新《預(yù)算法》下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)及劃分

王帆（浙江工商大學(xué)，杭州310018）

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新《預(yù)算法》下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)及劃分

王帆
（浙江工商大學(xué)，杭州310018）

內(nèi)容提要：新《預(yù)算法》的實(shí)施對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控提出了挑戰(zhàn)。浙江地方債務(wù)規(guī)?；九c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜，但仍然出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在省以下政府、債務(wù)資金來源渠道分散、融資平臺風(fēng)險(xiǎn)較大、政策約束作用較弱等風(fēng)險(xiǎn)。為了控制這些風(fēng)險(xiǎn)，本文從發(fā)債審批前中后三個(gè)方面研究了地方政府各級人大、各級財(cái)政、各級審計(jì)等部門在發(fā)債中的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)劃分

2014年8月全國人大常委會(huì)修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）。新《預(yù)算法》從預(yù)算公開、預(yù)算審議、資金用途、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制四方面增加地方債新規(guī)。隨后，中央在2014年10月先后發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號，以下簡稱《意見》）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)［2014］351號，以下簡稱《辦法》）。這些文件一方面為防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指明了方向，另一方面也對地方政府如何結(jié)合國家債務(wù)新規(guī)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。浙江省政府一直以來都非常重視地方債務(wù)的管理（徐宇寧，2014），先后發(fā)布了《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》（2006）、《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評比辦法》（2012）等113項(xiàng)地方政策規(guī)范并在2014年成為國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)行地方債務(wù)自發(fā)自還的試點(diǎn)省份，為我國其他地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控提供了思路。本文從浙江防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的做法出發(fā)，研究當(dāng)前地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控中應(yīng)盡的職責(zé)，以期幫助地方政府在新《預(yù)算法》實(shí)施后進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析——以浙江為例

（一）債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域分布：浙江排名靠前

在債務(wù)分布方面，東部地區(qū)（11省市）占全國的比例為47.5%，顯著高于西部地區(qū)（11省市）的28.7%與中部地區(qū)（8省市）的23.6%。其中，浙江占比5.5%，排全國第三名。在東部地區(qū)，排名第一的江蘇債務(wù)規(guī)模比浙江高49%，排名第二的廣東債務(wù)規(guī)模比浙江高2.6%，這表明江蘇的債務(wù)規(guī)模相對較大，而浙江與廣東的債務(wù)規(guī)?；鞠嗖畈淮蟆４送?，浙江的債務(wù)規(guī)模比中部第一名湖南省高28%，最后一名黑龍江省高176%；比西部第一名四川省高7.3%，最后一名寧夏省高1152%①審計(jì)署2013年第32號“全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果”與各省市審計(jì)局政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果整理而來。。由此可見，浙江債務(wù)規(guī)模在全國較大。但這是否意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大呢？

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，浙江省GDP總量排全國第四（總值37568.50億元），人均GDP排全國第五（68593.19元）。在東部地區(qū)，江蘇省的GDP總量（59161.75億元）比浙江高57.48%，人均GDP （74699.37元）比浙江高8.9%；廣東省的GDP總量（62163.97億元）比浙江高65.47%，人均GDP （58678.47元）比浙江低16.90%②根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)年鑒整理而來。。綜上分析，江蘇省無論在債務(wù)規(guī)模，還是GDP總量方面都比浙江要高，但人均GDP與浙江差別不大；廣東省與浙江的債務(wù)規(guī)?；鞠嗤?，雖然GDP總量顯著高于浙江，但人均GDP卻顯著低于浙江?？梢?，東部地區(qū)的債務(wù)規(guī)?；旧虾徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越快，債務(wù)規(guī)模越大。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，浙江的GDP總量比中部地區(qū)的湖南?。?4501.7億元）高53.33%，人均GDP比湖南?。?6906.26元）高85.86%；浙江的GDP總量比中部地區(qū)的黑龍江省縣管”密切相關(guān)，如青田模式、麗水模式等，即縣級政府幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借債務(wù)、進(jìn)行預(yù)算管理、集中收付的財(cái)政管理體系。這種做法的主要目的是利用較規(guī)范的縣級預(yù)算控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的借債與使用，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可根據(jù)自己的項(xiàng)目需求提出借債預(yù)算草案，并報(bào)縣級財(cái)政部門審核、縣級人大審批，最終在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)使用資金。與地方財(cái)力直接掛鉤的負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)，其在不同層級的占比結(jié)構(gòu)差別比（14800億元）高153.84%，人均GDP比黑龍江省（38601.98元）高77.70%；浙江的GDP總量比西部地區(qū)的四川?。?6260.77億元）高43.06%，人均GDP比西部地區(qū)的四川?。?2516.25元）高110.95%；浙江的GDP總量比西部地區(qū)的寧夏?。?600億元）高1345%，人均GDP比西部地區(qū)的寧夏?。?0173.67元）高70.74%?？梢姡憬慕鑲傤~雖然比中部與西部地區(qū)高，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也遠(yuǎn)快于這兩個(gè)地區(qū)。這表明目前的債務(wù)規(guī)模推動(dòng)了浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且發(fā)展速度遠(yuǎn)高于中部與西部。因此，今后在發(fā)行債券時(shí)不能僅考慮債務(wù)規(guī)模大小，還要考慮借債對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。只要通過預(yù)算控制舉債的用途、償還債務(wù)的渠道、資金的使用過程等方面，如在保障舉債效益的前提下利用市場機(jī)制（如PPP模式）償還債務(wù)，就能對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到好的防控和化解作用。

