集體建設(shè)用地平等入市及土地使用權(quán)價格測算

劉衛(wèi)東+鄭凱文

集體建設(shè)用地平等入市，實現(xiàn)和國有土地同地同權(quán)同價，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是目前我國土地制度改革的重要目標(biāo)，它對于嚴(yán)格保護耕地、建設(shè)用地供給、縮小征地規(guī)模和提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有積極的推動作用，但同時，對于集體建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)、城市居民到農(nóng)村購房、城市規(guī)劃控制區(qū)土地征收等方面尚存在著明顯的認(rèn)識分歧。深化對于集體建設(shè)用地的認(rèn)識，正確評估和確定集體建設(shè)用地使用權(quán)價格，促進(jìn)集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)，是集體建設(shè)用地使用和管理迫切需要解決的問題。

一、集體建設(shè)用地和國有土地同地同權(quán)同價的內(nèi)涵

所謂集體土地和國有土地同權(quán)同價，在制度上，實現(xiàn)了《物權(quán)法》中國家對于國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私人財產(chǎn)平等保護的思想，在實踐上，承認(rèn)了土地使用價值的客觀性。因為，對于土地使用者而言，其支付同樣的土地使用權(quán)出讓金，希望能夠取得相應(yīng)的土地利用效用。在市場經(jīng)濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應(yīng)該相近。實際上，如果不存在對于集體土地的政策限制，在土地出讓進(jìn)入市場后，土地所有權(quán)無論是國有土地還是集體土地，對于土地使用者而去沒有區(qū)別。因為，除非公共利益需要，國家和集體都不可能不到期就收回出讓土地使用權(quán)，土地使用者主要在乎的是土地成本和土地利用收益，而不在乎把土地成本支付給誰。

集體建設(shè)用地和國有土地同地同價是指兩者在區(qū)位、土地用途、土地開發(fā)程度和土地利用條件完全一致情況下的熟地出讓價格（稅前市場交易價格）相同或者相近。

二、集體建設(shè)用地和國有土地同地同權(quán)同價的前提條件

1.集體土地與國有土地享有平等權(quán)益

實行集體土地和國有土地同權(quán)同價，必須破除目前按所有制批準(zhǔn)建設(shè)用地進(jìn)入市場的制度障礙。土地利用管理將逐漸淡化“按所有制分類管理”，強化“用途管制”和“規(guī)劃管理”。

土地利用規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)，土地使用者是土地規(guī)劃的執(zhí)行者，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督土地利用規(guī)劃的實施。一塊土地如果規(guī)劃為耕地，就不能隨意轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；一塊土地如規(guī)劃為城市住宅用地，就不能擅自改為他用。至于該土地所有權(quán)，到底是國有土地還是集體土地，并不重要，也無需區(qū)別對待。農(nóng)村集體同樣可以成為土地一級市場的供應(yīng)者。

集體土地和國有土地同權(quán)同價，集體土地進(jìn)入市場，必須要落實集體土地的所有權(quán)，集體建設(shè)用地的收益必須歸農(nóng)民集體中的農(nóng)民所有，而不應(yīng)該被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或地方政府所攔截。

2.克服規(guī)劃管制導(dǎo)致利益分配不平衡

集體建設(shè)用地取得入市條件后，受規(guī)劃的影響，不是所有集體建設(shè)用地價值都會大幅度攀升，只有城市規(guī)劃控制區(qū)域內(nèi)部的集體建設(shè)用地才可能向同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)同樣用途鄰近的城市國有土地的價格靠近，以同價的方式表現(xiàn)同權(quán)。這樣，就必然會使被規(guī)劃為城市建設(shè)用地的集體建設(shè)用地大幅升值，而規(guī)劃為集體建設(shè)用地復(fù)墾的集體建設(shè)用地大幅貶值；規(guī)劃為城市商業(yè)用地的集體土地獲利巨大，而被規(guī)劃為城市其他用地（如綠地）的集體土地獲利較小，甚至無利可圖?；谶@一理由，設(shè)計調(diào)節(jié)利益的分配機制就成為能否順利實現(xiàn)同地同權(quán)同價的前提條件。土地利用規(guī)劃必須進(jìn)行經(jīng)濟分析，建立規(guī)劃管制造成的土地經(jīng)濟價值下降區(qū)域的合理補償機制。

