市場化視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出研究

韓立達(dá)　韓冬

摘 要：承包經(jīng)營權(quán)在外部環(huán)境、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和權(quán)利主體層面均受制于國家戰(zhàn)略管制、集體治理場域和親緣地緣關(guān)系，表現(xiàn)出極強(qiáng)的社會關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性。綜合考量承包經(jīng)營權(quán)制度變遷的需求和風(fēng)險，承包經(jīng)營權(quán)有償退出制度改革需要從以下四個方面入手：建立集體成員身份進(jìn)入和退出機(jī)制，籌建農(nóng)民權(quán)益維護(hù)組織，完善農(nóng)村土地的用益物權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化退出的漸進(jìn)式改革。

關(guān)鍵詞：市場化；承包經(jīng)營權(quán)；有償退出；權(quán)利關(guān)聯(lián)

中圖分類號：F320.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）04-0043-06

一、引言

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》指出：“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)?！雹購漠?dāng)前承包經(jīng)營權(quán)有償退出途徑看，征地退出具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而實(shí)踐中“承包地?fù)Q社保”退出又具有很大的局限性。那么我國承包經(jīng)營權(quán)有償退出究竟應(yīng)采取何種途徑？

依據(jù)黨的十八屆三中全會提出的“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”②精神，本文提出從廣義的市場化視角來審視承包經(jīng)營權(quán)有償退出。當(dāng)前學(xué)者研究承包經(jīng)營權(quán)的有償退出主要包括退出的約束因素及退出機(jī)制的完善。③若將文獻(xiàn)擴(kuò)大至整個農(nóng)村地權(quán)范疇，不同學(xué)科下的研究對此有著不同的邏輯解釋：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為我國對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)設(shè)定是“有意的制度模糊”④，一是不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的良性運(yùn)行，二是為社會強(qiáng)勢集團(tuán)侵占農(nóng)民土地權(quán)益留下了制度空間⑤；政治學(xué)認(rèn)為政府、社會資本與農(nóng)民的強(qiáng)弱對比懸殊，勢必造成農(nóng)民土地權(quán)益受到侵犯⑥；法學(xué)認(rèn)為土地相關(guān)法律對土地所有權(quán)的模糊規(guī)定導(dǎo)致了事實(shí)正義的判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰以及土地相關(guān)利益主體對于土地產(chǎn)權(quán)界定的認(rèn)知不清⑦；社會學(xué)認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會維度存在的內(nèi)在矛盾導(dǎo)致了農(nóng)村地權(quán)沖突及地權(quán)改革的復(fù)雜性⑧。

正因?yàn)楦鲗W(xué)科研究中的邏輯解釋差異和農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性，本文認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)的市場化退出并不是市場機(jī)制的簡單搬用，而是在全面考察當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)實(shí)踐的基礎(chǔ)上所作出的一種包括農(nóng)村集體成員身份進(jìn)入和退出機(jī)制、農(nóng)民權(quán)益的有效維護(hù)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革以及以市場評估價值為核心的嵌入式制度的全面創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

二、成都市有償退出實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利表征

據(jù)筆者所在課題組2011—2014年在成都周邊農(nóng)村大量調(diào)研的結(jié)果顯示⑨，承包經(jīng)營權(quán)有償退出涉及獲取、使用、流轉(zhuǎn)、退出、補(bǔ)償、監(jiān)督六個環(huán)節(jié)。

1.承包經(jīng)營權(quán)有償退出的制度前提：權(quán)利獲取

案例1：在農(nóng)業(yè)稅未取消之前，成都一些舉家外出打工的農(nóng)戶承包地經(jīng)協(xié)商后由集體收回并重新發(fā)包。筆者了解到，郫縣C村一戶農(nóng)民已自愿放棄承包地，舉家離開村莊十余年，由于在城市定居失敗，便回到已廢棄多年的老宅重新修房居住，并申請承包地。由于第二輪承包尚未到期，且集體在土地綜合整治后已無機(jī)動承包地，村民便擅自在臨河的灘涂上墾荒。出于歷史形成的村民身份以及生存問題等的考慮，村集體最終承認(rèn)了該村民所墾荒地為承包地并簽訂了承包合同。

