我國行政管理支出的比例分析與總量控制策略

左詩婕

摘 要：本文分析了我國行政管理支出占財政支出與GDP的比例，并且對于相關(guān)比例進(jìn)行了歷史對比與國際對比。從雙重結(jié)構(gòu)探討了GDP增長的兩個層面，分析我國該指出比例較高的原因，并且提出了相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：行政管理；支出比例；分析總量；控制

一、對政府行政管理支出計量

行政管理支出由政府所承擔(dān)的行政功能而引起。政府行政管理功能可以從廣義和狹義兩個角度進(jìn)行界定。廣義的政府行政管理功能主要包括四個方而內(nèi)容：1維護(hù)法律和秩序，保證公平與正義。2保衛(wèi)國家的安寧，保證人身自由與財產(chǎn)安全。3保證國防安全。4致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以追求公共利益為日標(biāo)，提高社會福利。依據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計指標(biāo)體系，這些功能被劃分為14個類別：一般公共服務(wù)，國際事務(wù)和服務(wù)，社會治安事務(wù)，教育事務(wù)和服務(wù)，衛(wèi)生保健和服務(wù)，社會保險福利事務(wù)和服務(wù)_住房及社會設(shè)施事務(wù)和服務(wù)，娛樂、文化及宗教事務(wù)和服務(wù)，燃料及能源事務(wù)和服務(wù)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)及狩獵業(yè)的事務(wù)和服務(wù)，采礦、制造等事務(wù)和服務(wù)，運(yùn)輸?shù)仁聞?wù)和服務(wù)，其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)和服務(wù)，不在上述各類的其他事務(wù)和服務(wù)。而狹義的政府行政管理功能則主要由上述第一和第三個類別的內(nèi)容構(gòu)成。其中，一般公共服務(wù)包括：行政和立法機(jī)構(gòu)，金融和財政事務(wù)，非援外的外事事務(wù)，對外經(jīng)濟(jì)援助，基礎(chǔ)科研的事務(wù)和服務(wù)，一般服務(wù)，未另行分類的一般公共服務(wù)；社會治安事務(wù)主要包括：警察和防火，法院，監(jiān)獄管理和經(jīng)營，未另行分類的社會治安事務(wù)。

現(xiàn)代意義上的政府功能己經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)意義上的政府職能，政府不再是僅作為政權(quán)維持機(jī)構(gòu)而存在，除了維持國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，政府部門還必須解決由于市場機(jī)制本身的不足所引起的外部化效應(yīng)和公共需求無法滿足的問題。因此，政府部門除了把一部分財力用于維持國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)之外，還需要將更多的財力用于滿足公共需求的各種有助于社會福利提升的事業(yè)上。因此，一個國家的政府職能范圍及其財政支出狀況，通常與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會狀況有關(guān)。如果從政府職能所涉及的全部領(lǐng)域及其財政支出分析政府行政管理的效率，顯然既非常困難又缺乏實(shí)際意義。因此，評價政府行政支出的合理性，應(yīng)當(dāng)從政府維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)這個角度進(jìn)行判斷。

二、我國行政管理支出相對比例

關(guān)于我國行政管理支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)性問題，理論界普遍認(rèn)為行政管理支出占財政支出的比例偏大，應(yīng)當(dāng)采取措施加以控制。事實(shí)上，本文的數(shù)據(jù)和圖表分析也基本支持這種觀點(diǎn)，而且從實(shí)證角度證明了瓦格納法則的正確性。關(guān)于比例偏大的成因，除了有些學(xué)者提到的經(jīng)濟(jì)增長、市場交易關(guān)系復(fù)雜、官員是“經(jīng)濟(jì)人”而追求預(yù)算規(guī)模最大化、行政組織層次較多和機(jī)構(gòu)臃腫、行政工作的壟斷性、委托一代理信息不對稱、預(yù)算監(jiān)督不力、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等因素外，本文認(rèn)為還有以卜兩個因素。

