歐洲典型國(guó)家住房保障政策比較研究及啟示

陳余芳　黃燕芬

摘要：文章運(yùn)用福利體制理論對(duì)歐洲典型福利國(guó)家英國(guó)、德國(guó)、瑞典的住房保障政策進(jìn)行比較分析，明確了政府、社會(huì)、市場(chǎng)在三種福利模式下的住房保障政策中的角色定位和作用，進(jìn)而提出了住房保障政策“去商品化”的衡量維度和指標(biāo)，以及對(duì)中國(guó)住房保障政策的啟示。

關(guān)鍵詞：住房保障；福利體制理論；福利國(guó)家

一、 引言

福利體制理論（Welfare Regime Theory）的出現(xiàn)是與歐洲福利國(guó)家出現(xiàn)“福利危機(jī)”密切相關(guān)。丹麥學(xué)者艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1999）的福利體制研究克服了之前的缺點(diǎn)，分別用了去商品化程度、公民社會(huì)權(quán)利、社會(huì)分層化等特點(diǎn)將福利國(guó)家聚類(lèi)為三類(lèi)，分別是以盎格魯-撒克遜國(guó)家為代表的自由主義的福利模式，以歐洲大陸為代表的保守主義福利模式以及以斯堪的納維亞國(guó)家為代表的社會(huì)民主主義的福利模式。福利體制理論為學(xué)者們研究福利模式的劃分提供了基本的分析模板。

從艾斯平·安德森的福利體制理論應(yīng)用看，大多數(shù)學(xué)者關(guān)注的領(lǐng)域集中在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障領(lǐng)域。通過(guò)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述我們發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用福利體制理論對(duì)住房保障政策進(jìn)行分析研究的文獻(xiàn)極少，而住房保障作為社會(huì)保障的一個(gè)重要內(nèi)容，游離于福利體制理論框架之外，不利于這個(gè)理論的深化和發(fā)展。本文嘗試運(yùn)用艾斯平-安德森的福利體制理論對(duì)歐盟典型國(guó)家住房保障政策進(jìn)行比較研究。這樣做的優(yōu)點(diǎn)為：一是福利體制理論對(duì)福利體制類(lèi)型進(jìn)行了劃分，便于進(jìn)行不同類(lèi)型國(guó)家的比較研究，目前已經(jīng)廣泛運(yùn)用于其他福利政策，如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)政策的國(guó)際比較，完全可以延伸到住房保障政策領(lǐng)域。二是運(yùn)用福利體制理論便于清晰地分析出不同類(lèi)型國(guó)家在住房保障政策中，政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界在何方以及出現(xiàn)差異的原因；三是運(yùn)用同一分析框架可以使國(guó)際比較建立在相同的概念和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中，便于客觀(guān)判斷。

二、 文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者站在歐洲福利國(guó)家角度分析了英國(guó)、荷蘭、法國(guó)以及德國(guó)等國(guó)家的住房保障政策。馬爾帕斯（Malpass，2004）詳細(xì)講述了二戰(zhàn)后不同階段中英國(guó)保障性住房政策的發(fā)展變化，探討了住房私有化改革對(duì)英國(guó)福利國(guó)家的影響。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳燕（2003）、陳杰（2011）、王兆宇（2012）等對(duì)英國(guó)住房政策進(jìn)行了概括性的回顧與分析，提出政府既不能承擔(dān)太重的建設(shè)負(fù)擔(dān)也不能一味放開(kāi)住房市場(chǎng)，需要綜合考慮各種長(zhǎng)期因素。薛德升等（2012）對(duì)德國(guó)住房保障體系進(jìn)行了詳細(xì)的介紹并認(rèn)為在西方國(guó)家中德國(guó)的住房保障體系堪稱(chēng)典范。沃爾克（Volker Busch-Geertsema，2004）討論了德國(guó)政府在社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期在社會(huì)福利與住房保障政策中所扮演的角色差異。約翰·艾克豪夫（2012）分析了前東德與前西德在住房政策上的不同，著重介紹德國(guó)在社會(huì)福利保障住房建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。除此之外，胡戈·普里莫斯（Hugo Priemus，1999）、克萊爾（Claire Lévy-Vroelant，2014）梳理法國(guó)社會(huì)住房的發(fā)展歷程。景娟等（2010）回顧了“福利國(guó)家”的典型代表荷蘭住房保障體系的發(fā)展過(guò)程，分析荷蘭公共住房發(fā)展多個(gè)歷史階段的政策特征，提出了有益的政策建議。這些文獻(xiàn)深度大多停留在經(jīng)驗(yàn)介紹和描述層面，缺乏運(yùn)用福利多元主義和去商品化的理念進(jìn)行深入分析。