案例1顯然違犯了《農(nóng)村土地承包法》第29條“承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地”的規(guī)定，并暗含了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)與其集體組織成員身份掛鉤的事實(shí)。而且由于血緣、親緣、地緣等社會關(guān)系，集體組織成員的身份以及承包經(jīng)營權(quán)也可以“失而復(fù)得”。只要農(nóng)戶不從法律和社會關(guān)系兩個層面徹底退出集體組織成員這一身份，便有可能重新獲得承包地。

2.承包經(jīng)營權(quán)有償退出的價值基礎(chǔ)：農(nóng)地用途

案例2：“按有效畝產(chǎn)量分地”是20世紀(jì)90年代龍泉山農(nóng)村的發(fā)包慣例，如龍泉驛區(qū)H村承包地主要分為山上的“地”和山下的“田”，那時一畝“田”可抵近五畝“地”。同樣三口之家，甲家只承包了不到2.5畝“田”，而乙家則承包了12余畝“地”。當(dāng)果業(yè)和農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)興起后，乙家將承包地改為杏園并在宅基地周邊辦起農(nóng)家樂，僅花果期便收入十余萬元；而甲家主要勞動力均進(jìn)城務(wù)工，承包地已半撂荒。照理說，在龍泉驛區(qū)推行以承包經(jīng)營權(quán)退出為重要內(nèi)容的土地綜合整治中，甲家應(yīng)更傾向于承包經(jīng)營權(quán)退出，但實(shí)際上兩家人均不愿退出。村民甲認(rèn)為，兩畝多的耕地退出補(bǔ)償不過杯水車薪還不如留著觀望；村民乙對自家果園的收入非常滿意，無意退出。

20世紀(jì)90年代以前由于農(nóng)作物單一，附加值低，農(nóng)業(yè)收入與產(chǎn)量直接掛鉤，因此因地制宜的差異化發(fā)包方式更有利于集體內(nèi)部公平。但隨著高附加值農(nóng)業(yè)的興起，“有效畝產(chǎn)量”的標(biāo)準(zhǔn)已不符合公平原則。對于人均耕地1畝左右、土地開發(fā)潛力已發(fā)掘殆盡的成都平原而言，大范圍的承包經(jīng)營權(quán)屬調(diào)整是不現(xiàn)實(shí)的，也很難準(zhǔn)確估算農(nóng)戶對承包地的投資。初始承包地面積的不同不僅加大了集體內(nèi)部收入差異，也增大了承包經(jīng)營權(quán)有償退出的難度。

3.承包經(jīng)營權(quán)有償退出的比較：地權(quán)流轉(zhuǎn)

案例3：青白江區(qū)F村的承包地被MH公司整體流轉(zhuǎn)為生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)，村民可以選擇“雙放棄”的完全貨幣安置或“集中居住+農(nóng)用地流轉(zhuǎn)”的安置方式。據(jù)調(diào)查，在全村近千戶中，僅有不到50戶選擇了“雙放棄”；超過90%的45歲以上村民希望既購買社保，又進(jìn)行保留承包權(quán)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，然后在公司做農(nóng)活掙錢。

長期以來承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)負(fù)著農(nóng)民基本生活保障職能，因此在完全融入城鎮(zhèn)工作和生活前，農(nóng)民尤其是中、老年農(nóng)民對徹底放棄這一權(quán)利還存有疑慮，一是認(rèn)為“除了農(nóng)活自己什么都做不了”，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)生活；二是認(rèn)為應(yīng)為子孫“留一條后路”，因而更傾向于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而非徹底退出承包權(quán)。同時農(nóng)戶自發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在近親、熟人及集體內(nèi)部，無論從優(yōu)先權(quán)還是價格上，條件的優(yōu)惠隨親緣的“厚薄”向外遞減，形成如費(fèi)孝通所言的“差序化格局”。另外，由于親屬鄰里間的自發(fā)性流轉(zhuǎn)有“代耕”性質(zhì)，也降低了原承包方的“返農(nóng)”成本。endprint