3.形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場管理體系

實行集體土地和國有土地同權(quán)同價，集體土地不再需要通過征地轉(zhuǎn)成國有土地才能作為城市建設(shè)用地，城市建設(shè)用地來源擴大，必然使得土地征收的范圍縮小，它促使政府只能夠真正實現(xiàn)按公益性目的征地。隨著國有土地征地規(guī)模減少，征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高，在目前各地國有土地出讓收益占地方財政收入相當(dāng)比例的情況下，如果沒有建立新的財政收入來源渠道，它將直接威脅到地方政府的收支平衡。實行集體土地和國有土地同權(quán)同價，必須配套進(jìn)行土地稅費制度改革，實現(xiàn)土地財政由賣地財政向管地財政轉(zhuǎn)型。

實行集體土地和國有土地同權(quán)同價，是政府為解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題開辟的新途徑。它使得農(nóng)民能同城市一樣“以地生財”，直接分享工業(yè)化和城市化過程中土地資產(chǎn)增值的收益。集體土地與國有土地同權(quán)同價，進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，不僅要向農(nóng)民還權(quán)賦能，還必須有賴于農(nóng)村的經(jīng)濟社會組織形式的制度改革、農(nóng)村社會保障制度改革、農(nóng)村金融改革等相應(yīng)配套改革的同步推進(jìn)。在集體土地直接入市的過程中，由于土地一級市場的主體從單一的主體擴展為多元主體，就必須考慮對建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、年度計劃指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)的合理分配。

三、集體建設(shè)用地和國有土地的土地使用權(quán)價格關(guān)系

實行集體土地和國有土地同權(quán)同價，是指區(qū)位相近、土地用途相同和土地利用條件相同的集體建設(shè)用地和國有土地在市場交易中的出讓價格相同或相近。由于土地位置的唯一性，世界上沒有完全相同的兩塊土地，相鄰地塊土地價格出現(xiàn)細(xì)微差別是可能的，也是合理的。在城市化過程中，只有城市建成區(qū)中，集體土地和國有土地同權(quán)同價的情況可能出現(xiàn)。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，它的原始狀態(tài)往往是由農(nóng)地或未利用地轉(zhuǎn)變而來的生地，而國有土地一般要求熟地出讓。集體土地由生地轉(zhuǎn)變?yōu)槭斓亍M(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套，形成建設(shè)用地條件（土地一級開發(fā)），其土地開發(fā)可能是集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民自主開發(fā)，一般說來基礎(chǔ)設(shè)施配套條件并不完善。在我國城市化過程中，城市建設(shè)往往需要對于城市建設(shè)新區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前我國多是政府城市土地收購儲備中心或者土地整理中心統(tǒng)一開發(fā)。這樣，實行集體土地和國有土地同權(quán)同價，就應(yīng)該注意區(qū)分國有土地和集體建設(shè)用地的開發(fā)程度的差別。按照等價交換原則，同一塊土地的成熟度高時的價格必然比成熟度低時的價格要高。

由于國有土地出讓收入和土地稅收收入都是政府的財政收入，所以，國有土地出讓地價可能以稅前土地價格的形式出現(xiàn)。而現(xiàn)實土地市場交易過程中，集體建設(shè)用地往往需要進(jìn)行城市土地再開發(fā)。土地成熟度提高是一個土地開發(fā)過程，它必須支付土地成本、利潤和法定的相關(guān)稅費。計算集體建設(shè)用地收益時，集體建設(shè)用地交易價格常常以稅后價格計算才具有現(xiàn)實意義。同一塊土地，如果所有權(quán)主體不同，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的稅后價格必然低于國有土地出讓使用權(quán)的稅前土地價格。

至于在城市規(guī)劃區(qū)以外，國有土地多為公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，而集體建設(shè)用地主要是宅基地（居住用地），國有土地和集體土地的土地用途不同，土地價格肯定不能一致。

