淺析PPP模式對國內(nèi)工程建設(shè)市場公平性的影響

王李平

[摘要]為了彌補政府投資下降以及深化供給側(cè)改革，國家提倡政府和社會資本合作（PPP）模式，在工程建設(shè)領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面迅速得到了推廣?？紤]國內(nèi)工程建設(shè)市場企業(yè)主體結(jié)構(gòu)特點，通過分析在PPP模式下作為工程建設(shè)市場主體的國有企業(yè)成為社會資本方和有承包商與其它企業(yè)組成社會資本方的情況，在現(xiàn)行的PPP模式的制度安排下會對工程建設(shè)市場的公平性產(chǎn)生不利影響。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；工程建設(shè)市場；公平性

1、前言

隨著我國改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展，國內(nèi)工程建設(shè)市場由原來市場主體單一的國有企業(yè)獨大的市場形態(tài)逐步轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在由國有企業(yè)、股份制企業(yè)和民營企業(yè)等多種市場主體共存的市場形態(tài)。由于歷史和體制的原因，國有企業(yè)長期以來在工程建設(shè)市場上都占有明顯優(yōu)勢。隨著有關(guān)招投標及政府采購等方面的法律法規(guī)的建立和實施，工程建設(shè)市場的公平性得到了一定的改善和保障，所謂工程建設(shè)市場的公平性是指市場中的各類企業(yè)主體能夠有均等機會參與競爭，不因企業(yè)類別差異而在監(jiān)管資訊融資等方面受到特殊對待。伴隨改革的深入，在大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，這種市場公平性推動了市場主體的多樣性，民營企業(yè)大量出現(xiàn)。但是國有企業(yè)與其它市場主體相比仍然在獲得資源尤其是資金方面占有體制優(yōu)勢。當前在經(jīng)濟下行的形勢下，政府又不能像以前那樣搞大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而房地產(chǎn)市場投資也下滑，工程建設(shè)市場出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，競爭加劇。為了彌補政府投資下降以及深化供給側(cè)改革，促進經(jīng)濟增長，國家提倡政府和社會資本合作（PPP）模式，在工程建設(shè)領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面迅速得到了推廣?，F(xiàn)行的PPP模式的制度安排會對工程建設(shè)市場的公平性產(chǎn)生影響。

2、PPP模式對工程建設(shè)市場公平性的影響分析

PPP項目的招標與一般工程項目建設(shè)實施招標有明顯不同，后者主要考慮工程項目建設(shè)的成本價格、質(zhì)量安全和工期進度等。而PPP項目招標不僅僅考慮工程項目建設(shè)的成本價格、質(zhì)量安全和工期進度等與建設(shè)期有關(guān)的內(nèi)容，更多地關(guān)注投融資能力、項目運營能力及資本收益情況等方面，由于PPP項目建設(shè)成本價格主要由依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的項目公司承擔（根據(jù)財政部所發(fā)布的《PPP項目合同指南（試行）》，項目公司可以由一家企業(yè)或多家企業(yè)組成的社會資本出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。），因此在招標時PPP項目工程建設(shè)成本價格甚至不作為主要評價標準。顯然兩者的競爭角度是不同的。從這個角度看，通過PPP模式可以避免工程建設(shè)市場的激烈競爭。

根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014年版），簽訂項目合同的社會資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。允許希望參與項目建設(shè)的承包商成為項目投資人，并且在項目建設(shè)方面可以自建或分包。對于參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的社會資本方而言，項目投資大，要求有較高的融資能力和財力。這種制度安排對于工程建設(shè)市場中的大型國有企業(yè)頗具吸引力，現(xiàn)實情況也是如此。這種情況下，一方面大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目采用PPP模式，使得在工程建設(shè)市場中本來就在獲得資源尤其是資金方面占有體制優(yōu)勢的大型國有企業(yè)更加容易借助這種優(yōu)勢獲得項目，占據(jù)更多市場份額，其優(yōu)勢地位會更加鞏固；另一方面市場中的其它企業(yè)尤其是大量民營企業(yè)則會因為沒有參與PPP項目跟國有企業(yè)競爭的資源優(yōu)勢而缺席PPP項目，同時因能夠參與競爭建設(shè)項目數(shù)量相應(yīng)減少其市場份額進一步遭到擠壓，從而使得原有獲得市場機會的公平性被削弱了，而且加劇了原有因國有企業(yè)體制優(yōu)勢而產(chǎn)生的不公平。這對工程建設(shè)市場健康發(fā)展會產(chǎn)生不利影響，可能導(dǎo)致國進民退的逆市場化后果。

還存在一種可能性，就是有承包商作為由多個實體組成的社會資本方中的一員，而該承包商參與項目僅僅是為了獲得工程建設(shè)實施承包合同，并不是想長期參與項目經(jīng)營。通過這種途徑獲得的承包合同的利潤往往比在工程建設(shè)市場中激烈競爭得到的承包合同的利潤要高。這個承包商可以是國有企業(yè)或民營企業(yè)等其它企業(yè)。但這個社會資本方的組合過程是不透明的，目前也沒有相關(guān)制度規(guī)定來規(guī)范，內(nèi)幕交易甚至腐敗就難以避免。按照招投標法的規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目必須招標。這將對工程建設(shè)市場的公平性產(chǎn)生沖擊和破壞。

當然根據(jù)財政部發(fā)布的《PPP項目合同指南》（試行），對于本身不具備自行設(shè)計、采購、建設(shè)項目的條件的社會資本方，可以將全部設(shè)計、采購、建設(shè)工作委托給工程承包商，其對承包商的選擇要遵循相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。這種情況對工程建設(shè)市場公平性幾乎沒有影響。這應(yīng)該成為PPP模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，既有利于通過市場競爭降低建設(shè)成本，又為工程建設(shè)市場提供發(fā)展繁榮的機遇。

結(jié)語：

由于PPP模式還處于推廣階段，雖然規(guī)劃的PPP項目數(shù)量較大，但落地實施的現(xiàn)在還比較少，對工程建設(shè)市場公平性的影響暫時難以顯現(xiàn)，需要跟蹤觀察，建議相關(guān)管理部門做更細致的PPP項目實施情況包括社會資本方及工程建設(shè)承包方等內(nèi)容的統(tǒng)計分析。通過前述關(guān)于PPP模式對工程建設(shè)市場公平性的影響分析，在相關(guān)PPP模式的制度機制的設(shè)計上應(yīng)該未雨綢繆，比如要求增加有承包商參與組成社會資本方的透明度、或者對PPP項目自建給予某種程度的限制等，防范PPP模式對工程建設(shè)市場公平性產(chǎn)生不利影響，使PPP模式不僅成為推動投融資體制改革和深化供給側(cè)改革的重要措施，也要成為促進工程建設(shè)市場朝著更成熟更健康的市場經(jīng)濟方向發(fā)展的推動力。