在歐盟典型國(guó)家住房保障政策的比較研究方面，早在20世紀(jì)80年代～90年代社會(huì)學(xué)家哈羅爾（M.Harloe）就對(duì)歐洲范圍內(nèi)荷蘭、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的廉租住房體制進(jìn)行過(guò)比較研究；吉姆·凱梅尼（Jim Kemeny，1992）對(duì)住房研究與社會(huì)學(xué)的結(jié)合最為杰出；彼得·馬爾帕斯（Peter Malpass，2005）詳細(xì)而全面地論述了歐洲不同福利國(guó)家的住房體系和住房政策。余南平（2009）以歐洲福利國(guó)家社會(huì)政策族群之一的歐洲住房政策為視角，結(jié)合歐洲國(guó)別差異化的住房市場(chǎng)歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行全面系統(tǒng)的宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)研究。潘曉娟、呂洪業(yè)（2014）選取了英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、芬蘭、瑞典等歐盟典型國(guó)家，從發(fā)展歷程、法律政策體系、運(yùn)作機(jī)制、政府作用等方面，分別對(duì)其住房保障制度展開(kāi)了系統(tǒng)全面的研究，并從這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和成熟做法中提煉了若干啟示。這些文獻(xiàn)大多數(shù)只是對(duì)住房保障政策進(jìn)行了一般性的介紹并提出經(jīng)驗(yàn)借鑒，很少運(yùn)用福利體制理論進(jìn)行比較研究。

三、 歐洲典型國(guó)家住房保障政策的比較

依據(jù)福利體制理論的劃分，我們選取自由主義模式代表國(guó)家英國(guó)，保守主義模式代表國(guó)家德國(guó)，社會(huì)民主主義模式代表國(guó)家瑞典，從福利體制理論的視角進(jìn)行比較分析，探求這三種福利模式下的國(guó)家的住房保障政策是否也具有三種福利模式的顯著特征。

1. 英國(guó)的住房保障政策演變。英國(guó)的住房保障政策始于20世紀(jì)初期頒布的《住房和規(guī)劃法》。這項(xiàng)法案的施行標(biāo)志了英國(guó)政府正式直接干預(yù)住房市場(chǎng)。二戰(zhàn)前，英國(guó)政府對(duì)租房市場(chǎng)補(bǔ)貼，同時(shí)新建大量公房，形成一批非營(yíng)利性的住房協(xié)會(huì)。戰(zhàn)后，由于大量的住房受損，政府推行了社會(huì)公房項(xiàng)目（Social Housing Program）的住房改革政策。公共住房建設(shè)飛速發(fā)展。到1951年，新建住房中的80%是由地方政府建造的。由于政府實(shí)施了住房補(bǔ)貼法案，充分調(diào)動(dòng)各方面資源新建公共住房。20世紀(jì)70年代，公共住房數(shù)量占住房總量的1/3。從這個(gè)階段看，英國(guó)住房保障政策體現(xiàn)了“去商品化”的過(guò)程。1980年代，撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的政府大規(guī)模推行“公房私有化”政策。該政策鼓勵(lì)公共住房的租戶(hù)以?xún)?yōu)惠的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)其住房的權(quán)利，并從金融政策上予以支持。英國(guó)的公共住房比例開(kāi)始顯著下降。公共住房通過(guò)獲得住房模式（Right to Acquire scheme）、購(gòu)買(mǎi)住房模式（Right to Buy scheme）、社會(huì)公房購(gòu)買(mǎi)模式（Social HomeBuy scheme）等方式轉(zhuǎn)化為私有住房。受這個(gè)政策影響，社會(huì)公共住房率從1980年的30%左右，下降到2003年的20%左右。從中明顯體現(xiàn)了住房保障政策的“再商品化”過(guò)程。21世紀(jì)初，英國(guó)政府逐步加大了對(duì)住房協(xié)會(huì)的建房補(bǔ)貼，通過(guò)金融稅收政策調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的合作，鼓勵(lì)其建設(shè)社會(huì)公房，向低收入者提供可負(fù)擔(dān)房租計(jì)劃，加強(qiáng)了中低收入人群住房保障，體現(xiàn)出“去商品化”略有回歸的過(guò)程。