集體建設(shè)用地和國有土地同地同權(quán)同價，是在不考慮集體建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)域局限性和農(nóng)轉(zhuǎn)用的建設(shè)指標(biāo)來源條件下存在的。實際上，國有土地和建設(shè)用地所有權(quán)的最大不同是集體建設(shè)用地具有草根性和區(qū)域性，而國有土地為全民所有。集體用地的開發(fā)利用從理論上講，如果不對其他區(qū)域的土地利用產(chǎn)生負(fù)向（或正向）外部效應(yīng)，應(yīng)該只能自給自足。而國有土地，則可以跨區(qū)域進(jìn)行土地統(tǒng)籌利用，它相對于集體土地利用而言，已經(jīng)實現(xiàn)了外部效益內(nèi)部化。也就是說，集體建設(shè)用地擴大，其指標(biāo)來源是由于其他集體土地農(nóng)地保護任務(wù)增加的結(jié)果。過去，在國家征收集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地之時，由于征地補償標(biāo)準(zhǔn)與土地今后的用途無關(guān)，集體土地所有者之間不存在未來土地用途不同所帶來的巨大利益差距。同時，國家作為城市建設(shè)用地唯一供應(yīng)主體，不同土地用途之間的利益差距內(nèi)部自我平衡。如果集體土地直接入市作為私人或群體利益方的交易獲利行為，在得到規(guī)劃所確定的特定土地用途所帶來的交易收入時，應(yīng)當(dāng)支付必要的全部相關(guān)成本，否則就會形成對公共利益的侵占。集體建設(shè)用地的所有者權(quán)益不是土地使用權(quán)的市場交易價格，而應(yīng)該扣除集體經(jīng)濟組織多占建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的土地開發(fā)權(quán)價格。這部分多占建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的土地開發(fā)權(quán)價格應(yīng)該成為進(jìn)行建設(shè)用地復(fù)墾的其他耕地保護區(qū)域（集體經(jīng)濟組織）的經(jīng)濟補償。

綜上所述，集體建設(shè)用地和國有土地的土地使用權(quán)價格的關(guān)系，可以表示為以下關(guān)系式。

不考慮集體建設(shè)用地所有權(quán)的區(qū)域性、土地開發(fā)程度和稅收影響：

PLC0=PLG0

式中：PLC0為集體建設(shè)用地市場交易價格，PLG0為城市國有土地市場交易價格。

不考慮集體建設(shè)用地所有權(quán)的區(qū)域性，考慮土地開發(fā)程度和稅收影響：

PLC0=PLC1+PLC2+（PLG2-PLC2）+PLC3

式中：PLC0為集體建設(shè)用地市場交易價格，PLC1為集體建設(shè)用地生地價格，PLC2為集體建設(shè)用地開發(fā)增值；PLG2為城市國有土地開發(fā)增值；PLC3為集體建設(shè)用地開發(fā)應(yīng)繳稅費。

考慮集體建設(shè)用地所有權(quán)的區(qū)域性，不考慮土地開發(fā)程度和稅收影響：

PLC1= PLCs+PLCe

其中：PLCe=PLCs0+PLCed

式中：PLC1為集體建設(shè)用地（生地）市場交易價格，PLCs為集體建設(shè)用地自有開發(fā)權(quán)（公平規(guī)劃指標(biāo)）面積的市場交易價格（本集體所有），PLCe為集體建設(shè)用地他有開發(fā)權(quán)（公平規(guī)劃指標(biāo)）面積的市場交易價格。PLCs0集體建設(shè)用地他有開發(fā)權(quán)（公平規(guī)劃指標(biāo)）面積的農(nóng)用地價格， PLCed集體建設(shè)用地他有開發(fā)權(quán)（公平規(guī)劃指標(biāo)）面積的建設(shè)用地開發(fā)權(quán)補償價格（建設(shè)用地指標(biāo)交易價格）。

從上述公式分析可知，集體建設(shè)用地實際市場交易價格應(yīng)該不包括非本集體經(jīng)濟組織所有或者需要支付出去的部分。即：集體建設(shè)用地開發(fā)應(yīng)繳稅費PLC3，集體土地和國有土地因為土地開發(fā)程度差異產(chǎn)生的價差PLG2-PLC2，集體建設(shè)用地他有開發(fā)權(quán)（公平規(guī)劃指標(biāo)）面積的建設(shè)用地開發(fā)權(quán)補償價格（建設(shè)用地指標(biāo)交易價格）PLCed。

在實行集體土地和國有土地同權(quán)同價情況下，集體建設(shè)用地實際市場交易價格可以表示為：

PLCr=PLG0-[（PLG2-PLC2）+PLC3+PLCed]