4.承包經(jīng)營權(quán)有償退出的規(guī)范：退出程序

案例4：在成都部分村莊中，村民會議或村民代表會議的決策通過條件已演變?yōu)椤?/3村民代表簽字按手印同意即通過”。因此，村委會在受讓方希望流轉(zhuǎn)農(nóng)地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營時，往往是召開村民會議同意并進(jìn)行公示后，對部分不愿意的多以一對一的形式進(jìn)行勸說。多數(shù)受訪村民表示：“一旦表示不接受條件，來談判的村干部便會陰陽怪氣地說，這個關(guān)系到村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水電氣路都要重新規(guī)劃，大家都同意了，你不同意，回頭你就只能自己管了。”

《農(nóng)村土地承包法》要求“平等、自愿、有償”地進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。然而由于“村官”權(quán)力，農(nóng)民決策時不可避免地受到村委會的干涉。案例4中，盡管從要件上看，似乎農(nóng)民都“自愿”地簽訂了協(xié)議，但實(shí)際上忽略了“公開討論”這一程序，不能滿足程序性正義中的信息公開原則，農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)受到侵犯。另外，由于政府長期承擔(dān)著“無限責(zé)任”，農(nóng)民尚未形成市場經(jīng)濟(jì)所必需的“契約精神”，這阻礙了承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)公司集中，變相增加了地方政府在農(nóng)村事務(wù)中的話語權(quán)。

5.承包經(jīng)營權(quán)有償退出的核心：價值補(bǔ)償

案例5：因?yàn)樾滦蛨鲦?zhèn)建設(shè)需要，青白江區(qū)X村近20戶村民與集體簽訂了以放棄承包地和宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)居民社保和場鎮(zhèn)新房安置的協(xié)議。項(xiàng)目動工約半年后，成南高速公路建設(shè)征地，有三戶村民的承包地被包含其中。盡管當(dāng)時村集體已與一公司簽訂了該村全部承包地的流轉(zhuǎn)協(xié)議，但征地公告后不得不修改了流轉(zhuǎn)協(xié)議；另外，由于征地補(bǔ)償較承包地退出的補(bǔ)償高，而單獨(dú)提高三戶村民的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢必引起其他退出者的不滿，村集體并未追加補(bǔ)償，使村民與村集體產(chǎn)生了較大矛盾。

在國家現(xiàn)行的征地制度中，農(nóng)民乃至集體只享有承包地名義上的占有權(quán)，事實(shí)上的控制權(quán)被各級政府所攫取。例如，將農(nóng)村土地通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲胁儕Z農(nóng)民在承包地上的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利。由于承包經(jīng)營權(quán)有償退出是由地方政府的政策驅(qū)動，當(dāng)與收益更大的征地相沖突時，它自然會屈居下風(fēng)。案例5也有如下暗示：一是農(nóng)民普遍有著“不患貧而患不均”的心態(tài)；二是國家對農(nóng)村土地的各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度并不協(xié)調(diào)。

6.承包經(jīng)營權(quán)有償退出的保障：民主監(jiān)督

案例6：郫縣Z村在開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，村委會主要負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施，村民議事會作為決策者參與了農(nóng)地整理、項(xiàng)目招標(biāo)、土地流轉(zhuǎn)、本村招工、產(chǎn)品銷售的整個流程，議事員陳大爺自豪地說：“我是親朋好友選出來的，必須要對得起他們的信任。”

以“德高望重”作為標(biāo)準(zhǔn)的村民議事會實(shí)際上沿襲了我國傳統(tǒng)村莊治理的宗族長老會形式，易于為農(nóng)民所接受，其“自下而上”的形成有助于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但也存在缺乏法律認(rèn)可、組織形式不規(guī)范、責(zé)權(quán)范圍不明確等問題。社會輿論也存在疑慮，村民議事會能否堅(jiān)持“為村民服務(wù)”的純潔性，會否逐漸成為“第二個村委會”？

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬特性

承包經(jīng)營權(quán)并不是純粹的用益物權(quán)：從外部環(huán)境看，承包經(jīng)營權(quán)受到國家土地用途管控；從產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，由于集體擁有土地所有權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)管理又嵌入村莊社會治理場域中；從權(quán)利主體看，傳統(tǒng)的“核心家庭+親緣差序化”的格局使血緣、親緣、地緣的影響已上升到一種“天然不滅”的地位。這些均使承包經(jīng)營權(quán)在獲取、使用、流轉(zhuǎn)、退出、補(bǔ)償、監(jiān)督過程中的權(quán)利表征迥異于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)。

