對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管模式的探究

蔡亮

【摘要】自從雷曼兄弟破產(chǎn)以來(lái)，美國(guó)金融危機(jī)席卷全球，給全球銀行業(yè)造成了巨大的損失，這使商業(yè)銀行監(jiān)管模式的有效性成為學(xué)術(shù)的爭(zhēng)論點(diǎn)。文章在研究國(guó)外銀行監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，探究和分析了我國(guó)的商業(yè)銀行監(jiān)管模式，并依此給出完善我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管體制的措施。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行；監(jiān)管模式；監(jiān)管制度；銀監(jiān)會(huì)

銀行業(yè)的安全和穩(wěn)健一直以來(lái)就是一國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基本條件。信用是銀行生存的根本，有效的監(jiān)管模式就是保證這種信用，維持存款人、貸款人和整個(gè)市場(chǎng)的信心，一旦失去這種信心，銀行業(yè)務(wù)和其經(jīng)濟(jì)價(jià)值將不復(fù)存在。2007年，由美國(guó)開(kāi)始的金融危機(jī)席卷全球，導(dǎo)致這場(chǎng)危機(jī)的真正原因就是對(duì)信用監(jiān)管不力，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控。

金融危機(jī)的爆發(fā)暴露出現(xiàn)行全球監(jiān)管體系存在嚴(yán)重缺陷。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的傳統(tǒng)銀行監(jiān)管模式被證明是存在缺陷的，金融危機(jī)的發(fā)生和處置給我們提供了一個(gè)很好的學(xué)習(xí)和總結(jié)機(jī)會(huì)，我國(guó)在此次危機(jī)中風(fēng)險(xiǎn)可控、損失較小，但這并不是說(shuō)我國(guó)銀行監(jiān)管模式?jīng)]有弊病。

一、國(guó)外主要國(guó)家的銀行監(jiān)管模式

就商業(yè)銀行而言，其監(jiān)管模式在全球領(lǐng)域內(nèi)來(lái)看一般包括以下模式：一元多頭監(jiān)管模式、二元多頭監(jiān)管模式、單一全能監(jiān)管模式以及分離型監(jiān)管模式。

提及一元多頭監(jiān)管模式，其典型的監(jiān)管代表無(wú)疑是德國(guó)銀行，即整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的商業(yè)銀行監(jiān)管權(quán)僅僅在中央一級(jí)集中，而就地方而言，其并無(wú)獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)利（也就是說(shuō)一元），然而中央一級(jí)擁有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)與中央一級(jí)行使監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)并非同一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管需要兩個(gè)或超過(guò)兩個(gè)的機(jī)構(gòu)一起實(shí)施才能行（也就是說(shuō)多頭監(jiān)管），其實(shí)我們不能把每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)都一視同仁，我們應(yīng)該選擇一個(gè)最主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它可以牽頭商業(yè)銀行并對(duì)已經(jīng)上市的商業(yè)銀行的重要的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行承擔(dān)，所以，實(shí)際上主監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式是對(duì)該模式的準(zhǔn)確描述。就一元多頭監(jiān)管模式而言，其特征無(wú)疑體現(xiàn)在有機(jī)地把監(jiān)管權(quán)力的集中和分散恰當(dāng)?shù)芈?lián)合起來(lái)。

提及二元多頭監(jiān)管模式，其典型的監(jiān)管代表無(wú)疑是美國(guó)銀行，其所指的“二元”，顧名思義，指美國(guó)銀行被分為國(guó)民銀行和州立銀行。根據(jù)聯(lián)邦法律登記注冊(cè)成立的是國(guó)民銀行，而根據(jù)每個(gè)州的法律登記成立的則是州立銀行。自然而然，聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)民銀行進(jìn)行監(jiān)管，而州監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)州立銀行進(jìn)行監(jiān)管。而“多頭”，顧名思義，指商業(yè)銀行受制于許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，例如美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（FRB）、證券交易委員會(huì)（SEC）、財(cái)政部所屬的貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室（OTS）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（FDIC）、國(guó)家信用合作管理局、司法部、期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦交易委員會(huì)（FTC）以及聯(lián)邦調(diào)查局等其他機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)均有法律所賦予各自權(quán)責(zé)，有權(quán)監(jiān)管商業(yè)銀行。

