公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學面臨的的法律問題研究

鐘娜

摘要：本文首先通過闡述混合所有制的內(nèi)涵和當前混合所有制辦學的立法現(xiàn)狀，并選取有代表性的高職院?；旌纤兄妻k學經(jīng)驗進行借鑒，指出了公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學所面臨的法律困境，最后提出應完善相關法律法規(guī)建設、建立健全產(chǎn)權保護和流動機制、優(yōu)化法人治理結構等具體措施。

關鍵詞：混合所有制；公司法；產(chǎn)權

中圖分類號：D922.16 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）013-000-02

一、公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的法律背景

所謂“混合所有制經(jīng)濟”，是指在社會經(jīng)濟形態(tài)中，不同的產(chǎn)權主體多元投資、互相滲透、互相貫通、互相融合而形成的新的產(chǎn)權配置結構和經(jīng)濟形式。我國混合所有制經(jīng)濟的所有制結構具有非單一性，是按照一定原則實行聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)營的經(jīng)濟形式。從目前已有改革經(jīng)驗來看，混合所有制高職院校是由不同所有制經(jīng)濟形式聯(lián)合參股舉辦的教育模式，由企業(yè)參與高職教育，發(fā)揮市場的力量辦學，以推動高職教育發(fā)展?；旌纤兄聘呗氃盒５谋举|(zhì)特征是通過產(chǎn)權主體和治理結構的混合，實現(xiàn)生產(chǎn)要素最優(yōu)配置，使不同的產(chǎn)權主體相互滲透融合成一個新的利益共同體。

《中華人民共和國高等教育法》第六條規(guī)定，“國家根據(jù)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)”。《中華人民共和國高等教育法》第七條規(guī)定，“國家按照社會主義現(xiàn)代化建設和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，根據(jù)不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優(yōu)化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益”?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》第三條提出，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”。黨的十八屆三中全會指出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。2014年頒布的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，“引導支持社會力量興辦職業(yè)教育。創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學模式，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育；探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。探索公辦和社會力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購買服務的機制。引導社會力量參與教學過程，共同開發(fā)課程和教材等教育資源。社會力量舉辦的職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校具有同等法律地位，依法享受相關教育、財稅、土地、金融等政策。健全政府補貼、購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量參與職業(yè)教育辦學、管理和評價?！睂W校的公益性、穩(wěn)定性、普遍性決定了教育有別于企業(yè)甚至其他公共事業(yè)，其教育事業(yè)的法治化程度相比較高。混合所有制學校，目前已有一些成功經(jīng)驗，例如浙江大學城市學院。國外高校針對普遍的存在辦學經(jīng)費短缺的問題，基本已經(jīng)與市場接軌，政府是以購買教育服務的形式進行投資，只占到高校辦學經(jīng)費的不足50%，大部分是通過企業(yè)和個人捐助，或教育基金投入。

二、公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的法律困境

1.相關立法缺失，缺乏政策保障

公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學作為一種新生事物，尚缺少與其相適應的法律法規(guī)。具體表現(xiàn)為：第一，在法人登記上，公辦高職院校進行股份制（混合所有制）辦學后屬性有待明確。必須明確實行股份制（混合所有制）辦學的高職院校是屬于事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人，還是企業(yè)法人。第二，公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學面臨教育的公益性（社會效益）與資本的逐利性之間的矛盾?，F(xiàn)有公辦高職院校改革單一政府投資模式，引入企業(yè)或民間資本。企業(yè)或民間資本要求有利益回報，這樣就產(chǎn)生了教育的公益性與資本的逐利性共存的局面，必須考慮如何處理兩者之間的矛盾。第三，實行股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校缺乏明確具體的法律制度安排。兼并、合并、轉讓、托管、舉辦者變更等問題，如何進行資產(chǎn)界定、核算、組織清算等問題都需要制定出實施的細則。

2.產(chǎn)權要素流通不暢

《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》中提出：“引導和鼓勵民營企業(yè)利用產(chǎn)權市場組合民間資本，促進產(chǎn)權合理流動，開展跨地區(qū)、跨行業(yè)兼并重組”。美國經(jīng)濟學家哈羅德·德姆塞茨認為：“產(chǎn)權，就是指使自己或他人收益或受損的權利?！碧剿靼l(fā)展股份制（混合所有制）高職院校意味著不同所有制產(chǎn)權的融合，必然涉及到學校教育產(chǎn)權要素的流通，客觀要求產(chǎn)權交易，然而這正是制約所有公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的瓶頸難題。我國產(chǎn)權交易市場與專業(yè)中介機構發(fā)展滯后，教育產(chǎn)權要素流動不暢、流動無序、配置低效。