1.承包經(jīng)營權(quán)獲取的計(jì)劃性和生存性

承包經(jīng)營權(quán)獲取的計(jì)劃性表現(xiàn)在農(nóng)民因天然成為集體組織成員而可以無償、定期地取得承包經(jīng)營權(quán)。雖然法律對承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置了兩種獲取禁止：一是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員禁止獲??；二是自愿交回承包權(quán)的成員在承包期內(nèi)禁止再次申請。但上述案例表明，在集體內(nèi)部的土地事務(wù)中，成員身份甚至高于法律規(guī)定。承包經(jīng)營權(quán)獲取的生存性表現(xiàn)為：農(nóng)村以承包地作為集體成員的生活保障（宅基地是住房保障），這是農(nóng)民的生存底線，根植于村莊社會關(guān)系的集體經(jīng)濟(jì)組織必須考慮到脫離集體的農(nóng)民生存問題。承包經(jīng)營權(quán)（宅基地使用權(quán)）作為生存權(quán)成為集體經(jīng)濟(jì)組織的身份權(quán)載體，使得那些脫離了集體組織的農(nóng)民依然能夠返回村莊生活。

2.承包經(jīng)營權(quán)使用的“權(quán)利限制”

首先，為了國家糧食安全戰(zhàn)略農(nóng)民被限制了土地發(fā)展權(quán)。國家為保證糧食安全制定的基本農(nóng)田保護(hù)和土地用途管制制度實(shí)際上是限制了農(nóng)民行使承包地的發(fā)展權(quán)?；诠怖娴募Z食安全戰(zhàn)略應(yīng)由社會整體承受，但實(shí)際上由農(nóng)民承擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，這屬于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)受限。因此，國家應(yīng)依據(jù)法學(xué)上的“負(fù)擔(dān)均分”原則，在有償退出之時考慮給予這種“土地發(fā)展權(quán)”補(bǔ)償。

其次，為了集體發(fā)展和鄰里關(guān)系部分農(nóng)民放棄了更優(yōu)的收益權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，村干部可能會以通過農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)提高集體及村民收益為由來“威脅”個體農(nóng)民就范。個體村民受到“集體利益為重”的道德綁架，還必須考慮親友和鄰里的利益，在一些實(shí)踐中，作為村集體內(nèi)的親緣和潛在社會規(guī)范，其規(guī)制作用較國家正式法律更為強(qiáng)大。

3.承包經(jīng)營權(quán)退出的不完全性

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是保留了承包權(quán)的經(jīng)營權(quán)退出。承包權(quán)的保留起著“最后一條退路”的作用。因此，這種承包經(jīng)營權(quán)不完全退出的根源在于承包地能夠滿足當(dāng)代人就業(yè)不足以及后代人的生存需求。在城鄉(xiāng)二元戶籍制度框架中，農(nóng)民對非農(nóng)收入預(yù)期不穩(wěn)以及后代人的生存需求等因素使農(nóng)戶難以真正“離地”。一是盡管農(nóng)民進(jìn)城打工收入遠(yuǎn)高于在家務(wù)農(nóng)，但由于戶籍制度及多方面的桎梏，農(nóng)民并沒有對此建立起穩(wěn)定的預(yù)期，只能選擇此種不完全的退出；二是承包地完全退出事實(shí)上只能滿足當(dāng)代人的生活保障，并使農(nóng)民的后代喪失了生存和發(fā)展的資源。在有償退出中城鎮(zhèn)社保即便能夠保障當(dāng)代人的生活功能，也無法替代承包地滿足后代人生存需求的功能。

4.承包經(jīng)營權(quán)退出的權(quán)利關(guān)聯(lián)性

首先，承包經(jīng)營權(quán)的退出與身份權(quán)相關(guān)聯(lián)。承包經(jīng)營權(quán)的獲取是因維系農(nóng)民基本生存而用計(jì)劃進(jìn)行配置的，這意味著承包經(jīng)營權(quán)并不完全獨(dú)立，表現(xiàn)為社會關(guān)系意義上的外部網(wǎng)絡(luò)（土地財產(chǎn)權(quán)與集體成員身份權(quán)）和經(jīng)濟(jì)關(guān)系上的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)（承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等）。即便符合法律意義上的退出也不能切斷村莊社區(qū)中農(nóng)民的血緣、親緣和地緣關(guān)系，難以完全限制農(nóng)民天然獲得承包地的權(quán)利。endprint