（二）債務(wù)層級分布：集中在市縣

表1　浙江各級政府性債務(wù)規(guī)模　單位：億元

浙江地方政府債務(wù)主要集中于縣市層面（見表1），分別占比62.29%、30.47%；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省本級，分別占比4.62%、2.62%。這與浙江推行的“鄉(xiāng)財(cái)較大，省級較低為58.60%、市級69.50%、縣級76.18%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)70.88%，這反映出：層級越下沉，債務(wù)償還對財(cái)力的需求越大。這可能與市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)情況有關(guān)，即當(dāng)前層級越低，越需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越要進(jìn)行負(fù)債。因此，在今后的債務(wù)預(yù)算管理中，首先要考慮省以下政府的實(shí)際債務(wù)需求，縱向平衡發(fā)債額度；其次，也要通過計(jì)劃整頓和管理債務(wù)，控制省以下政府的舉債風(fēng)險(xiǎn)；最后，要建立一個(gè)“三位一體”的監(jiān)督體系，即通過財(cái)政部門對債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，審計(jì)部門進(jìn)行發(fā)債前、中、后的全過程監(jiān)督，政府實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制監(jiān)督。

（三）債務(wù)類型：資金來源渠道分散

從表2可見，浙江的債務(wù)資金來源比較分散，且一些來源渠道的融資成本較高，如銀行貸款（占49.59%）、信托融資（占12.54%）、集資（占0.08%）等。這主要是因?yàn)椋y行貸款有諸多條件限制，貸款難度較大。以我們走訪的一家銀行為例，如果地方政府向該銀行貸款，不僅要支付利息，還要將貸款金額的一部分作為“保證金”，使得銀行貸款融資成本確定為地方政府債券。那么，這些問題就迎刃而解了。

表2　浙江各級政府性債務(wù)資金來源表

（四）債務(wù)主體：融資平臺風(fēng)險(xiǎn)較大

從表3可以看出，融資平臺公司及國有獨(dú)資或控股企業(yè)是政府的主要舉借主體，占全省債務(wù)比重的47.72%及30.52%，負(fù)債率高、償債能力不足以及地方政府投資沖動(dòng)均加大了融資平臺的貸款壓力也普遍偏高。此外，浙江的BT融資占3.47%，成為排在銀行貸款、發(fā)行債券、信托融資、其他單位和個(gè)人借款后的主要融資來源之一。在地方建設(shè)資金短缺的背景下，BT融資方式使大量社會(huì)資金匯入市政設(shè)施、保障房建設(shè)等領(lǐng)域，為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。但BT模式存在缺乏法規(guī)約束、運(yùn)作不夠規(guī)范、融資成本過高等因素，一旦大規(guī)模暴露，連鎖反應(yīng)不堪設(shè)想（王國剛、張揚(yáng)，2014）。但隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方債發(fā)債主體統(tǒng)一在省級，舉債方式（吳俊培、李淼焱，2013）。然而，國務(wù)院《意見》提出今后地方政府不再通過融資平臺舉債，這意味著：①地方政府必須按照財(cái)政部下發(fā)《辦法》的要求剝離融資平臺的政府融資功能，能通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府發(fā)債范圍。②PPP模式是融資平臺的機(jī)遇，融資平臺可將準(zhǔn)公益與非公益項(xiàng)目債務(wù)轉(zhuǎn)成PPP項(xiàng)目，即地方政府將準(zhǔn)公益與非公益項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議并成為合作伙伴①PPP模式是融資平臺的機(jī)遇，可采取以下路徑化解融資平臺存量債務(wù)：a.引入社會(huì)資本承接地方政府的存量債務(wù)項(xiàng)目，并通過使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形勢給予社會(huì)資本補(bǔ)償，融資平臺對這些項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管；b.參加政府的異地PPP項(xiàng)目，政府可根據(jù)融資平臺工作量償付一定的金額或其他形式報(bào)償；c.在其他社會(huì)資本中標(biāo)本地PPP項(xiàng)目后，與其他社會(huì)資本展開合作。如社會(huì)資本中標(biāo)綠化項(xiàng)目后，可將其中的一部分分包給本地適合的融資平臺公司。。這種做法不僅能使這些項(xiàng)目的營運(yùn)效率大幅提高，也能幫助地方政府減少存量債務(wù)。

