我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化研究

秦智穎　李振軍

摘要：隨著農(nóng)村養(yǎng)老問題的日益嚴(yán)峻，單一的養(yǎng)老服務(wù)供給主體已經(jīng)不能滿足日益增長的農(nóng)村老年人的生活需求?；趨f(xié)同治理理論視角我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體必須形成以政府為主導(dǎo)，家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等供給主體為輔助與補充，各個供給主體協(xié)調(diào)提供養(yǎng)老服務(wù)的新主體形式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老服務(wù)；供給主體；協(xié)同治理

按國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截止到2014年年底，我國60歲以上老人人口數(shù)量已經(jīng)超過了2億，占全國人口總數(shù)的15.5%，我國人口老齡化現(xiàn)象已十分嚴(yán)峻。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占我國總?cè)丝诘囊话胍陨?，而農(nóng)村老年人口占全國老年人口的六成以上?？焖侔l(fā)展的人口老齡化對我國養(yǎng)老服務(wù)供給，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給是一項巨大的考驗。“空巢老人”、“未富先老”等現(xiàn)象的日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)不能滿足我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求，并且還面臨著政府養(yǎng)老失靈，市場養(yǎng)老不完善等問題。因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給未來的發(fā)展趨勢應(yīng)該是以政府承擔(dān)為主，社會、家庭等養(yǎng)老為輔，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給社會化、供給主體多元化。本文旨在基于協(xié)同治理理論視角，探索出符合我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀的供給主體新形式。

一、協(xié)同治理理論的基本要義

協(xié)同與治理，是協(xié)同治理理論的兩個基本要義。協(xié)同意思為協(xié)調(diào)與合作，是價值理念的一種。1971年，聯(lián)邦德國的物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出了協(xié)同學(xué)理論，它的基本假設(shè)是：“甚至在沒有生命的物質(zhì)中，新的、井然有序的結(jié)構(gòu)也會從混沌中產(chǎn)生出來，并伴隨著恒定的能量供應(yīng)而得以維持?！焙諣柭す系热苏J(rèn)為，“協(xié)同學(xué)在社會科學(xué)研究領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用的重點是不同的社會主體之間的互相協(xié)調(diào)與合作，比如不同地區(qū)之間的合作或者不同部門之間的相互協(xié)調(diào)等?！敝卫淼脑馐强刂?、操縱以及引導(dǎo)的意思。我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，“治理的基本含義是指公共權(quán)威在既定的范圍的運用，政府或民間的公共管理組織為滿足公眾需求，利用權(quán)威維持秩序的過程。治理的目的是通過運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，使公眾利益最大限度的增進(jìn)?！?/p>

由此可見，協(xié)同治理理論首先強調(diào)的是治理主體的多元化。治理主體不僅包括國家和政府組織，也包括社會組織，比如民營組織，企業(yè)、家庭以及公民個人等均可以參與到社會公共事務(wù)的治理。各個組織或者行為體之間沒有共同的價值判斷以及利益需求，并且各自掌握著不同的社會資源，這些組織或者行為體之間存在著競爭與合作的雙重關(guān)系。其次強調(diào)的是各個組織以及行為體之間平等自愿的協(xié)調(diào)與合作，政府在協(xié)同治理的過程中是作為嵌入社會的行為體出現(xiàn)的，它負(fù)責(zé)各組織或者行為體之間協(xié)同合作規(guī)則以及目標(biāo)的制定，政府起到對各組織或行為體內(nèi)部或不同組織之間、不同行為體之間的協(xié)作進(jìn)行組織的作用。

在協(xié)同治理理論的視角下，對我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體存在的問題，并依此探索出以政府為重要組織者，政府與社會機(jī)構(gòu)、家庭以及個人等社會組織或者行為體相互協(xié)調(diào)的我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體新形式，對于解決我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給所面臨的問題具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體現(xiàn)狀

（一）多元化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體

1. 家庭

家庭一直處于我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的核心地位，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。盡管隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的不斷進(jìn)步，新的養(yǎng)老服務(wù)供給主體不斷涌現(xiàn)，但是家庭依然是我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的重要組成部分。所謂家庭供給指的是，“以家庭為養(yǎng)老主體，盡可能多的承擔(dān)對老人的贍養(yǎng)的職責(zé)與義務(wù)。”另外，家庭作為養(yǎng)老服務(wù)供給主體的核心，具有天然的血緣基礎(chǔ)，家庭成員代際之間的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料以及精神慰藉等具有較強的抵抗風(fēng)險的能力，并且具有長期服務(wù)的特點。

