國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究述論

吳桂韓

摘 要：黨的十八屆三中全會以來，國家治理現(xiàn)代化研究進入新階段?？偨Y(jié)梳理研究狀況，對于深化關(guān)于國家治理規(guī)律的認(rèn)識具有重大意義。目前，學(xué)術(shù)界主要從社會主義現(xiàn)代化發(fā)展歷程與實現(xiàn)路徑、全面深化改革、提高黨的執(zhí)政能力、馬克思主義國家理論創(chuàng)新發(fā)展等視角，研究推進國家治理現(xiàn)代化的意義；從中外治理差異性、制度論、本質(zhì)論、價值論、目的論等角度，把握國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵；從國家治理的要素、結(jié)構(gòu)和功能以及全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化的重點、增強制度自信與完善制度體系、提高黨的執(zhí)政能力、價值觀建設(shè)等角度，研究推進國家治理現(xiàn)代化的路徑。今后，推進國家治理理論研究和實踐創(chuàng)新，應(yīng)重點深化國家治理理念、治理制度、治理方法、治理格局以及群眾參與國家治理、提高國家治理成效等方面的研究。

關(guān)鍵詞：十八屆三中全會；國家治理現(xiàn)代化；治理體系；治理能力

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）04-0001-06

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新命題，引起了社會各界廣泛關(guān)注。此前，學(xué)術(shù)界圍繞治理、國家治理、全球治理、政府治理、社會治理、區(qū)域治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理等問題全面展開研究，積極跟蹤國外研究成果，總結(jié)中國經(jīng)驗做法，為國家治理現(xiàn)代化研究奠定了重要基礎(chǔ)。此后，學(xué)術(shù)界圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”持續(xù)展開研究并取得系列新成果。當(dāng)前，應(yīng)持續(xù)深化國家治理理論研究和實踐創(chuàng)新，深刻把握國家治理規(guī)律，突出問題導(dǎo)向，明確推進國家治理現(xiàn)代化的路線圖和關(guān)鍵點。

一、關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究視角

習(xí)近平總書記指出：“全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，也是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。”①學(xué)術(shù)界高度認(rèn)同上述觀點，并對推進國家治理現(xiàn)代化進行寬視角研究。

1.從社會主義現(xiàn)代化發(fā)展歷程與實現(xiàn)路徑視角研究推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

多數(shù)學(xué)者贊同國家治理現(xiàn)代化是中國“第五個現(xiàn)代化”，是實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的必然要求。如有學(xué)者指出，“歷史唯物主義認(rèn)為，經(jīng)濟基礎(chǔ)變化了，上層建筑或遲或早要發(fā)生變化。換言之，隨著社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的推進，作為上層建筑的國家制度也勢必要現(xiàn)代化。因此，一方面，國家治理體系的現(xiàn)代化，實際上是政治上層建筑的現(xiàn)代化，是原先‘四個現(xiàn)代化之后的更為重要的第五個現(xiàn)代化；另一方面，這第五個現(xiàn)代化是前面這‘四個現(xiàn)代化的邏輯結(jié)果”②。但是，學(xué)術(shù)界對于“第五個現(xiàn)代化”是否能與前“四個現(xiàn)代化”并列還存在分歧。《人民論壇》問卷調(diào)查顯示：77.5%的受訪者認(rèn)同“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是繼“四化”（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防、科學(xué)技術(shù)）之后的第五個現(xiàn)代化；22.5%的專家并不完全認(rèn)同此概括。不認(rèn)同的主要理由有兩點：一是強調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是制度層面的現(xiàn)代化，與“四化”的務(wù)實性和具體性存在不同；二是認(rèn)為過去“四個現(xiàn)代化”的提法是一個具

有鮮明歷史印記的概念，而國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化標(biāo)志著一個新的更高的層次，能否并列還需要進一步研究。③還有學(xué)者指出，“以習(xí)近平同志為總書記的黨中央繼承和發(fā)展我們黨關(guān)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的理論，明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化向全面現(xiàn)代化目標(biāo)的歷史跨越。需要指出的是，這不是簡單的概念或范疇的變化，不是在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科技現(xiàn)代化之后附加的第五‘化，而是蘊含著全新內(nèi)容的政治理念”④。

