城鎮(zhèn)化中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的再思考

李楊

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，農(nóng)村人口向城市的不斷轉(zhuǎn)移必將導(dǎo)致農(nóng)村土地的閑置，土地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)成為主要趨勢(shì)。但是土地流轉(zhuǎn)的過程卻存在流轉(zhuǎn)效率低、流轉(zhuǎn)利益分配不均衡等諸多問題。因此，如何提高土地流轉(zhuǎn)的效率以及解決土地流轉(zhuǎn)存在的問題成為亟待解決的問題，值得我們思考。文章針對(duì)不同的問題提出相應(yīng)的政策建議，以求可以改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境，并進(jìn)一步提高其流轉(zhuǎn)效率。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；城鎮(zhèn)化；非農(nóng)化

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）006-0000-02

一、引言

我國(guó)處于新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，將會(huì)有大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，脫離土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，隨后，土地大量閑置下來，土地流轉(zhuǎn)就成了當(dāng)務(wù)之急。為了推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2014年11月印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》指出要“規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。如今，全國(guó)范圍的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益普遍，解放出來相當(dāng)一部分的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到了積極的作用。近年來我國(guó)各地為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，也進(jìn)行了相應(yīng)的創(chuàng)新和探索，土地流轉(zhuǎn)形式更為多樣化。無論從流轉(zhuǎn)方式還是規(guī)模，都取得了顯著進(jìn)步。雖然，我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)非常有利地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，但卻仍然存在諸多問題。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要分三個(gè)方面：流轉(zhuǎn)非農(nóng)化的外部問題、流轉(zhuǎn)的利益問題、流轉(zhuǎn)的環(huán)境機(jī)制不完善，以下具體分析。

1.土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)增加糧食安全壓力

土地流轉(zhuǎn)對(duì)于經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；怯幸嫣幍?，但卻增加了內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不可控性。如今，土地的流轉(zhuǎn)問題呈現(xiàn)市場(chǎng)化的趨勢(shì)，非糧化也就成為必然，引進(jìn)規(guī)模化的生產(chǎn)技術(shù)，雖然在一定程度上可以改善土地利用效率，但14億人口的糧食安全問題仍然嚴(yán)峻。農(nóng)業(yè)機(jī)器化以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展不均衡，造成了某些地區(qū)農(nóng)業(yè)的收益較低，農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)來獲得非農(nóng)化的土地收益得不到保障。在個(gè)別的地區(qū)，政策上為求土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，允許農(nóng)戶有一定自主權(quán)來開發(fā)土地的開發(fā)管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但從另一方面來講，政策上在放開土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)之后，土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)引起耕地面積的銳減，從而引發(fā)糧食安全的問題卻成了新的困擾。因此，在安全的范圍內(nèi)允許土地流轉(zhuǎn)的多樣化，但要防止因追求短期利益而違背農(nóng)田基本建設(shè)的要求從而對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的損失①。

2.土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致土地出讓方利益受損

在土地的產(chǎn)權(quán)制度方面還不是很完善，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中參與者的利益受損，土地的支配、處置權(quán)，以及土地發(fā)展權(quán)都有許多模糊地帶，這致使土地的直接相關(guān)者利益遭受損害。在土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，國(guó)家采取的是“占一補(bǔ)一”，這種政策在實(shí)施過程中打了折扣，造成了占多補(bǔ)少的問題。倘若經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆峙洳缓侠?，就?huì)導(dǎo)致了農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，參與促成耕地的非農(nóng)化建設(shè)，給糧食安全造成巨大壓力。這種政策與目標(biāo)的相對(duì)背離，以及激勵(lì)和約束的極不對(duì)稱都將加重耕地保護(hù)中社會(huì)整體利益的損失，導(dǎo)致公平和效率的失衡。

3.土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制尚需完善

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在比較成熟的情況下，按照供需狀況來實(shí)現(xiàn)公平交換，從而使供需雙方利益最大化，但目前我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況仍具有一定的盲目性和自發(fā)性，在信息溝通和市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面尚不健全②。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)程序處理，及流轉(zhuǎn)監(jiān)督等方面都應(yīng)該加以規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為土地發(fā)展權(quán)，而在實(shí)現(xiàn)過程中又難免會(huì)出現(xiàn)耕地資源的使用效率，或者外部性問題出現(xiàn)，此時(shí)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)損失很小，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失可能很大，這在監(jiān)管方面是一個(gè)難點(diǎn)。

三、土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策

妥善解決好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有非常積極的影響。利益分配的合理與否決定了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，對(duì)與構(gòu)建健康的土地利用機(jī)制，提高土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有重要的意義。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地如何在生產(chǎn)效率提高的如今得到更好的利用，就必須將流轉(zhuǎn)渠道整頓順暢。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村土地通過流轉(zhuǎn)進(jìn)行大規(guī)模集約化經(jīng)營(yíng)，一方面提高了生產(chǎn)效率，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，另一方面又推進(jìn)了高科技、新技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的推廣應(yīng)用，減少散戶經(jīng)營(yíng)中的農(nóng)藥化肥依賴和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，提高糧食產(chǎn)量，確保國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全，同時(shí)還可以解放大量勞動(dòng)力進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)，為其他行業(yè)的發(fā)展提供有力支撐。

土地流轉(zhuǎn)可以較快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，優(yōu)化土地生產(chǎn)要素的配置，從而推動(dòng)城市化的進(jìn)程。而在這一過程中積極解決好利益主體的經(jīng)濟(jì)利益，是防御各種風(fēng)險(xiǎn)以及擺脫困境的方法。因此，如何妥善解決好利益主體的經(jīng)濟(jì)利益問題對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)下的土地流轉(zhuǎn)問題意義重大。