提及單一全能監(jiān)管模式，其代表無(wú)疑是英國(guó)銀行監(jiān)管，對(duì)已上市銀行而言，對(duì)其上市公司性質(zhì)和商業(yè)銀行性質(zhì)不加以區(qū)別分離，兩者都由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的一種模式。前提條件是進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是可以統(tǒng)一權(quán)威的，無(wú)外部分工矛盾毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)是全能統(tǒng)一監(jiān)管模式的最大特征。究其原因，全能監(jiān)管機(jī)構(gòu)是能夠獨(dú)一無(wú)二擔(dān)負(fù)起重要的金融監(jiān)管職責(zé)的一種機(jī)構(gòu)，所以全能監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以很好地解決跨越資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)的一些復(fù)雜問(wèn)題，它具有很強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和很高的工作效率，而且與之相關(guān)的一些專業(yè)法律也對(duì)其權(quán)威進(jìn)行了認(rèn)可。與此同時(shí)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)處于管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)尤其是技術(shù)條件這個(gè)視角出發(fā)，較少的機(jī)構(gòu)數(shù)量會(huì)對(duì)應(yīng)較少的成本。而在處于監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管之下的各種不同的監(jiān)管范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及績(jī)效均會(huì)得以擴(kuò)大或增加。如今，金融一體化出現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展浪潮當(dāng)中，憑借其簡(jiǎn)單、快捷、效果顯著、強(qiáng)大有力的眾多優(yōu)點(diǎn)，全能統(tǒng)一模式受到一些國(guó)家的歡迎，而許多以往有分業(yè)監(jiān)管體制存在的國(guó)家在最近幾年內(nèi)開(kāi)始實(shí)行全能統(tǒng)一監(jiān)管模式。然而，對(duì)于單一全能監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，其權(quán)力很大，但是太集中了，所以權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)及監(jiān)督是其欠缺的兩個(gè)方面。而且極端的官僚主義或許會(huì)在執(zhí)行監(jiān)管的過(guò)程中產(chǎn)生，這并非危言聳聽(tīng)，而它不能很靈活及時(shí)地處理已經(jīng)發(fā)生的矛盾，這很明顯會(huì)使監(jiān)管效率變低。

就分離型監(jiān)管模式而言，顧名思義，即區(qū)分出已上市銀行商業(yè)銀行的性質(zhì)與已上市公司性質(zhì)，依據(jù)自身的監(jiān)管目標(biāo)以及監(jiān)管權(quán)限選擇兩個(gè)完全不相同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)已上市銀行商業(yè)銀行和已上市公司分別實(shí)施監(jiān)管。澳大利亞是實(shí)行該模式的一個(gè)具有明顯代表性的國(guó)家。針對(duì)分離監(jiān)管型模式，有三個(gè)特征：其一，相比多頭分別監(jiān)管，分離型監(jiān)管使每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本以及難度變低，與此同時(shí)它通過(guò)使審慎監(jiān)管與操守監(jiān)管進(jìn)行合理有序的分工，使監(jiān)管疏漏與反復(fù)多余監(jiān)管得到了頗有成效的豁免；其二，相比集中統(tǒng)一監(jiān)管，合理有序的制衡以及分工在相當(dāng)程度上被分離型監(jiān)管維持了下來(lái)，分離型監(jiān)管幫助在各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間形成較好的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；其三，由于審慎監(jiān)管與操守監(jiān)管在專業(yè)上存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，把兩者結(jié)合起來(lái)作為主要依據(jù)實(shí)行機(jī)構(gòu)分工，可以幫助監(jiān)管的專門(mén)化得以實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)也能使一些矛盾現(xiàn)象不再發(fā)生，而這些矛盾現(xiàn)象實(shí)際上是一些利益沖突，由其身兼二職的身份所產(chǎn)生。

二、我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管模式

（一）我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管模式的歷史

到現(xiàn)在為止，我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管模式經(jīng)歷了從最初的中央銀行“大一統(tǒng)”監(jiān)管模式到分頭監(jiān)管模式的演變過(guò)程。這一過(guò)程可以由三個(gè)階段組成：

第一階段：中國(guó)人民銀行從1978～1992年這一期間實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管。中央銀行職能專門(mén)由中國(guó)人民銀行行使，該職能的工作重心一般而言是貨幣政策，貨幣政策的重要中介目標(biāo)無(wú)疑是對(duì)貨幣供應(yīng)量進(jìn)行調(diào)控，為了管理金融，憑借行政方法來(lái)實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)。

