關(guān)于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)問題的探討

李爭光

摘要：我國是農(nóng)業(yè)大國，數(shù)千年來，土地對于國家的安定，人民內(nèi)部的和諧起著重要且不可分割的作用。農(nóng)村土地承包經(jīng)營也關(guān)系的農(nóng)民自身的貼切利益，并且也體現(xiàn)著我國特色的土地制度。然而隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加速，農(nóng)村現(xiàn)代也隨著發(fā)展大流飛速邁進，雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)很好的解決了大部分的問題，但也存在一些瑕疵及不足。本文通過對河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式現(xiàn)狀的分析，評析其自身所存在的不足之處。

關(guān)鍵詞：承包經(jīng)營；土地流轉(zhuǎn)；法律機制一、問題的提出

河南省是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，黃河橫貫其中，突出的地理位置也造就了河南產(chǎn)糧大省的地位土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在全國也是位列前茅。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)方式也較有突出的代表性。既然有存在以上眾多的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)且涉及人口眾多，就必然會存在一些問題。以河南省的現(xiàn)狀又會有哪些問題的出現(xiàn)？

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念及特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。①需要注意的是此處的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定的更詳細，為法律之定義，與我國農(nóng)村民間所說的土地流轉(zhuǎn)略有出入。本文只討論更為詳細的法律之意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。從定義上來看，土地承包經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上是一種土地的使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)的再一次流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有以下特征：

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，轉(zhuǎn)包方及承包方也應(yīng)遵循自愿，平等的原則進行。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，土地的用途應(yīng)是農(nóng)業(yè)用途。根據(jù)《土地承包法》法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)僅限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第三，農(nóng)村土地是集體所有制所以說農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是集體所有的土地。

第四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為集體所有，在目前的情況下來看，也是種不十分穩(wěn)定的地權(quán)?！锻恋爻邪ā酚忻魑囊?guī)定，土地承包期限可達30年，②但同時也有如下規(guī)定：依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意③。

三、河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

關(guān)于河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀可用以下幾個詞予以概括。規(guī)模小，范圍小，流轉(zhuǎn)頻繁，流轉(zhuǎn)方式簡單，規(guī)范程度低。根據(jù)以上問題本文逐一進行分析。

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小范圍小

范圍小。河南省省內(nèi)農(nóng)村所發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)多處于本村之間的流轉(zhuǎn)。這種狀況也多出于對本村之人更有信任的心情，也有對于土地是自家之心理的認知。及比如這家人決定外出打工，家里的土地便無人照看，就決定轉(zhuǎn)讓與同村之人。以上方面的原因也制約著發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的范圍。

規(guī)模小。出現(xiàn)規(guī)模小的原因。如一家人共有兩畝地其中一畝已種下作物，而另一畝地并無耕作，且處于空閑狀態(tài)。而此家人正決定外出，故只進行那畝沒有耕作的地。此是一方面造成土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小原因。另一個原因是農(nóng)民對于土地的依賴心。心中認為只要家中有地，便有依靠，即使全家外出務(wù)工，對于家中的土地也是不愿轉(zhuǎn)包，或者租賃。

（二）土地流轉(zhuǎn)方式過于簡單

現(xiàn)階段下，河南省省內(nèi)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式多是轉(zhuǎn)包的方式進行。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包，是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最常見的方式。同時又由于此種流轉(zhuǎn)方式有其沿革性，且具有一定的基礎(chǔ)性，所以才有更加頻繁的適用。轉(zhuǎn)包在法律中的定義如下：轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。因為河南省農(nóng)村的普遍受教育水平較低，受其傳統(tǒng)思想的影響，對于轉(zhuǎn)包的這種形式更具有依賴性。

（三）土地流轉(zhuǎn)規(guī)范機制不健全，糾紛頻出

河南省省內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多處于一些“法外交易”的狀況。比如，大多數(shù)農(nóng)戶需外出，便將土地進行私下轉(zhuǎn)包，且不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行登記審查。又如，這家人將土地轉(zhuǎn)包為本村之人，且為熟識之人，便外出務(wù)工。此流轉(zhuǎn)只有口頭方面的協(xié)議，且并無正式書面合同。有些情況下即使有書面合同，其內(nèi)容也處于模糊不清的狀態(tài)。此以上現(xiàn)象為大多糾紛問題出現(xiàn)的根源所在。對于以上情況的出現(xiàn)，筆者在這里列舉一下幾種原因：