（五）債務(wù)政策：約束作用較弱

為了加強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，浙江省出臺了多個(gè)債務(wù)管理規(guī)定用來控制債務(wù)規(guī)模，但一些地方仍然超出了警戒線，如截至2012年底117個(gè)地方政府的債務(wù)率超過100%，其中有35個(gè)地方的借新還舊率超過20%①數(shù)據(jù)來自浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2014年1月24日公告）。。這可能一方面與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大、債務(wù)發(fā)展速度太快、一些地區(qū)的固定資產(chǎn)價(jià)值變動(dòng)，而政策沒有根據(jù)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)整有關(guān)。另一方面，一些地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)過高，政策沒有在債務(wù)增長過程中起到硬約束作用。如債務(wù)率與借新還舊率等指標(biāo)均來自2006年的《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》，多年來這些指標(biāo)均未根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府資產(chǎn)的變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)改進(jìn)，導(dǎo)致當(dāng)前的警戒線不能適應(yīng)地方政府的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有真正起到約束債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

因此，首先可在地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資產(chǎn)負(fù)債情況、償債能力的基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)改進(jìn)債務(wù)政策約束體系，以使政策與地方政府發(fā)展現(xiàn)狀一致。如預(yù)警線就可根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況采取不同的預(yù)警線，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、資產(chǎn)價(jià)值高的地區(qū)可降低預(yù)警線，以利用舉債刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢、資產(chǎn)價(jià)值相對較低的地區(qū)可提高預(yù)警線，以控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，財(cái)政部門要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理體系，不能只依靠風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控地方政府債務(wù)情況，還要提高地方政府債務(wù)透明度、加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，從這些報(bào)告中及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高的現(xiàn)象，從而與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合采取限制其債務(wù)增長的控制手段。

表3　浙江各級政府性債務(wù)舉借主體表

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的職責(zé)及其劃分

浙江地方債務(wù)基本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜，但仍然出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在省以下政府、債務(wù)資金來源渠道分散、融資平臺風(fēng)險(xiǎn)較大、政策約束作用較弱等問題。然而，新《預(yù)算法》的實(shí)施將政府債務(wù)全面納入預(yù)算管理，地方政府如何在這種情況下完成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的職責(zé)？我們根據(jù)《意見》《辦法》對地方政府的職責(zé)進(jìn)行梳理（如表4），并提出各部門應(yīng)形成合力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）發(fā)債審批前地方政府的職責(zé)

1.各級政府及其部門：上報(bào)存量與新增債務(wù)

政府債務(wù)有存量債務(wù)與新增債務(wù)兩種，這兩種債務(wù)的總和將會(huì)在財(cái)政部認(rèn)定后成為各省政府未來發(fā)行債券的額度，并被納入政府全口徑預(yù)算。當(dāng)前，我國各省已完成存量債務(wù)的甄別工作②2014年10月財(cái)政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求在2015年1月5日各省上報(bào)地方政府性債務(wù)甄別結(jié)果，鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模。。此外，各級政府及其部門需根據(jù)項(xiàng)目直接向本級政府提出舉債申請，這個(gè)過程要特別注意舉債與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。具體而言，在確定未來新增債務(wù)時(shí)，一方面要考慮實(shí)際項(xiàng)目的公益性、可行性，以及是否真的關(guān)系國計(jì)民生、是否推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面也要考慮通過市場手段減少發(fā)債額度。如項(xiàng)目是否有相應(yīng)通過PPP、上市資產(chǎn)重組等方式運(yùn)作的資產(chǎn)處置計(jì)劃目標(biāo)，以應(yīng)對償債壓力。事實(shí)上，浙江很多地方早就開始探索市場機(jī)制化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并取得了一定成效。如義烏市在政府垃圾焚燒投資項(xiàng)目中引入社會(huì)資本，采取民營企業(yè)建造垃圾發(fā)電廠、政府給予補(bǔ)貼的模式，成功減少發(fā)債15億元，探索了長效多元化融資機(jī)制。總之，各級政府在申報(bào)未來新增債務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，舉債首先一定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，其次一些項(xiàng)目可利用市場機(jī)制進(jìn)行解決以適當(dāng)減少新增債務(wù)規(guī)模。