3.行政管理體制存在障礙

公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學后是獨立的法人實體，可以依法自主辦學，但是其行政化色彩濃厚，相當于政府的二級機構，隸屬于政府。政府通過計劃方式配置高職院校資源，任命公辦高職院校的校長、書記等領導，進行行政干預過多。在此體制下，行政化管理傾向極大地降低了公辦職業(yè)院校的經(jīng)營管理效率，嚴重制約了公辦高職院校的發(fā)展活力，加大了參與公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學發(fā)展的難度和阻力。

三、公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的法律對策

1.加快制定適合公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學的法律法規(guī)

第一，盡快出臺國家關于股份制（混合所有制）高職院校試點的指導意見。以黨的領導和現(xiàn)有法律指導下，以《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》為依據(jù)，由教育行政部門會同有關部門盡早制定出臺有關公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學改革探索的統(tǒng)一指導意見。根據(jù)基本教育屬性、改革發(fā)展方向及運行管理機制，明確試點范圍、原則和具體規(guī)則。第二，修改現(xiàn)有教育法律，增設適應公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學的相關條款。這幾年，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》一直在積極修改過程中，但仍然對公辦高職院?；旌纤兄妻k學中存在的國有資產(chǎn)管理、辦學收益分配、辦學風險防范等問題缺乏法律政策依據(jù)。要從根本上吸引和調(diào)動社會各方主體參與辦學的積極性，從現(xiàn)階段基本國情出發(fā)，加快制定適合公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學的法律法規(guī)，極為必要。

2.建立健全股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校產(chǎn)權保護和流動機制

公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的最大難點在于不同產(chǎn)權主體之間如何實現(xiàn)產(chǎn)權融合和流動。這首先要建立科學明晰的產(chǎn)權配置結構?！肮k教育低效率的根本原因是教育產(chǎn)權的制度設計問題，表現(xiàn)在全民所有人既不擁有實際的剩余控制權，也不擁有完全的名義剩余控制權，同時實際剩余控制權與剩余索取權分離?！惫k高職院校應借助民辦實體靈活的運行管理機制，使所有權與經(jīng)營權分離， 真正成為法人辦學實體。其次，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，發(fā)展教育產(chǎn)權交易市場。公辦高職院校實行股份制（混合所有制）辦學的目標是實現(xiàn)“國有”“民有”共進，需要保障國有資本、集體資本、非公有資本等各方主體的合法權益。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權自由流動，可以使有限的教育資源得到最優(yōu)化配置。

3.完善股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校法人治理結構

法人治理結構是公司制度的核心。按《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，法人治理結構由股東會或股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理四個部分構成，相對應的是決策權、管理權、監(jiān)督權和執(zhí)行者的體現(xiàn)。通過決策權、管理權、監(jiān)督權各權力的制衡，法人內(nèi)部機關分工負責，各司其職，保證其良性有序地運行。公司法人治理結構關系到公司投資者、決策者、管理者、監(jiān)督者的基本權利和義務，凡是法律有規(guī)定的，應當遵守法律規(guī)定。目前混合所有制高職院校治理結構中仍存在決策權、管理權、監(jiān)督權嚴重同化，行政化傾向明顯，難以相互監(jiān)督的格局。解決這一問題的途徑在于，實行股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校管理以公司法為基礎，實行董事會領導下的院長負責制，運作模式參照公司法管理。其優(yōu)勢在于可以最大限度地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有助于擺脫政府的不當控制，便捷各種投資主體的進入，在人事聘用、統(tǒng)籌資源等方面的體制機制更為靈活。這樣，在一定程度上實現(xiàn)了管理方式的靈活性與手段的多樣化的有效結合，能夠不斷激發(fā)體制機制優(yōu)勢，不斷提升辦學質(zhì)量和辦學效率。完善股份制（混合所有制）辦學的公辦高職院校法人治理結構的過程，也是建立起產(chǎn)權明晰、科學決策、管理高效的現(xiàn)代教育體制的過程。

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作者簡介：鐘 娜（1982-），女，湖南交通職業(yè)技術學院講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟法。