首先就是由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中所形成的一些行政管理組織在結(jié)構(gòu)上的“雙重性”特征。魚然現(xiàn)階段我國己經(jīng)建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，但是原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制卜的一些政府職能并沒有完全隨之消失。這就使行政管理支出中必須承擔(dān)這樣一些職能的開支，盡管這些職能部門的存在及其運(yùn)行可能是低效能和低效率的。有不少學(xué)者都曾經(jīng)指出控制行政管理支出比例偏大的措施之一就是壓縮行政機(jī)構(gòu)和人員編制。須知這項(xiàng)工作的難度比較大，況且提高社會就業(yè)率是政府部門的一項(xiàng)根本性任務(wù)。因此，與其把這個包袱推向市場，還不如由政府自身承擔(dān)更可以減輕社會壓力。這樣，在體制轉(zhuǎn)軌中原本可以取消的一些機(jī)構(gòu)就只能讓其存在卜去并發(fā)揮作用。但是，這種作用的發(fā)揮往往是以犧牲正常行政組織的效能和效率為前提的。而且即便是己經(jīng)建立的旨在適應(yīng)市場機(jī)制運(yùn)行的行政管理部門，其管理意識、管理方式、服務(wù)精神也與現(xiàn)代化國家建設(shè)之要求相去甚遠(yuǎn)。

其次，我國多午來過于強(qiáng)調(diào)（}DP增長率的重要性，導(dǎo)致一些地方政府在一定程度上忽略了社會福利提升和法治環(huán)境建設(shè)的重要地位。實(shí)現(xiàn)GDP的大幅增長是以強(qiáng)大的行政機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行力為基本條件。沒有地方政府超強(qiáng)的行政組織和行政能力，地方經(jīng)濟(jì)很難取得快速的增長。因此，在地方財政的支出項(xiàng)日安排中，行政管理支出通常有比較大的可利用空間。

事實(shí)上，GDP的增長并不能夠代表社會福利的改進(jìn)，有時這種高增長的取得是以社會環(huán)境和法律環(huán)境的惡化為代價。GDP作為一個指標(biāo)，它不僅測量對社會有利的經(jīng)濟(jì)活動，同時也反映對社會不利的經(jīng)濟(jì)活動。我國行政管理的運(yùn)行成本比較高昂，也與經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)和社會環(huán)境建設(shè)、法制環(huán)境建設(shè)并不同步有直接關(guān)系，這就導(dǎo)致行政管理色彩濃重，而個人、社會組織的自律意識和他律意識相對淡薄。當(dāng)一個社會的正常運(yùn)行基本是依靠行政力量來維持時，這個社會的運(yùn)行成本必定是高昂的。從這個意義上講，人大、司法等機(jī)構(gòu)對地方行政管理事務(wù)介入力度不夠和功能發(fā)揮不充分，也間接使行政管理效率低卜和行政管理支出比例過高成為客觀事實(shí)。

三、我國行政管理支出的

研究行政管理支出的總量控制，必須明確政府收入的主要來源。一般而言，政府有三個主要的途徑來支付它們所消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，那就是稅收、借款和印制鈔票。這三種途徑都有局限性。此外，國有企業(yè)的利潤也有一部分要上繳政府，這也構(gòu)成了政府行政管理支出的一部分。但是，政府行政管理支出主要來源于稅收。按照供應(yīng)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，政府過多地介入經(jīng)濟(jì)并實(shí)施高稅率是不健康的，因?yàn)楦叨惵嗜∽吡俗鳛樯a(chǎn)部門的民間部門的資金，并使這些資金進(jìn)入缺乏生產(chǎn)效率的政府手中。而凱恩斯的觀點(diǎn)則與此相反，他認(rèn)為只要政府在資本社會的經(jīng)濟(jì)生活中開始扮演實(shí)質(zhì)的角色，政府的支出就可以抑制經(jīng)濟(jì)周期性波動中正常的繁榮或是衰退趨勢。赤字支出可作為刺激經(jīng)濟(jì)脫離經(jīng)濟(jì)衰退的工具，政府盈余則可作為管制經(jīng)濟(jì)成長或是抑制通貨膨脹的工具。