2.各部門：債務(wù)審查

（1）各級財(cái)政部門、各級審計(jì)部門

當(dāng)各級政府及部門提出舉債申請后，各級財(cái)政部門負(fù)債審核資金額度是否適當(dāng)。具體而言，可先考察該級政府或部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，再調(diào)查實(shí)際項(xiàng)目的公益性與可行性，最后分析省政府可能分配給本地區(qū)的債務(wù)額度，將這些綜合起來確定其舉債金額的適當(dāng)性；各級審計(jì)部門也要同時(shí)進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評估。即先研究影響地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府資產(chǎn)負(fù)債情況、政府治理能力等；再根據(jù)信用風(fēng)險(xiǎn)因素，考慮地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，依據(jù)中介機(jī)構(gòu)作出的金融生態(tài)環(huán)境評估結(jié)論，確定地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)；最后，考慮是否有其他經(jīng)濟(jì)支持，如上級政府撥款、補(bǔ)貼等，并根據(jù)這些經(jīng)濟(jì)支持調(diào)整政府信用風(fēng)險(xiǎn)。從而獲得最終地方政府償債信用風(fēng)險(xiǎn)。

表4　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的職責(zé)

（2）各級人大或常委會(huì)

各級人大或常委會(huì)根據(jù)各級財(cái)政部門與審計(jì)部門提供的資金額度審核與償債信用風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，以及項(xiàng)目對整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國計(jì)民生等的影響，進(jìn)行項(xiàng)目舉債審批。審批時(shí)應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。

3.省財(cái)政廳：確定全省債務(wù)規(guī)模

省財(cái)政廳匯總?cè)∩蠄?bào)的發(fā)債總額，鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模。隨后匯同審計(jì)廳對債務(wù)進(jìn)行逐筆核查，以認(rèn)定上報(bào)債務(wù)額度的準(zhǔn)確性。具體而言，可采用財(cái)政部專員辦抽查、提供原始資料到省財(cái)政廳接受實(shí)地核查①浙江省在這次債務(wù)甄別中就采用了這種方法，并選擇了杭州、溫州、紹興、臺州、嘉興等5個(gè)地級市進(jìn)行現(xiàn)場核查。、網(wǎng)上核查等三種檢查辦法。隨后，將鎖定的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模上報(bào)中央，以最終獲取發(fā)債規(guī)模。

（二）發(fā)債審批過程中央的職責(zé)

根據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的《辦法》，由財(cái)政部認(rèn)定各地方上報(bào)的存量債務(wù)規(guī)模（分一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模），并報(bào)國務(wù)院、全國人大進(jìn)行批準(zhǔn)；國務(wù)院、全國人大最終確定各地的發(fā)債規(guī)模和空間，并下發(fā)至各省實(shí)施。目前，各省存量債務(wù)已經(jīng)上報(bào)，財(cái)政部還未進(jìn)行認(rèn)定，預(yù)計(jì)各省發(fā)債額度于5月公布。認(rèn)定債務(wù)時(shí)會(huì)由省財(cái)政部門牽頭、各級審計(jì)部門積極配合，并將兩個(gè)部門的數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一，獲得最終各地方一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模。隨后，國務(wù)院、全國人大預(yù)計(jì)5月底或6月初審批，省人大納入預(yù)算調(diào)整方案，6-11月地方債陸續(xù)發(fā)行?？梢?，中央確定各地方政府的債務(wù)規(guī)模與確定地區(qū)的債務(wù)限額的目的均是進(jìn)行債務(wù)規(guī)模限額管理，并嚴(yán)格限定地方政府舉債程序與舉債用途②根據(jù)國務(wù)院《意見》今后地方政府舉債只能用于公益性資本支出和歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。。