第二階段：1992～2003年分業(yè)監(jiān)管模式。這個(gè)時(shí)期，國(guó)務(wù)院將證券監(jiān)管和保險(xiǎn)監(jiān)管從中國(guó)人民銀行分離出去，進(jìn)一步改善中國(guó)人民銀行對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，自此我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管的格局初步形成。

第三階段：2003年至今分業(yè)管理體制改革。將貨幣職能從中國(guó)人民銀行分離出去，成立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，這標(biāo)志著中國(guó)人民銀行宏觀調(diào)控和銀行監(jiān)管的統(tǒng)一監(jiān)管模式正式結(jié)束，表明我國(guó)金融業(yè)正式形成由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同監(jiān)管的格局。

（二）中國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管的現(xiàn)行模式

基于對(duì)傳統(tǒng)金融行業(yè)的劃分對(duì)分業(yè)監(jiān)管的模式進(jìn)行實(shí)施，對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理是銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)所在，與此同時(shí)使中國(guó)人民銀行一定的銀行監(jiān)管權(quán)力得以保留，以上應(yīng)該是對(duì)中國(guó)現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管一般構(gòu)架的準(zhǔn)確描述。作為中央銀行，中國(guó)人民銀行承擔(dān)著最后貸款人這一角色，它在必要條件下會(huì)提供流動(dòng)性支持給銀行體系，以確保全國(guó)金融體系的穩(wěn)健發(fā)展，與此同時(shí)，由于成立了銀監(jiān)會(huì)，中央銀行身兼銀行監(jiān)管和貨幣政策這兩種職能的情形得到了改變，中央銀行工作的獨(dú)立性也在這種情況下得到了很大加強(qiáng)。就中央銀行的宏觀調(diào)控職能而言，要對(duì)其進(jìn)行專門(mén)調(diào)整才能區(qū)分開(kāi)以上提及的監(jiān)管工作。這對(duì)中央銀行是有幫助的，宏觀調(diào)控和貨幣政策職能將會(huì)是中央銀行工作的全部重心所在。

（三）分析中國(guó)銀行監(jiān)管模式

就中國(guó)這種現(xiàn)行的分別監(jiān)管體制而言，它是以自身的職能為基礎(chǔ)由三個(gè)不同機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行的某個(gè)方面分別進(jìn)行單一的監(jiān)管，它實(shí)質(zhì)上是一種“各行其是”的監(jiān)管體制，基于商業(yè)銀行的特征和分工協(xié)調(diào)，其所做出的綜合監(jiān)管是少之又少，并呈短缺狀態(tài)，所以在實(shí)際操作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)相當(dāng)多的問(wèn)題矛盾：其一，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題失敗，一個(gè)較為完善的調(diào)和信息共享機(jī)制在分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的監(jiān)管模式下沒(méi)有得以建立，而該機(jī)制恰好存在于央行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管之間，所以不能很好地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不能起到監(jiān)管的目的；其二，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一而難以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，各監(jiān)督委員會(huì)對(duì)某一監(jiān)管事項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不同，常常產(chǎn)生法律沖突。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和外部協(xié)調(diào)，很難處理一些跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)復(fù)雜的金融控股集團(tuán)，我們的監(jiān)管體制只能在一定范圍內(nèi)進(jìn)行約束來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)；其三，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空是可能的，由于不明確的監(jiān)管權(quán)責(zé)或者相互推諉的原因無(wú)人監(jiān)管情況發(fā)生；其四，加大監(jiān)管成本，監(jiān)管成本加大會(huì)由監(jiān)管的重疊等原因引起。

現(xiàn)行商業(yè)銀行監(jiān)管模式不能有效地進(jìn)行監(jiān)管，造成了一定的不良后果，對(duì)其監(jiān)管績(jī)效進(jìn)行分析，一般而言有三種情況，如下所示：其一，金融體系所具有的不健康資產(chǎn)一直占據(jù)較高的比例，而且并沒(méi)有下降的趨勢(shì)，相比國(guó)際內(nèi)排名較靠前的銀行，不健康資產(chǎn)率仍舊呈現(xiàn)較高的水平；其二，銀行業(yè)的資本充足率顯著呈現(xiàn)出較為低下的狀態(tài)，其相比最低資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，仍舊有很大的差距，而最低資本充足率標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是由巴塞爾協(xié)議所規(guī)定產(chǎn)生；其三，就銀行機(jī)構(gòu)以及從業(yè)人員而言，其違規(guī)現(xiàn)象也呈現(xiàn)出越來(lái)越多的普遍趨勢(shì)；其四，就幾個(gè)特殊地區(qū)而言，銀行突發(fā)案件、詐騙銀行案件和其他一些犯罪案件頻發(fā)，呈現(xiàn)出增多的趨勢(shì)，由于缺乏流動(dòng)性，幾個(gè)特殊銀行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生擠兌現(xiàn)象繼而產(chǎn)生支付危機(jī)。