基于上述分析，我國行政管理支出的總量控制策略應(yīng)當(dāng)分為以卜三個層而：

首先，應(yīng)當(dāng)約束行政行為，控制行政管理支出過大的根源。行政行為不受約束或者缺乏應(yīng)有的監(jiān)督是導(dǎo)致行政管理支出總量過大的根本原因。如果僅是從行政管理支出的總量上作一些限制，或者在行政人員的數(shù)量和機(jī)構(gòu)上進(jìn)行約束，顯然并不能夠解決行政管理支出過大的問題。行政管理之所以引起人們的廣泛注意，其原因不僅在于政府機(jī)關(guān)的龐大和開支巨大，更在于其權(quán)威和責(zé)任。甸位行政管理者的自由裁量權(quán)，都必須受到各種法令和程序的限制。行政管理部門不僅在“掌舵”，行使國家機(jī)器這一職能，而且在“劃槳”，提供公共產(chǎn)品、增進(jìn)社會福利。因此，有必要對行政管理部門的浪費(fèi)、欺詐、濫用職權(quán)以及其他形式的不當(dāng)行政行為進(jìn)行監(jiān)督檢查（戴維.H，2009）。對于行政權(quán)力的約束非常必要，而這種約束存在的前提是必須形成與行政權(quán)力相互制衡的外在約束力。

其次，應(yīng)當(dāng)通過法律的形式，對行政管理支出占財政支出的比例確定一個合理范圍。同時強(qiáng)化對于行政支出項(xiàng)日的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督，形成對于行政管理支出尤其是地方行政管理支出的上級監(jiān)督、平行監(jiān)督和社會監(jiān)督。逐步使行政管理支出項(xiàng)日及經(jīng)費(fèi)透明化，確保行政支出項(xiàng)日堅持效果原則和效率原則并重，即要重視項(xiàng)日的成果，同時也要考核項(xiàng)日的效益〕加強(qiáng)對于行政管理人員特別是主要支出項(xiàng)日經(jīng)管人員的審計和監(jiān)察力度，增強(qiáng)反腐敗的釗對性和實(shí)效性。加大對行政管理職務(wù)犯罪的懲罰力度，將各種行政管理活動限制在法律規(guī)定和公共需求必要的范圍之內(nèi)。同時，要強(qiáng)化對于各級主要管理人員的權(quán)責(zé)教育，特別是對于關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人要定期進(jìn)行審計檢查，強(qiáng)化行政項(xiàng)日主要責(zé)任人的法律意識和道德意識，把行政管理崗位倫理道德教育貫穿于主要行政管理人員的職業(yè)生涯全過程。

第三，按照現(xiàn)代行政管理理論，針對現(xiàn)行行政管理結(jié)構(gòu)的“雙重性”特點(diǎn)，進(jìn)行以效能、效益、服務(wù)為導(dǎo)向的流程再造，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理技術(shù)，逐步減少行政管理層級，推行扁平化組織結(jié)構(gòu)。在行政管理組織改革中，不片而強(qiáng)調(diào)“減員增效”，而是本著節(jié)約支出的原則，將改革的重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)的合并與重組上，減少無實(shí)際功能的機(jī)構(gòu)的數(shù)量與行政開支，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的實(shí)際需要，在強(qiáng)化國家機(jī)器運(yùn)行能力的同時，以滿足增進(jìn)公共福利為主要出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)n}繞行政管理的重點(diǎn)工作和重要業(yè)務(wù)設(shè)計支出項(xiàng)日，做好行政管理與行政服務(wù)工作。真正實(shí)現(xiàn)減機(jī)構(gòu)而不減員，甚至增加員工，壓縮行政管理經(jīng)費(fèi)而不減少行政管理人員的薪酬待遇，從而實(shí)現(xiàn)行政管理效能與效益全而提高的日標(biāo)。

四、結(jié)語

總之，政府行政管理的支出對于國家的經(jīng)濟(jì)和未來發(fā)展有著非常重要的影響，巨額的行政支出不僅增加國民的負(fù)擔(dān)，而且還會導(dǎo)致政治體制改革的問題嚴(yán)重。所以，政府行政管理支出有合理范圍。

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