（三）發(fā)債審批后地方政府的職責(zé)

1.省財(cái)政廳與地方人大常委會(huì)：按中央要求限額發(fā)行債券

首先，省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的債務(wù)限額，綜合考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量，提出預(yù)算調(diào)整方案或者債券收支調(diào)整方案，目的是加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理。這樣一方面可以在幾年內(nèi)消化存量債務(wù)，另一方面也可為新增項(xiàng)目提供建設(shè)資金。具體而言，專項(xiàng)債務(wù)納入基金預(yù)算管理，一般債務(wù)納入公共預(yù)算管理，經(jīng)財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目資金按性質(zhì)分別納入公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算。

其次，由于省人大或其常委會(huì)的權(quán)威性與獨(dú)立性，其最適合作為政府及其部門的審批機(jī)構(gòu)。然而，各省市區(qū)額度于5月公布。此時(shí)地方兩會(huì)早已召開完畢，債券收支方案將納入省級地方政府的預(yù)算調(diào)整方案，這一方案將在5月末及6月初的省級人大常委會(huì)上審議。省人大常委會(huì)應(yīng)嚴(yán)格審議預(yù)算調(diào)整方案或者債券收支調(diào)整方案，審議時(shí)應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。事實(shí)上，嘉興市已在這方面進(jìn)行了嘗試，人大常委會(huì)審議通過將債券資金納入財(cái)政預(yù)算的議案，將用5.5億元債券資金置換地方政府性債務(wù)③資金來源于浙江省2014年自發(fā)自還的137億元債券資金的一部分。。

2.省政府：在轄區(qū)范圍內(nèi)合理分配

省政府根據(jù)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)行地方債務(wù)，部分用于省級支出，部分通過轉(zhuǎn)貸市縣的方式在轄區(qū)內(nèi)分配。在分配時(shí)不僅要考慮當(dāng)前財(cái)政部門提供的各級政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，還要注意各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、償債能力等相關(guān)指標(biāo)。只有綜合考慮這些指標(biāo)，才能合理評估舉債的效益，才能更科學(xué)地在轄區(qū)內(nèi)分配債券。

3.各部門：對債務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)督

（1）各級財(cái)政部門

首先，采取哪級政府舉債，哪級財(cái)政部門動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的措施。在管理中，首先應(yīng)提高債務(wù)公開透明度。一方面，將預(yù)算計(jì)劃與報(bào)告作為提高地方政府債務(wù)透明度的載體，從預(yù)算出發(fā)控制債務(wù)規(guī)模，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背預(yù)算的借債問題發(fā)生。另一方面，加快編制浙江地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，利用權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告加大地方債務(wù)透明度。此外，對浙江的重大專項(xiàng)政策措施債務(wù)，如“五水共治”、“三改一拆”等項(xiàng)目債務(wù)應(yīng)實(shí)施單獨(dú)預(yù)算與單獨(dú)核算，并定期向社會(huì)公開政府發(fā)債情況及項(xiàng)目建設(shè)情況，以接受社會(huì)監(jiān)督。

其次，當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)僅考慮了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率④債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。償債率：當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比率；逾期債務(wù)率：年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。指標(biāo)來源于《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》，2006；浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2014年1月24日公告。等債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，但沒有考慮地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與償債能力，因此應(yīng)完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。如可增加人均GDP、增量資本產(chǎn)出率、實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率①增量資本產(chǎn)出率反映投資效率，是年度投資與當(dāng)年增量產(chǎn)出的比；經(jīng)濟(jì)增長率是當(dāng)期國民生產(chǎn)總值與基期國民生產(chǎn)總值的比。等衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)；在今后浙江編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的前提下，增加短期償債比率：流動(dòng)比率、速動(dòng)比率，長期償債比率：產(chǎn)權(quán)比率、或有負(fù)債比率、已獲利息倍數(shù)、帶息負(fù)債比率②流動(dòng)比率，是流動(dòng)資產(chǎn)與流動(dòng)負(fù)債的比率；速動(dòng)比率，是指速動(dòng)資產(chǎn)對流動(dòng)負(fù)債的比率；產(chǎn)權(quán)比率也稱資本負(fù)債率，是指企業(yè)負(fù)債總額與所有者權(quán)益總額的比率；或有負(fù)債比率，是指企業(yè)或有負(fù)債總額對所有者權(quán)益總額的比率；已獲利息倍數(shù)，是指企業(yè)一定時(shí)期息稅前利潤與利息支出的比率；帶息負(fù)債比率，是指企業(yè)某一時(shí)點(diǎn)的帶息負(fù)債總額與負(fù)債總額的比率。等償債能力指標(biāo)。在這些指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，進(jìn)行債務(wù)綜合評價(jià)。