2.從全面深化改革視角研究推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

學(xué)術(shù)界認(rèn)為，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深刻反映了中國改革發(fā)展的趨勢和要求，既考慮到了國際國內(nèi)的形勢和條件，又回應(yīng)了人民群眾的期盼和關(guān)切，為全面深化改革指明了方向。如有學(xué)者認(rèn)為，問題倒逼改革，問題要求推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國快速發(fā)展帶來的問題，要求破除體制機制障礙，建立新的制度，系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性地解決社會矛盾和社會問題，化解社會危機。⑤還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前改革過程中各種問題和深層矛盾凸顯，執(zhí)政難度和執(zhí)政考驗不斷加大，傳統(tǒng)的管理手段和方法已不適應(yīng)新的發(fā)展要求。要解決這些矛盾和問題，需要不斷完善國家治理體系和提升國家治理能力。⑥

3.從提高黨的執(zhí)政能力視角研究推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要有科學(xué)的執(zhí)政理念、執(zhí)政體制、執(zhí)政機制和執(zhí)政方式。實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的過程，也是黨的執(zhí)政能力不斷提高的過程。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，黨的執(zhí)政能力與國家治理現(xiàn)代化相輔相成、相得益彰，以提高黨的執(zhí)政能力為重點推進國家治理現(xiàn)代化既是現(xiàn)實選擇，也是重要保障。如有學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來，從解決溫飽問題到提高幸福指數(shù)，國家面貌發(fā)生天翻地覆的變化。然而，在發(fā)展過程中，利益沖突顯示出經(jīng)濟與政治的不協(xié)調(diào)不平衡，矛盾越來越多地指向國家治理。于是，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就成為我國現(xiàn)階段現(xiàn)代化發(fā)展的治國新理念和執(zhí)政新方略。⑦還有學(xué)者認(rèn)為，“中國國家治理能力一定程度上就體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，執(zhí)政黨如何治理國家，直接關(guān)系國家治理能力的高低”⑧。

4.從馬克思主義國家理論創(chuàng)新發(fā)展視角研究推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

推進國家治理現(xiàn)代化是時代和實踐的需要，也是對馬克思主義國家理論的創(chuàng)新與發(fā)展。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論斷，實現(xiàn)了馬克思主義國家理論的又一次與時俱進，深化了我們黨對社會發(fā)展規(guī)律，特別是現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。如有學(xué)者認(rèn)為，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新。⑨還有學(xué)者認(rèn)為，之所以說國家治理現(xiàn)代化是個嶄新命題，是因為在以往的世界社會主義實踐中，并沒有解決好“怎樣治理社會主義社會這種嶄新社會形態(tài)”的課題。經(jīng)過改革開放和社會主義現(xiàn)代化實踐探索，黨的十八屆三中全會正式提出要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，進一步回答了“如何建設(shè)、發(fā)展和治理中國特色社會主義社會這一嶄新的社會形態(tài)”的時代問題，對當(dāng)代中國的馬克思主義作出了新的重大發(fā)展。⑩

此外，還有些學(xué)者從古今中外治國理政經(jīng)驗、現(xiàn)代社會治理變革以及參與全球治理等視角，研究推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，彰顯了深邃的歷史眼光和寬廣的世界視野。

二、關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵

關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵，習(xí)近平總書記作了明確闡述。他指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盉11學(xué)術(shù)界主要圍繞如何準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵進行闡釋。

1.從中外治理差異性角度把握中國國家治理的內(nèi)涵

多數(shù)學(xué)者從借鑒西方治理理論出發(fā)，研究國家治理的內(nèi)涵。但也有學(xué)者認(rèn)為，中國與西方國家在社會制度、歷史文化淵源、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及國家治理手段、目標(biāo)上差異懸殊，“治理”一詞在中國具有特殊含義。首先，中國共產(chǎn)黨人對“治理”理念的運用是從中國實際出發(fā)的，具有很強的原則性。中國式的“治理”，是以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一為總原則。其次，中國式的“治理”，在本質(zhì)上不同于中國歷代統(tǒng)治者的“治國理政”，而是建立在“以人為本”的基礎(chǔ)上；也不同于西方國家以“公民社會”作為“治理”的基點，而是堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障相統(tǒng)一的新格局。最后，我們講的“治理”，是在堅持社會主義核心價值體系的既定方向上運行，是在中國特色社會主義理論體系話語語境中展開，具有鮮明的中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派。B12

2.從制度論角度把握國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

制度是國家治理的重要保障。建立有效管用的制度體系，是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，推進國家治理現(xiàn)代化是一場從制度、體制到治理體系和治理能力的協(xié)同變革，不能將國家治理體系和國家治理制度割裂開來，更不能將國家治理體系僅僅理解為治理程序和方法的體系。國家治理體系首先是一個制度體系。提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求我們不斷改革創(chuàng)新體制機制、法律法規(guī)，實現(xiàn)黨、國家、各項事業(yè)治理的制度化、規(guī)范化、程序化，善于運用制度和法律治理國家。B13