2. 德國(guó)的住房保障政策演變。德國(guó)的住房保障體系歷經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展演變形成。1847年，住房合作社的出現(xiàn)標(biāo)志德國(guó)住房保障制度開(kāi)始。住房合作社制度將國(guó)家、集體、個(gè)人三方面統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)集資合力，共同解決住房問(wèn)題。二戰(zhàn)后，德國(guó)城市損毀嚴(yán)重，政府在缺乏資金的情況下，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量推行公共福利性住房制度。政府提供低價(jià)土地、低息貸款、稅收優(yōu)惠等措施，由個(gè)人、非營(yíng)利住房公司、社會(huì)團(tuán)體建造住房，向有困難居民出租。此項(xiàng)制度成功地解決了戰(zhàn)后住房短缺的問(wèn)題。在20世紀(jì)70年代后，它的重要性在逐步降低。特別是到2005年，德國(guó)已經(jīng)累計(jì)建造了近1 000萬(wàn)套公共福利房，住房短缺問(wèn)題得到根本解決。近些年，政府對(duì)公共福利性住房的投入也在逐步降低。政府推行的房租補(bǔ)貼和租賃管制政策也是住房保障政策的重要部分。房租補(bǔ)貼是對(duì)低收入居民住房保障的主要方式。凡是收入不足承擔(dān)適當(dāng)住房者，由政府根據(jù)家庭人口、收入及房租的支出情況，補(bǔ)貼其中的差額。租賃管制是政府對(duì)租房的租金進(jìn)行管制或指導(dǎo)的一項(xiàng)制度。為防止租房?jī)r(jià)格過(guò)快上升，各地方政府按照房屋的區(qū)位、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量，提出相應(yīng)指導(dǎo)租金參考標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)《租房法》對(duì)租賃合同的簽訂、期限、解除及出租人和承租人權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，側(cè)重保護(hù)承租人的權(quán)利。20世紀(jì)末以來(lái)，伴隨人口增長(zhǎng)的下降，政府逐步加大運(yùn)用金融財(cái)稅杠桿來(lái)提升住房的質(zhì)量，鼓勵(lì)居民新建或購(gòu)買(mǎi)住房，支持舊房改造。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度是德國(guó)住房保障政策中非常有自我特點(diǎn)的措施。它是為實(shí)現(xiàn)購(gòu)建房籌資而形成的互助合作融資體系。德國(guó)的住房融資40%來(lái)自于住房?jī)?chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，全國(guó)1/3的住房建造是通過(guò)住房?jī)?chǔ)蓄融資實(shí)現(xiàn)。

經(jīng)過(guò)160多年的發(fā)展，德國(guó)的住房保障市場(chǎng)形成了福利性公共住房、住房補(bǔ)貼、住房?jī)?chǔ)蓄、購(gòu)建房稅收優(yōu)惠等多層次的住房保障體系。其發(fā)展過(guò)程中鮮明的體現(xiàn)了保守主義模式下的福利政策特點(diǎn)，政府與社會(huì)的力量強(qiáng)于市場(chǎng)。保障性措施的實(shí)施，既滿(mǎn)足國(guó)民住房需求，又延緩了住房?jī)r(jià)格上漲，在解決住房問(wèn)題方面發(fā)揮重大作用。德國(guó)住房保障政策相比自由主義模式下的國(guó)家，公民社會(huì)權(quán)利有更多的擴(kuò)張，去商品化程度也高的多。