2. 政府

在改革開放以前，由于當(dāng)時政治經(jīng)濟(jì)體制的原因，養(yǎng)老服務(wù)高度依賴政府，養(yǎng)老服務(wù)供給主要是政府主體一元化控制，社會和市場則被邊緣化，政府通過公辦福利院以及福利企業(yè)來實現(xiàn)對農(nóng)村“五保戶”的養(yǎng)老服務(wù)供給。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，一些民營機(jī)構(gòu)、社會組織開始成為養(yǎng)老服務(wù)供給主體之一，但政府依然是我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體的主要組成。政府作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的主要承擔(dān)者，不僅提供養(yǎng)老所需要的基本物資，同時還是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的主要倡導(dǎo)者，各種惠民政策的制定者，各方面利益的平衡者。

3. 營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些社會組織和企業(yè)也開始投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)成了我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體的一部分。目前我國農(nóng)村空巢老人現(xiàn)象日益突出，好多子女都選擇將老人托付給一些營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅能為老人提供基本的生活照料，還能夠幫助應(yīng)對老人的突發(fā)性疾病等，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供專業(yè)的照顧護(hù)理等方面具有明顯的優(yōu)勢。有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還為老人提供娛樂場所、健身場所等，使老人身心愉悅。

4. 非營利性組織團(tuán)體

近年來，民間的一些非營利性團(tuán)體組織、慈善機(jī)構(gòu)、志愿組織等也投入到我國養(yǎng)老服務(wù)中，這些非營利性的組織團(tuán)體成為我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體的一員。一方面，它們能夠最大范圍內(nèi)的動員社會各界力量共同籌措資金使社會各界積極投入到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中，可以緩解政府養(yǎng)老服務(wù)供給的財政壓力，比如一些扶貧救濟(jì)、老年人免費體檢，醫(yī)務(wù)下鄉(xiāng)、救孤安老等服務(wù)；另一方面，各種民間的非營利性團(tuán)體、慈善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等能夠彌補政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足，為我國農(nóng)村養(yǎng)老提供更多有針對性的服務(wù)。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體存在的問題

1. 家庭在養(yǎng)老供給中存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老被打破，家庭養(yǎng)老面臨的問題日益突出。一方面人們對于傳統(tǒng)的孝道理念的變化，使得代際之間在贍養(yǎng)觀念、文化認(rèn)同以及生活方式等方面出現(xiàn)了隔閡，家庭代際之間的贍養(yǎng)觀念以及關(guān)系開始出現(xiàn)松動，拋棄老人現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，農(nóng)村大多數(shù)年輕人為了養(yǎng)家糊口而外出務(wù)工，“未富先老”、“空巢老人”現(xiàn)象與日俱增，多數(shù)農(nóng)民工在城市打拼后都選擇留在城市而不愿回到農(nóng)村，農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題則不容樂觀。

2. 政府養(yǎng)老存在的問題

政府作為我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的主要承擔(dān)者與主導(dǎo)者，自身也會不可避免的出現(xiàn)一些問題，即“政府失靈”。一方面，政府不能夠準(zhǔn)確的獲取老人對于公共產(chǎn)品以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的真正需求，造成政府一元供給服務(wù)的高成本與低效率；另一方面，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時處于壟斷地位，沒有競爭，而公共產(chǎn)品和服務(wù)又比較特殊，其質(zhì)與量直接難以界定，這樣會使得公眾對于政府提供的產(chǎn)品與服務(wù)缺乏有效的監(jiān)督。

3. 營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)供給市場方興未艾。一方面我國養(yǎng)老服務(wù)很多行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范還不完善，也沒有相應(yīng)的法律、監(jiān)督、管理等制度，政府為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供的優(yōu)惠政策相對較少，我國營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足我國養(yǎng)老服務(wù)的需求；另一方面，農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)情況比較薄弱，好多家庭沒有經(jīng)濟(jì)實力使老人進(jìn)住一些營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又是以營利賺錢為目的的，所以企業(yè)和社會組織投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的熱情不是很高。