式中：PLCr為集體建設(shè)用地實際市場交易價格，PLG0為城市國有土地市場交易價格，PLC2為集體建設(shè)用地開發(fā)增值；PLG2為城市國有土地開發(fā)增值；PLC3為集體建設(shè)用地開發(fā)應(yīng)繳稅費；PLCed集體建設(shè)用地他有開發(fā)權(quán)（公平規(guī)劃指標(biāo)）面積的建設(shè)用地開發(fā)權(quán)補償價格（建設(shè)用地指標(biāo)交易價格）。

應(yīng)該指出，城市化過程中國有土地開發(fā)增值和集體建設(shè)用地開發(fā)增值的差值，主要是由于土地開發(fā)程度的差異而引起的。同時，也必須看到城市土地開發(fā)過程中城市政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在招商引資、市場開拓能力和管理能力的差別，也能夠擴大（或者縮?。﹥烧咧g的差距。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格評估方法

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格是市場價格，是供求雙方在權(quán)衡各自利益的基礎(chǔ)上達(dá)成的交易價格，應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)則和估價原理評估土地價格。具體可采用法定補償擴充法和準(zhǔn)建設(shè)用地剩余法。

1.法定補償擴充法

近年來，我國通過試點在征地制度改革實踐中積累了大量經(jīng)驗，依據(jù)其中的理論研究成果會發(fā)現(xiàn)，集體土地流轉(zhuǎn)價格實際就是國家征收集體土地時的補償價格?！锻恋毓芾矸ā费a償標(biāo)準(zhǔn)，是按土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原用途來以倍數(shù)測算征地補償費，問題是沒有考慮土地的潛在收益和價值，沒有考慮市場的因素，將土地僅僅作為農(nóng)民的一種生產(chǎn)資料來看待，而沒有考慮土地之于農(nóng)民的多重功能，更沒有考慮農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)因素。一方面，受農(nóng)作物品種不同、物價波動等因素的影響，難以科學(xué)衡量征用的同一地塊內(nèi)，因種植物不同、畝產(chǎn)值差異而造成的征地補償費的差異；另一方面，當(dāng)征用的是集體建設(shè)用地時，其補償標(biāo)準(zhǔn)更是無法科學(xué)測算。因此，如果征地補償僅僅限于對原有征地補償標(biāo)準(zhǔn)倍數(shù)的提高，那只是“治標(biāo)不治本”的做法，充其量只是在一定程度上滿足了現(xiàn)有一部分被征地農(nóng)民的失衡心理，而難以勝任管長遠(yuǎn)、管根本的重任。

集體建設(shè)用地征收按照市場價格補償，它不僅包括農(nóng)用地的市場價值，而且還包括農(nóng)轉(zhuǎn)用的土地增值中應(yīng)該為土地所有者所得的級差收益。

2.準(zhǔn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價剩余法

“準(zhǔn)建設(shè)用地”即按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃劃定的建設(shè)用地而現(xiàn)狀為集體所有土地的區(qū)域。測算征收價格，以規(guī)劃用途的準(zhǔn)市場價格為準(zhǔn)測算。準(zhǔn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價剩余法公式為：

集體土地征收價格=類似區(qū)位和質(zhì)量國有建設(shè)用地市場交易地價-政府區(qū)域綜合開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施投資回收-土地出讓過程中的政府應(yīng)收稅費-土地增值稅。

農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地后，土地收益大大高于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收益，如果這項“增值收益”無條件地全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或國家所有是不合乎經(jīng)濟原理的，而必須在集體和國家之間進(jìn)行合理分配。按照集體建設(shè)用地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實際市場成交價格的差值征收土地增值稅。

3. 收益還原法

通常在租賃市場中，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的租賃價格差別不是很大，主要差距是合法性風(fēng)險使承租人壓低了集體土地的租賃價格，隨著改革開放的深入，集體建設(shè)用地可以公平入市，在合法合規(guī)情況下，集體建設(shè)用地的租賃收入越來越接近于市場價格。主要測算方法有：

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格=村級建設(shè)留用地建設(shè)商品房租金剝離出地租收益/土地收益還原率

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格=村級建設(shè)留用地租賃價格/土地收益還原率

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格=村級建設(shè)留用地聯(lián)建企業(yè)的土地入股聯(lián)營折抵資本

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格=村級建設(shè)留用地聯(lián)合建房所得房地產(chǎn)市場銷售總價值

李求軍/責(zé)任編輯