3. 瑞典的住房保障政策演變。20世紀(jì)初，工業(yè)化伴隨城市化的進(jìn)程中，瑞典出現(xiàn)住房緊缺問(wèn)題。政府通過(guò)了立法限制租金、貸款補(bǔ)貼、住房救濟(jì)金以及非營(yíng)利市政住房公司建設(shè)公共住房來(lái)增加供給，緩解住房需求壓力。二戰(zhàn)后，瑞典政府提出“為所有人提供優(yōu)質(zhì)住房”的口號(hào)，積極介入住房市場(chǎng)，大量建設(shè)住房。1955年，提出了“百萬(wàn)工程計(jì)劃”（Million Dwelling Program），建設(shè)100萬(wàn)套公共住房。1968年，政府實(shí)施租金價(jià)格談判體系，由租戶(hù)、房東、租戶(hù)協(xié)會(huì)通過(guò)集體協(xié)商確定租金價(jià)格，通過(guò)《租房法》保護(hù)租戶(hù)權(quán)利，規(guī)范了租賃期限、合同終止條件、轉(zhuǎn)租限制、租戶(hù)裝修權(quán)等有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。20世紀(jì)70年代后，隨著住房數(shù)量的增長(zhǎng)，政府完全提供公共住房的弊端也凸顯。20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)衰退，瑞典政府無(wú)法在公共住房方面提供大量的資金支持。在20世紀(jì)90年代，政府新建住房達(dá)到頂峰。1991年，以保守黨為主的新政府推行新的住房保障政策。一是減少對(duì)公共住房的財(cái)政支持；二是廢除國(guó)家住房貸款政策，減少利息補(bǔ)貼；三是推動(dòng)住房建設(shè)融資市場(chǎng)化；四是減少對(duì)市政住房公司的政策優(yōu)惠。市政住房公司不再為每一個(gè)人提供住房保障。市政住房公司開(kāi)始向私營(yíng)公司轉(zhuǎn)型。

從瑞典住房保障政策的發(fā)展看，明顯表現(xiàn)為去商品化到再商品化的趨勢(shì)。住房保障政策的去商品化程度也是三種福利模式下最高類(lèi)型國(guó)家的代表。

4. 三國(guó)住房保障政策的比較分析。

（1）政府、市場(chǎng)、社會(huì)在住房保障政策中角色比較。從英國(guó)、德國(guó)、瑞典三國(guó)的住房保障政策的分析看，我們不難看到作為歐洲福利國(guó)家的典型代表，每個(gè)國(guó)家的政策既有許多共同特點(diǎn)，但又保留了本國(guó)傳統(tǒng)福利政策的特性。在自由主義模式下，市場(chǎng)機(jī)制在獲取住房的社會(huì)權(quán)利中得到強(qiáng)化，政府只保留基礎(chǔ)的、普救主義的住房保障，市場(chǎng)起主導(dǎo)作用。政府保留最低限度的住房供給，對(duì)私人部門(mén)給予一定的補(bǔ)貼式的轉(zhuǎn)移支付。住房保障政策體現(xiàn)出二元化的格局。這一點(diǎn)從英國(guó)的住房保障政策上得到體現(xiàn)。在社會(huì)民主主義模式下，瑞典政府在社會(huì)權(quán)利擴(kuò)張中起主導(dǎo)作用，對(duì)全體國(guó)民施行普遍、公平的住房保障政策，社會(huì)作用次之，市場(chǎng)作用最弱。在保守主義模式中，德國(guó)崇尚的是合作主義，政府與社會(huì)共同起主導(dǎo)作用，維護(hù)既有的社會(huì)分層，對(duì)不同層次階層，有差異化的住房保障措施。從保障性住房市場(chǎng)的供給角度看，這三種模式也有明顯的不同。在住房的設(shè)計(jì)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建造、消費(fèi)分配三個(gè)階段上看，自由主義模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用為主，政府的保障性體現(xiàn)在開(kāi)發(fā)規(guī)劃和消費(fèi)分配兩個(gè)階段；保守主義模式在開(kāi)發(fā)規(guī)劃階段政府主導(dǎo)，建設(shè)建造上市場(chǎng)發(fā)揮作用，消費(fèi)分配上政府干涉管制；社會(huì)民主主義模式開(kāi)發(fā)規(guī)劃、建設(shè)建造、消費(fèi)分配三個(gè)階段中，政府主導(dǎo)作用，社會(huì)次之，市場(chǎng)作用式微。

（2）基于去商品化角度的住房保障政策比較。依照艾斯平·安德森關(guān)于去商品化的表述，歐洲福利國(guó)家住房領(lǐng)域的去商品化可以理解為“個(gè)人住房福利相對(duì)地獨(dú)立于其收入之外，又不受其購(gòu)買(mǎi)力影響的保障程度”。從去商品化的角度看這三個(gè)歐洲典型福利國(guó)家的住房保障政策變化過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)大致都呈現(xiàn)出“去商品化”到“再商品化”的發(fā)展趨勢(shì)。各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式不同，社會(huì)傳統(tǒng)文化不同，導(dǎo)致了三個(gè)國(guó)家的住房保障政策隨著政府保障能力、住房發(fā)展階段、居民住房需求的變化而逐步調(diào)整住房保障政策。因此，三個(gè)國(guó)家的住房保障去商品化程度也存在明顯不同。具體來(lái)講，可以從三個(gè)維度來(lái)衡量比較：