其次，承包經(jīng)營權(quán)退出與其他權(quán)利相關(guān)聯(lián)。當(dāng)下中國農(nóng)村內(nèi)部權(quán)益網(wǎng)絡(luò)事實(shí)上已經(jīng)成為一個整體。由用途管制帶來的承包地價值損失可以通過宅基地使用權(quán)價值增值彌補(bǔ)。在土地綜合整治實(shí)踐中，若不能通過承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的整體退出實(shí)現(xiàn)收支平衡，勢必會給農(nóng)戶或者地方財政帶來巨大經(jīng)濟(jì)壓力。由于承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)分配權(quán)等已經(jīng)成為一個完整的內(nèi)部權(quán)益網(wǎng)絡(luò)，可以說，單純的承包經(jīng)營權(quán)退出幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的。

5.承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非科學(xué)性

首先，征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的短期性難以真實(shí)反映承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的價值。以產(chǎn)權(quán)收益還原法對承包經(jīng)營權(quán)的價值作理論推導(dǎo)，可以很容易得到：

P（t，z，r）=∫t0A（s，z）e-rsds

式中，t為土地承包經(jīng)營權(quán)剩余年限，z為土地所在區(qū)位，r為折現(xiàn)率（近似為銀行利率），A為農(nóng)地單位面積年收益函數(shù)。當(dāng)A為許可的最大年收益，承包年限→∞（考慮到承包經(jīng)營權(quán)可繼承），承包權(quán)的理論價值為A/r。以現(xiàn)行銀行5年定期整存整取利率3.35%計(jì)算，為29.85A。而根據(jù)《土地管理法》第47條第2款，土地補(bǔ)償費(fèi)最高為被征收前三年平均年產(chǎn)值（通常小于A）的10倍。農(nóng)地流轉(zhuǎn)通常只能流轉(zhuǎn)至第二輪承包期結(jié)束，按12年計(jì)算，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中經(jīng)營權(quán)價值為9.88A。由此可見，征地的土地補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)價均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于承包經(jīng)營權(quán)的理論價格。

其次，當(dāng)科學(xué)的價格評估體系缺位時，“橫向等價”更易滿足農(nóng)民當(dāng)前的心理預(yù)期。農(nóng)民個體在沒有公允的市場價格下對有償退出的解讀顯示了“天真的現(xiàn)實(shí)主義”。農(nóng)民通過與周邊農(nóng)地的現(xiàn)實(shí)價格對比，認(rèn)為自己的要價是公正的，即便沒有科學(xué)依據(jù)，村民也依然認(rèn)為村干部在協(xié)商流轉(zhuǎn)的過程中會損害自己的權(quán)益，而村集體由于控制權(quán)的缺位及農(nóng)戶的“偏見”，無法解決外部網(wǎng)絡(luò)權(quán)利的變化且無力從內(nèi)部給予公平的補(bǔ)償。

最后，承包經(jīng)營權(quán)退出的市場價值補(bǔ)償不足，使其在額外附加了諸多概念的新農(nóng)村建設(shè)中被邊緣化。在土地綜合整治試點(diǎn)中，如嘉興的“兩分兩換”和成都的“雙放棄”都以“承包地?fù)Q社保，宅基地?fù)Q住房”為核心。但從政府角度，“承包地?fù)Q社?！笔且豁?xiàng)虧本買賣，如果不能尋找新的資金渠道，就意味著地方財政的大量投入。因而通過增減掛鉤平臺增加預(yù)算外財政收入的“宅基地?fù)Q住房”成為政府工作的重心。這一傾斜的直接后果是“農(nóng)民被上樓”現(xiàn)象，以及隨之而來的生活生產(chǎn)習(xí)慣被破壞、復(fù)墾耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題。