4. 非營利性組織團(tuán)體存在的問題

民間的一些非營利組織以及志愿團(tuán)體，雖然具有反應(yīng)靈敏，最熟悉農(nóng)村老人最切實需求的優(yōu)勢，但是它也存在一些問題，即所謂的“志愿失靈”。一方面，民間非營利性組織團(tuán)體存在資金不足的問題，非政府的組織在管理過程中的支出與其所能籌措到的資源不對稱，存在很大的缺口；另一方面，非營利性組織及團(tuán)體的活動一般都由捐贈人把握，他們在選擇服務(wù)對象時往往由自己的偏好所決定，不能夠使最需要服務(wù)的老人受益。

三、基于協(xié)同治理理論的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體新探索

就我國目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體現(xiàn)狀來看，任何一種單一的供給主體都無法滿足我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的需求，其正在逐漸被以家庭、政府、社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以及民間非營利性組織所形成的養(yǎng)老服務(wù)供給資源網(wǎng)絡(luò)所替代。筆者旨在基于協(xié)同治理理論的視角，探索出以政府為主導(dǎo)，家庭、社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及民間非營利性組織為補充，各個單一供給主體協(xié)同供給的新形式。

（一）政府提供——家庭鄰里協(xié)同供給

家庭是社會組成的基本單位，家庭在提供養(yǎng)老服務(wù)中一直起著最為基本的作用，它是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)最初的供給者。家庭成員之間血濃于水的親情關(guān)系使得家庭養(yǎng)老在贍養(yǎng)老人，為老人提供精神慰藉以及情感交流方面具有天然的優(yōu)勢。所以應(yīng)該以家庭為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個政府提供必要的物質(zhì)幫助，鄰里之間相互協(xié)作的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體。對于有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和條件的完整家庭，政府只需要在特定的時期提供一些必要的援助即可；對于沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的家庭，比如“五保戶”等，政府則提供并保障必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，鄰里之間相互協(xié)作，互幫互助給老人精神上的慰藉以及情感上的交流；對于“三無老人”政府則承擔(dān)起對老人養(yǎng)老服務(wù)的供給，包括物質(zhì)和精神上的供給。這樣一來便可有針對性的提供養(yǎng)老服務(wù)，最大限度的滿足老人的需要，并且還能夠緩解政府養(yǎng)老的壓力。

（二）政府支持——政府與營利性機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)

社會企業(yè)以及社會組織對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行投資，在老齡化快速發(fā)展的今天無疑可以減輕政府養(yǎng)老的壓力。政府作為我國養(yǎng)老服務(wù)供給的主導(dǎo)者，應(yīng)該積極鼓勵并支持引導(dǎo)社會企業(yè)投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有針對地對一些營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠政策，建立健全與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范化、合理化，并與營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)起我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給。這樣既可以降低營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)的風(fēng)險，提高企業(yè)經(jīng)營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，企業(yè)投入到養(yǎng)老服務(wù)中的熱情更加高漲，從而使得我國養(yǎng)老服務(wù)所面臨的問題得以緩解；同時又可以使得政府與營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各自的職能得以更好的發(fā)揮，實現(xiàn)公共利益的最大化。

（三）政府組織——民間非營利性團(tuán)體相互協(xié)作

民間非營利性團(tuán)體以及組織是我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的重要主體，它比政府更加的貼近農(nóng)村老人集體，能夠準(zhǔn)確把握老人真實所需，在養(yǎng)老服務(wù)的提供上具有很大優(yōu)勢。而且民間非營利組織更能充分調(diào)動群眾集體的力量，更能加強社會公眾的凝聚力，在養(yǎng)老服務(wù)的供給中能夠利用自身的優(yōu)勢擴(kuò)大社會影響力，為養(yǎng)老服務(wù)社會化起到積極的推動作用。政府應(yīng)該積極組織這些民間非營利性團(tuán)體及組織，比如慈善組織、福利機(jī)構(gòu)、志愿協(xié)會等參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中。并且政府可以通過與非營利組織之間進(jìn)行合作、扶持、或者購買等方式，構(gòu)建政府為主導(dǎo)進(jìn)行組織，并與民間非營利性團(tuán)體相互協(xié)作的供給主體新形式。

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（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）