3.從本質(zhì)論角度把握國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

由于社會制度的顯著差異，中西方在國家治理的理想目標(biāo)上必然有質(zhì)的區(qū)別。有學(xué)者認(rèn)為，我國是社會主義國家，國家治理性質(zhì)和方式與資本主義國家具有本質(zhì)的區(qū)別，我們的國家治理代表的是絕大多數(shù)人的根本利益，不是代表少數(shù)特權(quán)或財富權(quán)貴的利益；國家治理必須體現(xiàn)國家權(quán)力是權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用、權(quán)為民所制的實現(xiàn)形式，這是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。B14還有學(xué)者認(rèn)為，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從本質(zhì)意義上說就是通過自我改革與不斷完善，提升制度現(xiàn)代化水平，使我們的各項制度更加符合社會主義本質(zhì)和主體的需要。一般而論，現(xiàn)代化制度具有合法性、有效性、調(diào)適性等基本特征。此外，我國的制度現(xiàn)代化進程，還具有獨特特征，主要體現(xiàn)在人民性、適應(yīng)性、包容性、開放性、改革性等方面。B15

4.從價值論角度把握國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

堅持什么樣的價值取向，直接影響著國家治理的方向和結(jié)果。堅持改革發(fā)展成果由全體人民共享，是中國國家治理的根本要求。有學(xué)者認(rèn)為，推進國家治理現(xiàn)代化，在價值論層面要正確地定位公平與效率、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。在當(dāng)代中國，解決“公平—效率”的關(guān)系問題，既要解決財富層面問題，也要解決制度體系層面的問題，從根本上實現(xiàn)社會的公平正義。此外，當(dāng)前影響我國實現(xiàn)社會公平正義的一個重要因素，就是國家權(quán)力太強，公民權(quán)利太弱。推進國家治理現(xiàn)代化，還要從制度上合理規(guī)范“權(quán)利—權(quán)力”的關(guān)系，通過完善的法律體系和治理體系有效地控制權(quán)力和約束權(quán)力。B16

5.從目的論的角度把握現(xiàn)代國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

任何國家的治理都有著特定的目標(biāo)，并朝著這個目標(biāo)來努力。有學(xué)者認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)包括五個方面：一是規(guī)范化。無論是政府治理、市場治理和社會治理，都應(yīng)該有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。二是法治化。任何主體的治理行為必須充分尊重法律的權(quán)威，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力。三是民主化。即各項政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位，各項制度安排都應(yīng)當(dāng)充分保障人民當(dāng)家作主。四是效率化。國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高經(jīng)濟利益和行政效率。五是協(xié)調(diào)性。從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)、密不可分。B17

三、關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

學(xué)術(shù)界關(guān)于國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑的研究，主要是圍繞十八屆三中全會以來黨中央的重大戰(zhàn)略部署來展開，并從學(xué)理角度對有關(guān)問題進行探討。

1.從國家治理要素、結(jié)構(gòu)和功能的角度研究實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的路徑

國家治理是一個由多個要素綜合集成、協(xié)同運作構(gòu)成的系統(tǒng)工程。有學(xué)者認(rèn)為，一個有效治理的現(xiàn)代國家，必須具有足夠的能力：一是維護多數(shù)人認(rèn)同的核心價值體系，二是維護和提升國家決策體系的權(quán)威性，三是維持和完善有效的行政執(zhí)行體系，四是創(chuàng)造和維護具有活力的良性政治互動機制，五是維護國家經(jīng)濟的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，六是提供滿足社會發(fā)展需求的社會福利體制。B18有學(xué)者認(rèn)為，國家治理體系是一個在國家治理進程中逐步形成的由多層次、多因素有機結(jié)合而成的系統(tǒng)架構(gòu)。它由三個基本的子系統(tǒng)構(gòu)成：處在這一立體化架構(gòu)系統(tǒng)頂層的，是由執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三大要素有機構(gòu)成的核心子系統(tǒng)；處在這一立體化架構(gòu)系統(tǒng)底層的，則是與促進和規(guī)范市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明等諸方面的建設(shè)，并使各個領(lǐng)域之間實現(xiàn)整合與協(xié)同的各類具體規(guī)則制度組成的保障子系統(tǒng)；處在國家治理體系立體化架構(gòu)中層的，則是由政府、市場和社會的協(xié)同與互動所構(gòu)成的關(guān)鍵傳動子系統(tǒng)。B19