1、村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范機制不到位

若熟識河南農(nóng)村土地的狀況，便很容易發(fā)現(xiàn)一個問題。在村內(nèi)，村委會便是“法”的中心。村內(nèi)無論出現(xiàn)大小糾紛，首當其沖的便是村委會出面進行糾紛的解決。若此時的村委會并不是一個能對大小狀況都能了如指掌的機構(gòu)，那么對于村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的法律機制的落實便也不免起就的進行“和稀泥”式的調(diào)停。如雙方對土地轉(zhuǎn)包發(fā)生實現(xiàn)問題，村委會便會出面進行調(diào)停，而此時便可大致的聽到村委會有如下言辭：雙方都讓一步。諸如此類的現(xiàn)象。如此的村委會來進行所謂的調(diào)停，也難以讓村民對所謂的土地流轉(zhuǎn)的法律機制進行信賴。

2、沒有配套土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機制

河南省省內(nèi)土地流轉(zhuǎn)更多的是處于個人之間的土地轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包或出租流轉(zhuǎn)形式超過95%④。同時在流轉(zhuǎn)方面政府又缺乏具體的支持措施。對于建立流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)積極性不高，這樣也就導(dǎo)致了極大一部分土地在流轉(zhuǎn)過程中更多的處于無序的狀態(tài)中其流轉(zhuǎn)質(zhì)量不高。

就目前的狀況來說，即使農(nóng)民自發(fā)的進行所謂的土地轉(zhuǎn)包出租。因相關(guān)服務(wù)機制并不健全，也倒是土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的收益并不高，且有一部分需出錢來讓他人耕種的現(xiàn)象。也是了一部分土地的拋荒。同時上文所提到的，一部分農(nóng)民也受到傳統(tǒng)的思想束縛，對于土地有相當?shù)囊蕾嚫?。當沒有配套的土地流轉(zhuǎn)機制的推助下土地不能獲得一定的收益時，他們也會選擇不讓土地進行流轉(zhuǎn)。據(jù)在河南省周口市太康縣做的一次問卷調(diào)查，被調(diào)查農(nóng)戶中有78%的人愿意從別人手中租賃耕地， 但只有9%的農(nóng)戶愿意把自己的土地流轉(zhuǎn)給別人。⑤

3、缺乏地方性法規(guī)政策保障

自2004年9月17日河南省制定了《河南（農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地）省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》及《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》中，并未涉及到一些因地制宜的地方性措施。而且如周口事所轄縣一級行政區(qū)域所出臺與土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的配套規(guī)章制度是少之有少。此種情況下，如若一旦出現(xiàn)土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的糾紛所能依據(jù)的法律規(guī)制也就更加狹小。

四、對于河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀所出現(xiàn)問題的一些改進建議

根據(jù)上文所分析河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀所存在的問題，提出針對的改進建議。此建議只在本文所提出問題中適用。其他所存在更多的粗枝，鑒于文章主旨結(jié)構(gòu)，這里也暫且不予討論。

（一）建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)小組，提高小組工作效率

據(jù)個人家鄉(xiāng)了解，周口市城區(qū)周邊村鎮(zhèn)如搬口，城關(guān)都有相應(yīng)的配套土地流轉(zhuǎn)服務(wù)小組。雖說是小組，但此種小組的運作方式基本是由政府帶頭下，村民自愿參加。此種小組基本處于無經(jīng)費的狀態(tài)之下。眾所周知，在無經(jīng)費的狀態(tài)下，此小組的運作都成問題，更不用提到對于村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)及對村內(nèi)村民的組織。

完善此類服務(wù)小組不僅能你提高土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量，同時也有助于減少土地流轉(zhuǎn)的糾紛，對土地流轉(zhuǎn)進行集中化，秩序化。此小組模式同時可根據(jù)承包方對于土地的要求，對轉(zhuǎn)包方的土地進行再次整合，對內(nèi)提供便利，對外也可滿足一些對于土地需求量較大的承包方。此種方法一方面加快了土地流轉(zhuǎn)過程中的速度問題，另一方面也解決了土地流轉(zhuǎn)過程中的規(guī)模小且分散的問題。實質(zhì)上是對外起到一個橋梁嫁接作用，將村內(nèi)閑置土地得到最大程度的利用，同時也給轉(zhuǎn)包方帶來一定程度的收益。