三、健全中國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管模式的相關(guān)措施

商業(yè)銀行在中國(guó)完整的金融體系中無(wú)疑是處于主導(dǎo)地位的，完善我國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管體制至關(guān)重要，需要依據(jù)我國(guó)現(xiàn)況以及現(xiàn)今實(shí)行的監(jiān)管模式，從下面四個(gè)方面入手來(lái)健全中國(guó)商業(yè)銀行監(jiān)管模式：

（一）監(jiān)管制度

其一，理順銀行監(jiān)管體制，明確監(jiān)管職責(zé)；其二，建立健全的銀行監(jiān)管法規(guī)體系，使中央銀行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管做到有法可依、違法可究，使金融機(jī)構(gòu)的職能更加規(guī)范化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化；其三，建立健全有效的內(nèi)部機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；其四，建立完善的存款保險(xiǎn)制度，保護(hù)存款人的利益，并對(duì)銀行進(jìn)行有效的監(jiān)管。

（二）監(jiān)管方式

其一，使具有非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督功能的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系得以形成，基于現(xiàn)有的監(jiān)督指標(biāo)，更多地加以補(bǔ)充和發(fā)展，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系形成，而所形成的體系包括的范圍很廣，內(nèi)容也很全面；其二，使非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)建立，改變當(dāng)前非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督數(shù)據(jù)分散格局的狀況，建立中心數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息共享；其三，實(shí)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督評(píng)級(jí)和披露制度，通過(guò)對(duì)銀行報(bào)表的分析，進(jìn)行合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)級(jí)，與此同時(shí)向社會(huì)揭示所思考到的評(píng)級(jí)要求，利用公眾輿論以及市場(chǎng)力量使社會(huì)對(duì)銀行的監(jiān)督作用得到強(qiáng)化；其四，對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的法制性進(jìn)行強(qiáng)化，報(bào)表信息的實(shí)際情況、全部信息、精確描述以及及時(shí)處理從法律的角度進(jìn)行保證，一些銀行和相關(guān)負(fù)責(zé)人有可能會(huì)假冒、偽造、遲報(bào)、漏報(bào)，這個(gè)時(shí)候有必要對(duì)其做出恰當(dāng)?shù)姆珊托姓幜P。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)

主要來(lái)說(shuō)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性得到強(qiáng)化，提高機(jī)構(gòu)辦事效率；完善銀監(jiān)會(huì)與人民銀行的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，各機(jī)構(gòu)雖然具體目標(biāo)不一樣，但在執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)時(shí)要求每個(gè)機(jī)構(gòu)能相互協(xié)作，所以形成中央銀行和銀行監(jiān)管部門(mén)的信息共享機(jī)制和協(xié)調(diào)合作機(jī)制勢(shì)在必行；加強(qiáng)與國(guó)際的協(xié)調(diào)和合作，西方銀行發(fā)展有幾百年歷史，它們有著比較完善的風(fēng)險(xiǎn)防范體制，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，這也使我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防范與國(guó)際接軌，增強(qiáng)我國(guó)對(duì)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)沖擊的抵御能力。

（四）監(jiān)管人員

這是很重要的一點(diǎn)，我們處于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，金融創(chuàng)新日新月異，這對(duì)作為監(jiān)管人員的我們提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，比如對(duì)新近更新的金融知識(shí)、監(jiān)管手段、經(jīng)濟(jì)金融信息以及國(guó)際政治的新變化需要進(jìn)行掌握，并且臨機(jī)決斷以及快速處理問(wèn)題的能力也是亟待掌握的內(nèi)容。我們應(yīng)該建立起有效的銀行監(jiān)管人員培訓(xùn)機(jī)制和后續(xù)教育，并引進(jìn)先進(jìn)人才，建立監(jiān)管人員激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和科學(xué)合理的用人機(jī)制。

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