①住房保障政策的覆蓋程度。住房保障政策的覆蓋程度說(shuō)明了有多居民能夠從住房保障政策中受益。具體還可從保障性住房覆蓋率和住房補(bǔ)貼的覆蓋率兩個(gè)指標(biāo)去衡量。住房保障政策的覆蓋程度是衡量住房保障去商品化能力高低的首要也是直接的指標(biāo)。政府或社會(huì)提供的保障性住房數(shù)量越多，占社會(huì)總住房數(shù)量比率越大，發(fā)放的住房補(bǔ)貼數(shù)量越多，說(shuō)明住房保障的去商品化程度越高，居民對(duì)依靠市場(chǎng)解決住房需求的程度越低。

②獲得住房保障的資格條件。獲得住房保障的資格條件的難易程度也能說(shuō)明住房保障去商品化程度的高低。政府對(duì)享有住房保障資格的人群設(shè)定的門(mén)檻越高，則有更多的人群需要從市場(chǎng)去解決住房需求，住房保障的去商品化程度顯然就更低。反之，結(jié)論相反。

③住房保障的支出水平。政府對(duì)居民住房保障的支出包含了直接建設(shè)公共住房的投資、居民租房的補(bǔ)貼，居民購(gòu)房的稅收減免、貸款貼息等支出。從住房保障支出的總量以及住房保障的支出與該國(guó)的GDP比重兩個(gè)指標(biāo)，能夠反映了一個(gè)國(guó)家住房保障體系的總體水平。

根據(jù)這三個(gè)維度，可以得出社會(huì)民主主義福利模式代表國(guó)家——瑞典，其住房保障的去商品化程度是最高的，保守主義福利模式代表國(guó)家——德國(guó)次之，而自由主義福利模式的代表國(guó)家——英國(guó)在三個(gè)國(guó)家中的去商品化程度最低。

四、 歐洲典型國(guó)家住房保障政策的啟示

通過(guò)上文中運(yùn)用福利體制理論框架，從福利多元主義對(duì)歐洲典型福利國(guó)家英國(guó)、德國(guó)、瑞典的住房保障政策進(jìn)行比較分析，我們探討了基于去商品化的視角下，對(duì)三個(gè)國(guó)家住房保障政策的比較三個(gè)維度和指標(biāo)，能夠清晰地看到政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者在不同國(guó)家中所起的不同作用，而從三個(gè)歐洲國(guó)家的住房保障政策的比較分析中，也給我國(guó)建立住房保障制度給予有益的啟示。

一是完善住房保障體系中多元化的住房保障供應(yīng)體系。政府、社會(huì)、市場(chǎng)在住房保障體系中各自發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用。僅依靠政府提供住房保障，導(dǎo)致保障性住房供給受限，社會(huì)組織在住房保障中的作用缺失。二是完善住房金融服務(wù)政策。從德國(guó)住房金融儲(chǔ)蓄制度在社會(huì)保障性住房建設(shè)過(guò)程中的作用，對(duì)我們的住房公積金制度的改革有很大的借鑒意義。三是健全住房保障法律體系。完善的法律保障體系，能夠規(guī)范購(gòu)房市場(chǎng)與租房市場(chǎng)的行為。從立法上規(guī)范享有住房保障的人群、門(mén)檻、資金資助、公共性住房分配、租金管理等，都有助于住房保障制度去商品化程度的提高。四是構(gòu)建完整的住房保障信息系統(tǒng)。準(zhǔn)確及時(shí)地掌握需要住房保障的人群的真實(shí)需求量，掌握保障性住房的供給數(shù)量，租賃市場(chǎng)的供求關(guān)系等信息，這有助于動(dòng)態(tài)規(guī)劃住房保障的合理規(guī)模。

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基金項(xiàng)目：2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：15JJD810021）。

作者簡(jiǎn)介：黃燕芬（1966-），女，漢族，江蘇省靖江市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，第二屆北京市政府住房保障決策咨詢(xún)專(zhuān)家組專(zhuān)家，研究方向?yàn)楹暧^(guān)經(jīng)濟(jì)政策、公共支出管理、公共產(chǎn)品定價(jià)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)；陳余芳（1980-），男，漢族，福建省龍巖市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)與管理。

收稿日期：2016-09-18。