陜西省深化財(cái)政省直管縣體制改革途徑探索

【摘 要】 文章簡(jiǎn)述了財(cái)政省直管縣體制改革的提出和效能，分析了陜西省財(cái)政省直管縣政策呈現(xiàn)的特點(diǎn)和問(wèn)題，探索陜西深化財(cái)政省直管縣體制改革的對(duì)策：擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；大膽調(diào)整行政區(qū)劃；建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；因地制宜，繼續(xù)發(fā)揮地級(jí)市的作用；勇于創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政；省直管縣；改革；扶貧；陜西省

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，專門(mén)針對(duì)扶貧工作進(jìn)行多次調(diào)研走訪，提出了一系列高屋建瓴的扶貧戰(zhàn)略和要求，強(qiáng)調(diào)要“想盡一切辦法推進(jìn)扶貧工作”，我國(guó)的扶貧任務(wù)進(jìn)入攻堅(jiān)階段。

一、財(cái)政省直管縣體制改革的提出和效能分析

促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是扶貧的核心，隨著市管縣體制不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種弊端的出現(xiàn)，時(shí)任國(guó)家總理的溫家寶在2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上提出，“具備條件的地方，可以推進(jìn)省‘直管縣試點(diǎn)?！蓖?月，黨的十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣財(cái)政體制”。從此，省直管縣財(cái)政體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)絕大多數(shù)省份迅速展開(kāi)試點(diǎn)。

1、財(cái)政省直管縣體制改革是我國(guó)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重大舉措

財(cái)政省直管縣的根本目的就是化解縣域財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展。一方面，財(cái)政省直管縣有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，把以往優(yōu)先于地級(jí)市的資金或資源，統(tǒng)籌安排到更需要財(cái)力支持的縣（縣級(jí)市）。另一方面，財(cái)政省直管縣有利于提高縣域稅收收入，將原本要上交地市級(jí)的稅收收入“留下來(lái)”，增強(qiáng)自身的資金實(shí)力，保證財(cái)政支出。

2、財(cái)政省直管縣體制改革順應(yīng)了現(xiàn)代管理學(xué)中的扁平化管理趨勢(shì)

扁平化結(jié)構(gòu)形態(tài)是現(xiàn)代社會(huì)普遍推崇的一種新型管理模式，目前，在我國(guó)這個(gè)大型的行政組織體系里，主要實(shí)行的是兩種地方財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)：一種是“省-地（市）-縣（市）”三級(jí)體制，即市管縣財(cái)政體制；另一種是“省-縣（市）、地市”二級(jí)體制，即省直管縣財(cái)政體制，且三級(jí)地方財(cái)政體制是主導(dǎo)形式，這不符合現(xiàn)代行政組織管理的扁平化理念。而財(cái)政省直管縣的二級(jí)體制是扁平化理念的踐行。

3、財(cái)政省直管縣體制滿足了新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政分權(quán)要求

財(cái)政分權(quán)是相對(duì)于財(cái)政集權(quán)而言的，在財(cái)政省直管縣體制語(yǔ)境下，意味著省級(jí)政府賦予縣級(jí)政府一定的財(cái)政權(quán)，保證縣級(jí)政府在財(cái)政支出和收入方面的的自主劃分。陜西省將地市級(jí)的財(cái)政權(quán)力下放給直管的縣以來(lái)，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)層的魄力得到展示，能力得以發(fā)揮，以往的依賴和“等、靠、要”思想逐步消除，更多的地方呈現(xiàn)出生機(jī)勃勃的景象。

4、財(cái)政省直管縣體制有利于政府職能轉(zhuǎn)變

一是財(cái)政經(jīng)省直管后，原先由地市級(jí)處理的相關(guān)事務(wù)變?yōu)榭h級(jí)負(fù)責(zé)，縣級(jí)政府不得不提高決斷力和業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)干部隊(duì)伍的培訓(xùn)，提升干部隊(duì)伍的整體素養(yǎng)。二是縣級(jí)財(cái)政由省級(jí)直接管理，增加了省級(jí)財(cái)政管理幅度，使原本事務(wù)繁雜的省級(jí)政府不可能事無(wú)巨細(xì)，因此，省級(jí)政府抓大放小、整體謀劃、統(tǒng)籌發(fā)展的職能增強(qiáng)。

二、陜西省財(cái)政省直管縣政策呈現(xiàn)的特點(diǎn)和問(wèn)題

陜西省自2006年開(kāi)始試行財(cái)政省直管縣體制以來(lái)，總體上呈現(xiàn)出以扶貧為主，以及與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣相結(jié)合的特點(diǎn)，取得了巨大的成就。但是在改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。