6.承包經(jīng)營權(quán)監(jiān)督的法律弱效力性

首先，農(nóng)民主體在行使權(quán)利時所受的“權(quán)利限制”意味著有其他利益主體攫取了本應(yīng)由農(nóng)民享有的權(quán)益。在農(nóng)村土地事務(wù)中，與地方政府和用地單位相比，農(nóng)民的話語權(quán)甚微，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須為土地征收讓步。一些“程序未能正義”情景時常發(fā)生，盡管法律要件齊全，但農(nóng)民的參與和決策權(quán)受到嚴(yán)重侵犯，甚至地方政府還能以“農(nóng)民素質(zhì)還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)”為由讓侵權(quán)方將這種掠取“合理化”。

其次，歷史已經(jīng)證明，博弈只會發(fā)生在實(shí)力相近的集團(tuán)之間。而在農(nóng)村，原本應(yīng)代表本村全體農(nóng)民利益的村委會，由于其職能的多重性，以及雙重委托—代理關(guān)系中的紐帶位置，在官本位傾向中逐漸成為了地方政府價值推進(jìn)的排頭兵，其維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和成員合法權(quán)益的職能被其公共事務(wù)和集體資產(chǎn)管理的職能所排斥，使村民代表大會的決策功能和對村委會的約束功能流于形式。

最后，盡管部分農(nóng)村地區(qū)已基于種種需求創(chuàng)新了基層管理機(jī)制，如村民議事會成員通常為村民所公認(rèn)的有責(zé)任心、熱衷于為村民排憂解難的“長者”和“智者”。但議事會的群眾性非正式組織性質(zhì)使其面臨法律效力不足的尷尬處境。至今沒有一部法律明確規(guī)定村民議事會的相關(guān)管理?xiàng)l款，若議事會決策與地方政府和村委會的規(guī)定發(fā)生沖突時，其唯一能夠依賴的可能只有社會輿論和公眾良知。

四、推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)市場化退出的思考

基于以上成都市承包經(jīng)營權(quán)有償退出實(shí)踐中的權(quán)利表征，筆者認(rèn)為，若要以市場化手段推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，需要從以下四個方面著手。

1.承包經(jīng)營權(quán)市場化退出的制度前提：建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的進(jìn)入和退出機(jī)制

一是從立法層面清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過科學(xué)合理地制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入和退出資格，明確集體成員的內(nèi)涵，細(xì)化成員權(quán)利，并通過承包地、宅基地以及集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革及試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立起村民身份的進(jìn)入和退出機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體資產(chǎn)收益權(quán)等關(guān)聯(lián)權(quán)力的系統(tǒng)整體退出。二是將農(nóng)民從原有的身份界定轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)界定。當(dāng)“農(nóng)民”不再是一種身份而是一種職業(yè)時，集體經(jīng)濟(jì)組織就可以逐漸演變成為類似股份制企業(yè)一樣的法人組織，初始界定為組織成員的農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體資產(chǎn)收益權(quán)等財產(chǎn)權(quán)入股，以股東身份獲得股息并參與組織的經(jīng)營管理；同時，任何有意愿的中國公民均可依法申請承包經(jīng)營權(quán)和配套的建設(shè)用地使用權(quán)，參與集體經(jīng)濟(jì)組織的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

2.承包經(jīng)營權(quán)市場化退出的組織保障：通過組織管理創(chuàng)新切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

一個目標(biāo)較議事會更為單一的合法組織可能更有利于農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。因此應(yīng)類比《中華人民共和國工會法》，制定《中華人民共和國農(nóng)會法》，并依法成立中華全國總農(nóng)會及各級農(nóng)會，基層機(jī)構(gòu)為村民小組農(nóng)會，性質(zhì)為社團(tuán)法人，代表農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人的利益，依法維護(hù)其合法權(quán)益。農(nóng)會應(yīng)維護(hù)所屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。在農(nóng)民成為一種職業(yè)后，農(nóng)會應(yīng)保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員以及承包集體所有土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公民的合法權(quán)益。當(dāng)農(nóng)會成員權(quán)益受到侵犯且難以通過協(xié)商解決時，農(nóng)會可向仲裁機(jī)構(gòu)提請仲裁或向法院提起訴訟。

3.承包經(jīng)營權(quán)市場化退出應(yīng)基于集體永佃權(quán)和農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)思路，即在保證農(nóng)村土地集體所有的前提下，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的用益物權(quán)，并構(gòu)建國家、集體和個人的增值收益分配機(jī)制endprint

