中國環(huán)境治理中的公眾參與機制研究

丁永蘭　肖靈敏

摘 要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴重。由于政府在環(huán)境治理中存在局限性，使得公眾成為參與環(huán)境治理的重要主體。但我國公眾參與環(huán)境治理起步晚，處于被動狀態(tài)，導致環(huán)境治理中的公眾參與機制存在以下問題：公眾環(huán)保意識低；相關法律制度不完善；政府對環(huán)境治理認識不到位；文化軟實力薄弱。因此，應借鑒國外經(jīng)驗和結合我國國情，提高公眾參與環(huán)境治理的意識；改變政府環(huán)境治理觀念；完善公眾參與環(huán)境治理的法律法規(guī)；提高文化軟實力，以健全中國環(huán)境治理中的公眾參與機制。

關鍵詞：環(huán)境治理；公眾參與；機制；現(xiàn)狀；完善對策

中圖分類號：D621.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0166-02

一、環(huán)境治理中公眾參與機制概述

（一）公眾參與概念的界定

公眾參與可拆分為公眾和參與兩個概念，以公眾為核心。在現(xiàn)實中公眾一般指民眾，有時還特指某一方面的公眾、群眾，因此人們常將公眾、公民、群眾、人民等相互混用。但在法學領域，公眾既包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關的政府機構、企事業(yè)單位、社會團體或其他組織。參與是指行為人通過參與而介入到某件事情當中，是一種行為過程。因此，公眾參與，是指在各級政府和有關機構的環(huán)境決策過程中公眾有權在法律法規(guī)賦予的權利義務范圍內(nèi)通過一定的程序或途徑參與環(huán)境利益相關決策活動，使得達成共識，促進環(huán)境改善的所有涉及環(huán)境問題的活動與過程。

在環(huán)境治理中，公眾參與的重要主體包括公民、環(huán)保NGO組織（Non-governmental Organization）、社區(qū)自治組織。這些重要主體之間的利益是相對獨立的，但它們之間的合作、互補、監(jiān)督構成了環(huán)境治理體系的主體。公眾參與的方式可分為直接和間接參與。公眾直接參與包括意見訪談、專家咨詢、公眾個人請愿等。公眾的間接參與主要包括：一是通過政府組織，如各級人民代表大會；二是通過非政府組織，如NGO組織。除公眾直接和間接參與外，還包括宣傳、聽證、信訪與訴訟等方式。

（二）公眾參與環(huán)境治理的理論基礎

公眾參與環(huán)境治理的理論基礎主要有環(huán)境公共財產(chǎn)理論和公民環(huán)境權理論。

環(huán)境公共財產(chǎn)理論指將存在地球上的環(huán)境資源作為所有權客體并視為人類的公共財產(chǎn)，是人類生活生存離不開的環(huán)境要素，應用法律予以保護。環(huán)境是人類的共享資源，任何人都不能惡意占有、支配和損害。陽光、空氣、水等是寶貴的環(huán)境公共財產(chǎn)、是人類離不開的環(huán)境要素，人類要學會節(jié)約資源和發(fā)現(xiàn)新的可再生資源。環(huán)境作為公共財產(chǎn)，每個人都有維護環(huán)境公共財產(chǎn)權的必要，若公眾和政府一起管理，能更好地維護公共財產(chǎn)。

公民環(huán)境權理論認為，公眾參與，是良好的環(huán)境治理和環(huán)境權的實現(xiàn)[1]。公民環(huán)境權，是指公民生活在良好環(huán)境中的一項基本權利。環(huán)境權中既規(guī)定了公民享有的基本權利，也規(guī)定了公民承擔的環(huán)境義務，目的是防止環(huán)境權益被破壞。環(huán)境權首次得到國際社會的認可是在 1972 年6月聯(lián)合國召開的人類環(huán)境會議上，會議通過的《人類環(huán)境宣言》宣布：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等的充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任?！盵2] 公民環(huán)境權是公眾參與環(huán)境治理理論中最基本的一項權益，在內(nèi)容上全面體現(xiàn)了各項權能?？梢姡癍h(huán)境權是公民基本權利的必要條件。