第一、縣（市）成為省直管后，增加了很多的財(cái)權(quán)，但是，有些縣（市）為了盡快做出成績(jī)，往往把資金用于投入少、見(jiàn)效快的項(xiàng)目，打造政績(jī)工程，而忽視科教、文衛(wèi)、社保、環(huán)保等公共服務(wù)產(chǎn)品的建設(shè)。同時(shí)，有些縣（市）為了跟相鄰縣（市）進(jìn)行所謂的形象比拼，建造一些功能類似的公共設(shè)施或服務(wù)產(chǎn)品，形成資源浪費(fèi)或惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第二、表面上看，財(cái)政省直管縣是極具意義的放權(quán)革命，縣級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政有了平等的地位。然而，在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，卻產(chǎn)生了各種負(fù)作用力。例如地市級(jí)政府因省直管縣財(cái)政改革喪失了一部分財(cái)政來(lái)源，頗有怨言，于是有些時(shí)候故意刁難、拖延縣級(jí)行政事務(wù)的辦理，使縣級(jí)政府不得不花費(fèi)大量的精力修補(bǔ)兩級(jí)政府的關(guān)系。這無(wú)疑會(huì)挫敗縣級(jí)政府的積極性，破壞財(cái)政省直管縣改革的初衷。

第三、學(xué)術(shù)界一些學(xué)者提出：一個(gè)省直接管轄的縣（市）最合宜的數(shù)量是40個(gè)。顯然，在我國(guó)現(xiàn)存行政區(qū)劃下，只有海南、寧夏、青海等寥寥無(wú)幾的省份勉強(qiáng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。而且，省直管縣改革后，省級(jí)財(cái)政管理的幅度會(huì)更大，工作量會(huì)更多，更加違背了學(xué)術(shù)界的科學(xué)界定。

三、深化財(cái)政省直管縣體制改革，凸顯扶貧攻堅(jiān)新生機(jī)

1、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍

從財(cái)政省直管縣體制改革的發(fā)展歷程來(lái)看，它已經(jīng)不是一個(gè)全新的事物，已經(jīng)在很多省份取得了成功、積累了經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成為較成熟的改革內(nèi)容。就陜西而言，陜西省完全可以將現(xiàn)有的21個(gè)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的縣級(jí)單位列入省直管序列，并考慮將更多的財(cái)政省直管的縣賦予行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政+行政”式完全意義上的省直管。

2、大膽調(diào)整行政區(qū)劃

陜西對(duì)比全國(guó)多數(shù)省份，地級(jí)市偏少，管轄的區(qū)域卻較大，如果將神木、華陰、韓城、楊凌等強(qiáng)縣（市）實(shí)行全面的省直管，并合并周邊縣（市），升級(jí)為設(shè)區(qū)地級(jí)市，形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，不僅可以整合優(yōu)勢(shì)資源，帶動(dòng)周邊縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可以減少省級(jí)管理幅度，提高行政效率。

3、建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

建立以省政府牽頭、在省財(cái)政廳設(shè)辦公室的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)資金的使用情況，協(xié)調(diào)縣（市）間的關(guān)系，加強(qiáng)鄰縣（市）的區(qū)域合作。對(duì)于資金使用合理、效果明顯的縣（市），進(jìn)行適度的獎(jiǎng)勵(lì)；反之，壓縮一定權(quán)限，給予相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)行政處罰。

4、因地制宜，繼續(xù)發(fā)揮地級(jí)市的作用

財(cái)政省直管縣體制改革動(dòng)作用還比較大，例如寶雞、漢中等。所以，所有省直管的縣完全拋開(kāi)地級(jí)市的作用自行出路還不現(xiàn)實(shí)，大多地級(jí)市還需要繼續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的功能，領(lǐng)導(dǎo)所轄縣（市）尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增加財(cái)政收入，提高人民生活水平。

5、勇于創(chuàng)新

一方面，陜西要利用“省直管縣”改革的契機(jī)，對(duì)于極度貧困、生態(tài)環(huán)境惡劣的貧困縣，在“生態(tài)立縣”的基礎(chǔ)上，加大合理利用貧困縣的自然資源的力度，通過(guò)工業(yè)帶動(dòng)、科技興縣，為制定縣域發(fā)展戰(zhàn)略找到切入點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)“生態(tài)立縣、工業(yè)強(qiáng)縣、特色富縣、科技興縣”。另一方面，通過(guò)移民搬遷工程和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是交通設(shè)施建設(shè)投入力度，實(shí)現(xiàn)群眾生產(chǎn)生活方式的根本改變，在更多的人口脫貧的基礎(chǔ)上，提升生活質(zhì)量。

總之，在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，只有多管齊下、廣辟思路，發(fā)揮好財(cái)政省直管縣體制改革的優(yōu)勢(shì)，才能更快更好、有質(zhì)有量的完成“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，使中華民族更加堅(jiān)毅地屹立于世界民族之林。

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【作者簡(jiǎn)介】

趙曉娥（1979-）陜西鎮(zhèn)安人，中共西安市委黨校教師，主要研究方向：政治學(xué)、社會(huì)學(xué).