要賦予農(nóng)民“完整的承包經(jīng)營權(quán)”，一是在承包地的占有權(quán)層面，近期應(yīng)按照集體永佃的思路，確定承包經(jīng)營權(quán)永久不變，從產(chǎn)權(quán)上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。長期則應(yīng)將農(nóng)民變?yōu)槭聦?shí)的承包地權(quán)利人，其根本在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過立法與司法途徑確保農(nóng)民擁有真正的農(nóng)地永佃權(quán)。二是在承包地的使用權(quán)層面，應(yīng)參考美國發(fā)展權(quán)征購的思路，對基本農(nóng)田承包戶予以土地發(fā)展權(quán)的合理補(bǔ)貼。另外，還應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，在規(guī)劃區(qū)外的建設(shè)用地需求通過集體建設(shè)用地入市交易來滿足，使農(nóng)民集體能夠獲得土地的增值收益。三是在承包權(quán)的處分權(quán)層面，探索開展承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和入股經(jīng)營，界定承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)，在配合集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的進(jìn)入和退出機(jī)制改革上，明確在分戶、嫁娶、喪偶等不同前提下的承包經(jīng)營權(quán)繼承方式及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。四是制定國家、集體和農(nóng)民的收益分配以及集體內(nèi)部的收益分配決策機(jī)制，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地稅制，國家通過土地發(fā)展稅調(diào)解不同地區(qū)和區(qū)位的集體間的土地增值收益分配，通過個人所得稅保證集體內(nèi)部個體間的土地增值收益分配公平。

4.承包經(jīng)營權(quán)市場化退出的漸進(jìn)式改革：逐步建立市場化的進(jìn)入和退出機(jī)制

一是建立獨(dú)立于行政權(quán)力之外的土地司法機(jī)制，即政府行政干預(yù)逐漸退出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)事務(wù)，由司法機(jī)構(gòu)作為“游戲的裁判”以保證仲裁及救濟(jì)的公正，使農(nóng)民和農(nóng)民集體可以作為不受外界干涉的獨(dú)立主體自由參與承包經(jīng)營權(quán)退出。二是建立權(quán)威的集體土地價值評估體系和土地最低保護(hù)價制度，在兼顧市場價值、社會保障和制度效率等因素的前提下，確立承包經(jīng)營權(quán)有償退出的適用范圍，并確保價格標(biāo)準(zhǔn)為廣大農(nóng)民認(rèn)可。三是完善農(nóng)村土地市場中介組織，由于土地產(chǎn)權(quán)信息平臺在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場中的重要性，應(yīng)由政府前期給予人才、資金和政策的支持，中介組織自我經(jīng)營管理，逐漸成為一個和政府毫無產(chǎn)權(quán)關(guān)系的獨(dú)立經(jīng)營主體。四是建立符合程序正義的市場化補(bǔ)償程序，補(bǔ)償方式應(yīng)由農(nóng)村集體和農(nóng)戶充分協(xié)商確定，允許農(nóng)戶自愿選擇退出方式和內(nèi)容，不得以任何形式強(qiáng)制農(nóng)民放棄承包經(jīng)營權(quán)。五是在承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)中，城鄉(xiāng)戶籍、社保、公共服務(wù)及教育醫(yī)療等方面改革要同步進(jìn)行。

注釋

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/07/content_10057.htm，2015年8月7日。

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

③謝根成、蔣院強(qiáng)：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出制度的缺陷及完善》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第3期；鐘漲寶、聶建亮：《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立健全》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2012年第1期。

④⑦[荷蘭]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》，林韻然譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第65—69頁。

⑤文貫中：《市場畸形發(fā)育、社會沖突與現(xiàn)行的土地制度》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第2期。

⑥張孝直：《中國農(nóng)村地權(quán)的困境》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期；馬良燦：《地權(quán)是一束權(quán)力關(guān)系》，《中國農(nóng)村觀察》2009年第2期。

⑧黃鵬進(jìn)：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的三重維度及其內(nèi)在沖突——理解當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)沖突的一個中層視角》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第6期。

⑨文中6個案例均來自于本文作者參與課題組于2011—2014年在成都周邊農(nóng)村進(jìn)行的調(diào)研。

責(zé)任編輯：澍 文endprint