（2）審計(jì)部門

審計(jì)部門的職能是從發(fā)債前的債務(wù)合理性分析、發(fā)債過程的債務(wù)資金使用、發(fā)債后的債務(wù)償還角度出發(fā)進(jìn)行全過程監(jiān)督。具體而言，在發(fā)債前，各級審計(jì)部門對本級政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評估，確保發(fā)債項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益合理，確保政府有適當(dāng)?shù)膬斶€計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)適當(dāng)。將債務(wù)規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、償債能力弱的各地區(qū)政府上報(bào)給省政府，由省政府限制其發(fā)債規(guī)模以減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；在發(fā)債過程中，審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算跟蹤審計(jì)，即對預(yù)算執(zhí)行過程中編制、籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。將不按照規(guī)定編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的項(xiàng)目及時(shí)匯報(bào)給同級政府，由同級政府進(jìn)行整改或追究責(zé)任人責(zé)任；在發(fā)債后，審計(jì)部門進(jìn)行執(zhí)行績效審計(jì)，以幫助各級政府考核官員。審計(jì)主要內(nèi)容是，地方政府性債務(wù)管理監(jiān)督制度的建立、執(zhí)行、效果檢查情況，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、償還情況等。

（3）各級政府

各級政府監(jiān)督債務(wù)的最主要職能是建立考核問責(zé)機(jī)制，即利用審計(jì)部門的執(zhí)行績效審計(jì)了解政府債務(wù)的預(yù)算編制與實(shí)施、債務(wù)資金使用情況、償還來源及時(shí)間等內(nèi)容，并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核。事實(shí)上，浙江已制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評比辦法》（2012），需要加強(qiáng)對過度舉債、違規(guī)擔(dān)保及不恰當(dāng)使用資金等進(jìn)行監(jiān)督檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果追究責(zé)任。

此外，省政府監(jiān)督債務(wù)還有一個(gè)職能是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，即當(dāng)?shù)胤經(jīng)]有能力償還債務(wù)時(shí)，可利用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制解決當(dāng)前困境且利用追究責(zé)任機(jī)制懲罰責(zé)任人，即一方面通過出售地方政府資產(chǎn)、向中央政府求助等方法進(jìn)行償還；另一方面，對責(zé)任人實(shí)施終身責(zé)任制，并追究刑事責(zé)任。

三、小結(jié)

浙江省政府一直以來都非常重視地方債務(wù)的管理，為我國其他地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控提供了思路。本文發(fā)現(xiàn)，浙江地方債務(wù)規(guī)?；九c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜，但仍然出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在省以下政府、債務(wù)資金來源渠道分散、融資平臺風(fēng)險(xiǎn)較大、政策約束作用較弱等風(fēng)險(xiǎn)。為了控制這些風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)債審批前，各級政府及其部門可先進(jìn)行上報(bào)存量與新增債務(wù)，各級財(cái)政、審計(jì)部門可再進(jìn)行債務(wù)審查，最后由省財(cái)政廳確定全省債務(wù)規(guī)模；在發(fā)債審批中，由財(cái)政部認(rèn)定各地方上報(bào)的存量債務(wù)規(guī)模，并報(bào)國務(wù)院、全國人大進(jìn)行批準(zhǔn)；在發(fā)債審批后，省財(cái)政廳與地方人大常委會(huì)先按中央要求限額發(fā)行債券，省政府再在轄區(qū)范圍內(nèi)合理分配，最后各級財(cái)政、審計(jì)、各級政府進(jìn)行全面監(jiān)督。

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【責(zé)任編輯王東偉】

中圖分類號：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0009- 07

〔收稿日期〕2016-01-12

〔作者簡介〕王帆，財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)樨?cái)政審計(jì)。

〔基金項(xiàng)目〕浙江省自然科學(xué)基金資助（LQ14G020003）；浙江省社科聯(lián)研究課題（2014N103）；浙江省高校人文社科重點(diǎn)研究基地（浙江工商大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)）項(xiàng)目資助；浙江工商大學(xué)青年人才基金項(xiàng)目資助（QY13-12）。