（二）落實土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的登記制度

上文指出，河南省內(nèi)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)多有進行私下轉(zhuǎn)包，并沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行登記備案。此種做法更是隱患的出處。我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，縣級以上政府機關(guān)承擔著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記造冊，確認土地承包權(quán)職責(zé)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中也明確了應(yīng)該向發(fā)包方備案的規(guī)定。在實際的處理中，這種情況很少有農(nóng)民選擇去進行主動的登記，此舉也無異于大炮打蚊子。農(nóng)民還是更加愿意私下進行土地的轉(zhuǎn)包及出租。此種現(xiàn)象的出現(xiàn)也無異于是出自政府在此方面的引導(dǎo)力缺失的問題。此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)應(yīng)積極的去引導(dǎo)農(nóng)村對與土地流轉(zhuǎn)登記造冊，給予其在程序上的簡化及效率上的加大。如此，一方面為需轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)民提供了便利，節(jié)省了時間；另一方面又確保土地的流動也登記在冊，減少了發(fā)生糾紛的可能性。

登記制度的落實，保障了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益。也是鼓勵農(nóng)民在增加土地流轉(zhuǎn)的一個內(nèi)在的動力。為土地資源的再次利用提供了堅實的保障基礎(chǔ)。

（三）完善和落實相關(guān)法律配套機制為土地流轉(zhuǎn)提供堅實的法律保障

1、完善法律省市法律保證機制

河南省既是人口大省也是農(nóng)業(yè)大省。所以土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)著人多地多雜亂的困境。所以對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的制定方面的適用性也要因地制宜，同時也要依據(jù)相關(guān)的政策和法律規(guī)定進行。拿目前整個河南省土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的狀況來說，基本上是有大處有規(guī)制，小處無落實，流轉(zhuǎn)少登記，農(nóng)民不信法。河南各地基本制定有《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法》，細化了土地流轉(zhuǎn)政策，但還有許多不足之處，有待進一步完善；由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，國家層面的政策和法律規(guī)定比較原則和粗框，尚不能完全適應(yīng)流轉(zhuǎn)的要求。根據(jù)河南省人民政府網(wǎng)山的消息，《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實施意見》2016年全省基本完成頒證任務(wù)。⑥在此實施意見之前，個人這里建議各地應(yīng)結(jié)合自身情況制定流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)、促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

2、建立有效的土地流轉(zhuǎn)規(guī)程

各地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中大多存在缺乏規(guī)范流轉(zhuǎn)程序的問題，這就導(dǎo)致了土地在流轉(zhuǎn)行為上容易發(fā)生混亂，糾紛也就在所難免，鑒于此個人認為，在完善法律機制的同時也急需解決流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的問題。有以下幾方面建議：一是對流轉(zhuǎn)合同進行規(guī)范。要制定標準化合同范本，引導(dǎo)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的同時積極的去簽訂標準化合同，最大程度的做到合同符合當事人的意思表示，又遵循法律規(guī)定。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立有效流轉(zhuǎn)登記制度。對轉(zhuǎn)包、出租等物權(quán)性土地流轉(zhuǎn)行為，要建立流轉(zhuǎn)登記制度，積極的當事人到有權(quán)機關(guān)辦理土地流轉(zhuǎn)登記，確認受流轉(zhuǎn)人取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。從土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、供求登記、信息發(fā)布、土地評估到簽訂流轉(zhuǎn)合同，每個環(huán)節(jié)都做到對流轉(zhuǎn)雙方進行流轉(zhuǎn)程規(guī)范有序。

3、建立有效的糾紛解決機制

河南農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的不完善及管理混亂的局面也肯定會導(dǎo)致土地糾紛的出現(xiàn)。以目前的狀況來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決的主要途徑還是訴訟，但是對于通過法院訴訟解決糾紛對于農(nóng)民個體來說，首先是法定程序過于復(fù)雜、陌生，又由于上文所提農(nóng)民的土地占有心過重，不免在訴訟過程中出現(xiàn)糾纏的麻煩，為此需要建立有效的糾紛解決機制。個人在這里有以下幾方面建議。首先積極組建上文所提服務(wù)小組。其次是此小組也具有對糾紛的人民調(diào)解員的調(diào)節(jié)功能，將糾紛在此處解決。再次是對村鎮(zhèn)土地承包糾紛仲裁機構(gòu)的設(shè)立，發(fā)揮其糾紛仲裁功能。最后是相關(guān)職能部門積極的調(diào)處相關(guān)糾紛，將程序簡化實用及適用。

五、結(jié)論

就河南省目前狀況來說，土地承包經(jīng)營權(quán)的存在是一種合理的存在，也是符合河南省土地生產(chǎn)流轉(zhuǎn)的實際。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確立和完善，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體得到確定，也加強了農(nóng)民對土地的信賴及法律的信賴感。雖說具有一定范圍的瑕疵，但對其加以完善，也不失是為一種現(xiàn)階段合理和信賴的存在。

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