深化地方市縣財(cái)稅體制改革問(wèn)題的政策建議

李治

摘 要：財(cái)稅改革正當(dāng)時(shí)，新一輪財(cái)稅體制改革以十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為標(biāo)志拉開(kāi)帷幕。推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是全面深化改革的必然要求和重點(diǎn)任務(wù)。在由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)組成的五級(jí)財(cái)稅體制構(gòu)成中，市縣居于中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用，上與中央和省掛鉤，下與鄉(xiāng)級(jí)財(cái)稅銜接，是我國(guó)財(cái)稅體制中一個(gè)不可或缺的重要組成部分。在眾多財(cái)稅體制改革研究的文獻(xiàn)中，關(guān)于市縣財(cái)稅體制改革問(wèn)題研究的相對(duì)較少，在國(guó)家加大推進(jìn)省管縣力度的推動(dòng)下，關(guān)于市一級(jí)存在的必要性也引起了很多學(xué)者的討論和研究。然而，隨著我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和分稅制制度的不斷推進(jìn)，地方財(cái)稅體制也暴露出了很多問(wèn)題和不足，主要有：地方政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不合理，財(cái)力和事權(quán)不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付不夠科學(xué)合理、地方稅體系不完善，地方收入結(jié)構(gòu)不合理。鑒于此，主要針對(duì)目前我國(guó)市縣財(cái)稅體制存在的問(wèn)題提出一些政策建議。

關(guān)鍵詞：市縣；財(cái)稅體制；政策建議

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）09-0065-02

鑒于我國(guó)目前地方市縣財(cái)稅體制面臨的問(wèn)題，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行改進(jìn)：

一、明確地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分

（一）合理劃分中央與地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)

一方面，可以適當(dāng)采用立法的形式來(lái)劃分各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)；事權(quán)和支出責(zé)任劃分由法律明確規(guī)定后，這可以在很大程度上解決各級(jí)政府之間可能存在的職能重復(fù)、職責(zé)履行的費(fèi)用無(wú)人負(fù)擔(dān)或者支出責(zé)任相互轉(zhuǎn)嫁的問(wèn)題。另一方面，明確界定中央和地方以及地方政府間的事權(quán)劃分；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下盡量發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府間職能的配置要以合理界定政府和市場(chǎng)的邊界為前提，市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域要盡量發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，市場(chǎng)難以發(fā)揮作用或存在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，政府要承擔(dān)調(diào)控作用。另外，遵循受益范圍的原則。凡是與國(guó)家利益相關(guān)，受益范圍惠及全國(guó)或者多個(gè)區(qū)域的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，應(yīng)由中央政府承擔(dān)；如果受益范圍僅限于某個(gè)地方或某個(gè)區(qū)域，則可以由相關(guān)地方政府來(lái)承擔(dān)。

（二）科學(xué)合理劃分省以下政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)

深化市縣財(cái)稅體制改革，最重要的一方面就是要理順市縣的事權(quán)劃分。對(duì)于市縣而言，市級(jí)政府擁有更多的資源和財(cái)權(quán)，而縣級(jí)政府卻承擔(dān)著更多的事權(quán)，造成縣級(jí)財(cái)政困難，嚴(yán)重影響了縣級(jí)政府職能的發(fā)揮。為此，作為深化市縣財(cái)稅體制改革，首先要明確并且合理地劃分省以下政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，特別是市縣之間的劃分。其次，要給予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，必要時(shí)要加大政府間的轉(zhuǎn)移支付力度，避免地方政府因財(cái)力不足而影響事權(quán)的發(fā)揮。

二、進(jìn)一步完善市縣轉(zhuǎn)移支付制度

（一）優(yōu)化市縣轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

（1）明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，突出重點(diǎn)。從國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法來(lái)看，其轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)非常明確，轉(zhuǎn)移支付的用途也重點(diǎn)突出，有的國(guó)家甚至以法律的形式來(lái)明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的用途。在我國(guó)，特別是市縣等一些基層政府存在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)模糊，重點(diǎn)不突出的現(xiàn)象，因此，我們要明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，甚至可以用法律的形式來(lái)進(jìn)行明確規(guī)定。（2）加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保證轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源穩(wěn)定。許多發(fā)達(dá)國(guó)家還制定某些稅種專門用于地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有穩(wěn)定的資金來(lái)源。（3）完善一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付資金主要集中在中央和省級(jí)政府，這為進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模創(chuàng)造了良好條件。除此，還要加大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。適當(dāng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，同時(shí)要對(duì)上級(jí)對(duì)下級(jí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行嚴(yán)格審查，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金合理分配和利用。

