例,如果中國30%耕地面積使用無人機植保,需求量約為20萬架,整機市場容量405億元,每年服務(wù)市場規(guī)模約547億元,加起來是一個千億級別的市場。

    無人機硬件市場規(guī)模的增加,勢必會帶動整個行業(yè)對駕駛員的需求,尤其是專業(yè)領(lǐng)域。根據(jù)《中國民用無人機市場分析及前景預(yù)測》,2020年我國無人機培訓(xùn)市場的體量將達到15億元。

    “飛手”資質(zhì)認證的競爭,劍指培訓(xùn)市場,而這不過是無人機市場之冰山一角。如何對于這個蓬勃興起的新興行業(yè)進行有效管理,遠比人員資質(zhì)認證復(fù)雜更多,涉及到不同部委之間的競爭與合作。

    “無人機到底歸誰管,政府部門內(nèi)部也存在爭議?!焙瘟旮嬖V《財經(jīng)國家周刊》記者。

    在何力宏看來,政府不同部門,一方面是看著無人機市場很火都想進來分一杯羹,一方面是真正管理上很麻煩的地方又沒人愿意負責(zé)。這就導(dǎo)致行業(yè)管理明顯滯后,大量未經(jīng)培訓(xùn)也未申報飛行計劃的“黑飛”等危及公共安全的事件屢屢發(fā)生,甚至擾亂空中交通管制,危害空中交通安全、社會治安、國家安全等。

    5月28日傍晚,因為航班起降空域有無人機在活動,成都雙流國際機場東跑道被迫停航關(guān)閉達1小時20分鐘,直接導(dǎo)致55個進出港航班延誤。

    2009年以來,民航局陸續(xù)頒布了一系列文件,試圖對現(xiàn)有無人機的使用進行規(guī)范。但在業(yè)內(nèi)人士看來,這些法規(guī)條文原則性指導(dǎo)多,在適航認證、可用空域、空管規(guī)則、責(zé)任和監(jiān)管主體等方面缺少具體的操作細則,實施起來難有抓手,而且很多都是臨時性的管理規(guī)定。

    “政策法規(guī)方面最大的欠缺,是空域管理政策的滯后和不透明。”何力宏告訴《財經(jīng)國家周刊》記者,滯后是指針對無人機哪些需要報空域哪些不需要報空域,沒有及時制定切合實際的政策,仍然沿用有人機管理的邏輯,任何東西只要升空就要報飛行計劃申請空域;不透明是指用戶想報飛行計劃申請空域,但是申報無門,缺乏公開透明的信息告訴用戶應(yīng)該到哪個地方哪個部門去申報,“這導(dǎo)致大部分用戶即使有心守法,但因為守法沒有可操作性,最后不得不違法?!?

    統(tǒng)一在“云”里飛

    民航局試圖讓無人機監(jiān)管邁向“云”時代,即通過基于信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析的“云監(jiān)管”,為空域安全和監(jiān)管提供保障。

    2015年12月29日,民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司發(fā)布《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》,其中首次提出了“無人機云系統(tǒng)”的概念,用戶可以通過接入無人機云系統(tǒng)進行飛行計劃申報,由無人機云提供商提供專業(yè)的無人機飛行空管服務(wù)。

    今年3月4日,無人機云系統(tǒng)U-Cloud正式獲得中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司的試運行批文,有效期兩年,成為首家獲得民航局批準(zhǔn)的無人機云系統(tǒng),運營主體是中國 AOPA。該系統(tǒng)覆蓋1500米以下所有直升機、無人機等飛行器的低空監(jiān)測,無人機飛行時的所有動作變化,包括航跡、高度、速度、位置、航向等數(shù)據(jù)都會被系統(tǒng)所收納,然后系統(tǒng)會根據(jù)這些數(shù)據(jù)進行相關(guān)的預(yù)警、避讓工作以及安保工作相關(guān)應(yīng)用的開發(fā)。無人機接入這個監(jiān)管系統(tǒng)之后,無需自己申請飛行計劃。

    “這個云端將會為民航、安全、公安、反恐等不同的國家職能部門預(yù)留出很多端口。所有的無人機有望實現(xiàn)實名制,用戶必須把數(shù)據(jù)上傳云端后,才能進入這套管理體系,才能在有條件的情況下飛行。如果不聯(lián)網(wǎng)云端,不進行實名登記,無人機的任何操作都將是違法行為了。”柯玉寶表示,監(jiān)管只是其中很小的一部分,大部分是今后為無人機駕駛員還有運營人以及個人提供服務(wù)的,比如飛行計劃申報、氣象、航行期報等。

    “云管理的方式確實比傳統(tǒng)空管方式更適合小型無人機?!焙瘟旮嬖V《財經(jīng)國家周刊》記者,這些系統(tǒng)之間的競爭,比拼的將是空管資源支持度和對客戶的服務(wù)能力。

    對于這些無人機云監(jiān)管系統(tǒng)來說,如何爭取到空管資源支持、在更多區(qū)域推廣、更多品牌接入等,不僅需要構(gòu)建一套能夠讓相關(guān)各方接受的運營模式,還得兼顧在商業(yè)化運作下政府如何進行安全認證。

    由于相關(guān)法規(guī)不健全、空域資源使用申請不夠暢通、與空管系統(tǒng)對接技術(shù)門檻高、監(jiān)管涉及部門多、系統(tǒng)研發(fā)成本回收困難等,無人機云監(jiān)管系統(tǒng)的運作效果尚得觀察。目前而言,系統(tǒng)仍處于自愿接入階段,究竟能起到多大的監(jiān)管作用,不得而知。

    從法規(guī)入手,規(guī)范無人機行業(yè)已迫在眉睫。

    國防部新聞發(fā)言人吳謙曾公開表示,對于無人駕駛航空器的監(jiān)管工作,相關(guān)部門正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

    北京航空航天大學(xué)航空法律和標(biāo)準(zhǔn)研究所所長、國家空管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究中心副主任劉浩介紹,無人機部際聯(lián)席工作機制已經(jīng)建立,參與單位至少有23家,常設(shè)辦事機構(gòu)設(shè)在國家空管委,將通過無人機部際聯(lián)席工作會議,明確各監(jiān)管機構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

    由國家空管委牽頭,工信部、公安部、農(nóng)業(yè)部、民航局等部委正在制定的“無人駕駛航空器飛行管理辦法”,試圖從頂層規(guī)劃無人機系統(tǒng)的使用管理要求,未來將作為無人航空器管理的基本行動法規(guī),該法規(guī)已幾經(jīng)修改,名稱也幾經(jīng)變化,并已征求了多輪意見,目前仍在路上。

    “應(yīng)盡快立法,更多參與國際法規(guī)的制定?!眲⒑普J為,規(guī)則的制定還需要合理引入社會團體,并加強利益相關(guān)方的互動交流?!瓣P(guān)鍵問題在于,監(jiān)管措施是否真正能夠讓我們的天空更加安全,同時也不致將創(chuàng)新扼殺在搖籃里?!?

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