1.針對(duì)糧食安全壓力和社會(huì)保障方面。土地對(duì)于農(nóng)民來講，是生存和社會(huì)保障的基礎(chǔ)，在土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移時(shí)，保障作用就會(huì)減少，在保障制度相對(duì)不完善的現(xiàn)代，就容易引發(fā)社會(huì)矛盾。土地的用途多樣化對(duì)于所有者來說，意味著土地的非農(nóng)化發(fā)展面臨著機(jī)會(huì)成本的遞增，并且在中國(guó)的就業(yè)和養(yǎng)老保障還不健全的背景下，農(nóng)民對(duì)于土地還是有很強(qiáng)的依賴性，尤其是60年代以前的農(nóng)民。為解決這類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)問題，就應(yīng)該健全土地流轉(zhuǎn)的分類機(jī)制，依據(jù)機(jī)會(huì)成本進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)方式的優(yōu)化，從而對(duì)與依賴性強(qiáng)的土地利用者以更好的流轉(zhuǎn)方式。在政策方面進(jìn)行傾斜，策傾斜方面主要是指政府對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的擴(kuò)建，并不會(huì)直接增加農(nóng)戶收入，而是通過間接的方式起作用。胡娟等（2014）提出的政府幫助農(nóng)民拓寬農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，可以有效解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷等問題，就是政策傾斜的一種體現(xiàn)。

2.針對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確的問題。在所有權(quán)和使用權(quán)方面的界定不明確，因此要完善流轉(zhuǎn)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)過程中，明確每個(gè)參與者的權(quán)利歸屬，進(jìn)行必要的獎(jiǎng)懲。同時(shí)，建立有效的機(jī)制，對(duì)于市場(chǎng)的權(quán)利以及問題進(jìn)行明確，杜絕中間地帶，一方面針對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的制定不合理以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確的問題，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善建立專門的交易市場(chǎng)，確保交易在市場(chǎng)化的條件下進(jìn)行，使其價(jià)格的確定更符合價(jià)格機(jī)制，同時(shí)經(jīng)過政府的監(jiān)督。另一方面設(shè)立相應(yīng)的基金和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)土地價(jià)值遠(yuǎn)期效益的未知不確定性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，在農(nóng)戶的土地遭受經(jīng)濟(jì)損失時(shí)給予相應(yīng)程度的損失補(bǔ)償。

3.針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中利益分配不合理的問題。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地的多方利用必將牽扯諸多人的利益，如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓方和受讓方的利益，最大化土地的使用效率，明確土地的價(jià)值是解決此問題的關(guān)鍵。土地之所以需要流轉(zhuǎn)，正是資源配置最優(yōu)化，效益最大化的體現(xiàn)，如何決定土地流轉(zhuǎn)的方向需要從其經(jīng)濟(jì)價(jià)值層面上來講，顧名思義，就是在市場(chǎng)交換中體現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。針對(duì)流轉(zhuǎn)過程中的利益不對(duì)等問題，政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，保證流轉(zhuǎn)過程的程序合法、規(guī)范化。實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，保證土地流轉(zhuǎn)在在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，其價(jià)格也就隨之確定，價(jià)格明確的情況下。對(duì)公平交易進(jìn)行監(jiān)督。通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，來對(duì)土地的非農(nóng)化過程進(jìn)行監(jiān)督，一方面，以合同形式按照不同流轉(zhuǎn)模式細(xì)化分類，明確土地的各項(xiàng)權(quán)利等，相應(yīng)的情況進(jìn)行說明，另一方面，增加其違規(guī)成本，有效制約不遵守相關(guān)規(guī)范，侵犯別人利益的行為，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的中介組織進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)其更好地服務(wù)于農(nóng)戶利益。

4.針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中存在的農(nóng)戶利益受損情況下基于一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通?？梢詮奈镔|(zhì)和實(shí)物兩個(gè)角度進(jìn)行補(bǔ)償，直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包括資金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償。其中，資金補(bǔ)貼是比較常見并且直接的補(bǔ)償方式，是通過給予農(nóng)戶財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等方式進(jìn)行的，可以確保主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是資金補(bǔ)貼的體現(xiàn)。實(shí)物補(bǔ)償，就是用社會(huì)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料和生活資料等進(jìn)行補(bǔ)償，比如政府可以為耕地保護(hù)參與者提供化肥、良種、機(jī)器化設(shè)備等實(shí)物性質(zhì)的補(bǔ)償。

四、結(jié)論

在新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)成為當(dāng)前的趨勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)有利于解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加快農(nóng)民進(jìn)城，從而促進(jìn)新技術(shù)的大規(guī)模推廣，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化以及全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。為此，國(guó)家應(yīng)該引導(dǎo)農(nóng)民有序的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并完善相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供法律和制度保障，并建立相應(yīng)的金融體系，以為土地流轉(zhuǎn)提供必要的物質(zhì)條件。在土地流轉(zhuǎn)過程中遵循農(nóng)民意愿開展流轉(zhuǎn)工作，保障農(nóng)民權(quán)利，并推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

注釋：

①四川省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研組，必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)[J]，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（2）.

②呂世辰.丁倩.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考[I]，理論探索，2010（2）.

參考文獻(xiàn)：

[1]四川省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研組.必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（2）.

[2]呂世辰，丁倩.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考[J].理論探索，2010（2）.

[3]胡娟，趙凱，莊皓雯.非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶耕地保護(hù)利益補(bǔ)償制度的意愿分析——基于重慶市155份農(nóng)戶認(rèn)知調(diào)研數(shù)據(jù)[J].廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（18）.

[4]趙峰.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范研究[M].湖北武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

作者簡(jiǎn)介：李 楊（1989-），女，漢，山東淄博人，現(xiàn)供職單位：北京理工大學(xué)（在讀研究生），學(xué)位：碩士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。