（二）加強(qiáng)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用管理

（1）加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)區(qū)域財(cái)政平衡的責(zé)任。我國(guó)自分稅制改革以后，省級(jí)財(cái)政的財(cái)力集中程度不斷提高，基層政府要想擺脫財(cái)政困境在很大程度上要依靠省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。近幾年，省以下轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是加大省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)是要保證基層政府職能的發(fā)揮和解決基層政府財(cái)政困難。隨著我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府將面臨更多的人民群眾對(duì)公共事業(yè)的需求，縣鄉(xiāng)財(cái)政將承擔(dān)更多的社會(huì)支出責(zé)任。因此，省級(jí)政府要發(fā)揮對(duì)區(qū)域財(cái)政平衡的責(zé)任，加大對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，從而避免基層政府因資金不足而難以滿足地方政府基本支出需求的情況。（2）加大省、市兩級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。為了扭轉(zhuǎn)我國(guó)的“事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移”的現(xiàn)象，要加大市級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，不能一味地把事情推給縣級(jí)政府。市級(jí)政府要加大對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政扶持力度，特別是基層政府面臨的義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)村就業(yè)保障等問(wèn)題，使基層政府有能力解決面臨的問(wèn)題。

三、完善市縣收入體系和管理職權(quán)

（一）推進(jìn)地方稅費(fèi)改革

要理順好中央和地方收入劃分的研究。綜合考慮地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，既要有利于保證中央履行職能和實(shí)施重大決策，又要有利于保障地方既得利益，培育地方主體稅種，調(diào)動(dòng)地方積極性。

1.賦予地方一定的稅收立法權(quán)?？梢赃m度地賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，這樣一方面可以調(diào)動(dòng)地方的積極性，另一方面也可以增加地方的財(cái)政收入。地方政府可以根據(jù)一定的規(guī)定和程序，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，開(kāi)征一些新的稅種。對(duì)一些地方提供公共服務(wù)的有關(guān)系的地方稅種，在地方政府管理權(quán)限不違背憲法和國(guó)家稅法規(guī)定的前提下，可以適當(dāng)?shù)卦谝欢ǚ秶鷥?nèi)調(diào)整稅率等。

2.盡快建立地方稅體系。1994年分稅制改革以后，中央拿走了稅收的大部分，造成了地方稅收不足，進(jìn)而導(dǎo)致地方財(cái)政困難。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方承擔(dān)的事權(quán)越來(lái)越多，稅種本身也應(yīng)進(jìn)行一些調(diào)整，根據(jù)中央和地方的事權(quán)和各自承擔(dān)的職責(zé)，一些稅種需要重新進(jìn)行劃分，進(jìn)一步調(diào)整各級(jí)政府間的收入劃分范圍，加快地方稅體系的建設(shè)。按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則，適當(dāng)擴(kuò)大地方的稅收管理權(quán)限，進(jìn)一步將地方性較強(qiáng)、不影響全局經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方稅種管理權(quán)限下放到地方，給予地方一些開(kāi)征新稅種和適當(dāng)調(diào)整稅率的權(quán)力。

（二）加強(qiáng)稅收征管管理

一方面，要提高辦稅人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能，規(guī)范地稅的制度建設(shè)；另一方面，要加大對(duì)逃稅、漏稅等行為的查處和處罰力度；除此之外，還要加強(qiáng)對(duì)稅收征管部門的監(jiān)管力度，使稅收能夠公正、公開(kāi)。

四、優(yōu)化政府財(cái)稅層級(jí)，提高行政效率

（一）簡(jiǎn)化地方行政層級(jí)

可以適當(dāng)?shù)赝七M(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革，把一些臨近的、面積相差不大的鄉(xiāng)合并成鎮(zhèn)，這樣就可以大大精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)，提高了行政效率，壓縮了政府財(cái)政支出。甚至可以在一定程度上取消鄉(xiāng)一級(jí)政府，把鄉(xiāng)一級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)或者實(shí)行自治制度。

（二）在一定程度上弱化市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的管理和約束

由于市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府行政管理上的干預(yù)和約束，容易造成事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移，造成縣級(jí)財(cái)政困難，影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和職能的發(fā)揮。因此，要適當(dāng)?shù)厝趸屑?jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的約束和制約，給予縣級(jí)政府一定的自主性和空間，市級(jí)政府適當(dāng)加以指導(dǎo)，進(jìn)而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高行政效率。

[責(zé)任編輯 陳丹丹]