二、我國環(huán)境治理中公眾參與機制現(xiàn)狀及問題

（一）我國環(huán)境治理中公眾參與機制的現(xiàn)狀

第一，公眾參與環(huán)境治理的總體水平低。我國公眾參與環(huán)境治理起步晚，公眾參與的法律法規(guī)、政策滯后和保障力度不夠，公眾參與熱情不高。環(huán)境污染有一部分來源于公眾的生活污染，公眾的環(huán)境意識不強，很少參與環(huán)境治理。公眾只要不涉及自己的利益就會置之不理，阻礙政府發(fā)動公眾參與環(huán)境治理，造成我國公眾參與環(huán)境治理的總體水平低。第二，公眾處于被動狀態(tài)。公眾參與的主要形式仍屬于政府依賴型的參與，西方國家我國公眾參與與主要是“自下而上”的方式不同，大多都是以政府為主體展開的“自上而下”的形式[3]。當前，我國公眾自發(fā)參與水平低，公眾依賴政府缺乏動力，政府運用行政能力促使公眾參與，政府把握著主動權卻用自身職權干預公眾參與，造成公眾被動參與環(huán)境治理。

（二）我國環(huán)境治理中公眾參與機制存在的問題

第一，公眾環(huán)保意識低。公眾缺乏民主、主體、參與及大局意識，參與的主動性不高。公眾的環(huán)境公益理念薄弱，對參與環(huán)境治理的重要性認識不足，注重物質利益追求缺乏可持續(xù)發(fā)展的觀念。我國公眾總是末端參與和被動參與，很少有

機會參與到高層次的環(huán)境活動，導致公眾環(huán)保意識低。第二，相關法律制度不完善。我國現(xiàn)有法律法規(guī)過多強調公眾參與的義務和注重公民對國家的服從關系，忽視公眾參與的權利和公民對國家的監(jiān)督關系。在立法上，我國環(huán)境法對國家享有的環(huán)境管理權、環(huán)境處理權等規(guī)定得十分明確、具體，而對公民享有的監(jiān)督權、檢舉權和控告權等規(guī)定十分抽象，不具有實體性權利的性質[4]。 公眾參與環(huán)境治理法律法規(guī)中，缺乏對操作程序、責任主體、內(nèi)容、和法律后果的規(guī)定。第三，政府對環(huán)境治理認識不到位。體現(xiàn)在：一是政府認為公眾參與是在與其奪權；二是環(huán)境問題牽涉到政府和企業(yè)的經(jīng)濟利益，難免有沖突；三是在實際操作時，有些政府部門無視法律，不信任公眾能幫其減輕負擔，削弱公眾參與環(huán)境治理。第四，文化軟實力薄弱。我國環(huán)境文化教育水平低導致環(huán)境文化軟實力薄弱，具體表現(xiàn)在：（1）應試教育處于主導地位，學校不重視環(huán)境教育、師資隊伍能力不強、環(huán)境教材落后，教學效果低；（2）政府對環(huán)境教育宣傳少、財政投入少，專業(yè)技能低，面向的公眾范圍窄、針對性不強；（3）網(wǎng)絡、電視、報刊等媒體未能正確引導公眾進行環(huán)境教育；（4）家庭的環(huán)境教育不到位；（5）環(huán)境教育問題在地區(qū)之間存在差異，重經(jīng)濟、輕環(huán)境。

三、完善中國環(huán)境治理中公眾參與機制的對策

（一）提高環(huán)境治理中公眾參與意識

我國應學習日本的循環(huán)型社會建設。日本民眾隨著對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展認識的提高和環(huán)保意識的增強，自發(fā)組織參與環(huán)境保護的志愿者活動。日本輿論以及資源循環(huán)利用、環(huán)境保護等相關知識的宣傳教育，也使民眾推進循環(huán)型社會建設的參與意識不斷提高[5]。我國政府、媒體要充分調動公眾參與環(huán)境治理的主動性和積極性，通過激勵、引導公眾來提高公眾參與環(huán)境治理的意識。一是環(huán)境部門通過組織切實公眾生活的環(huán)?；顒樱尮娪^摩和親自動手，提高他們的參與能力和參與意識。二是政府部門利用網(wǎng)絡、報紙、廣播等載體搭建環(huán)境信息共享平臺，建立有效的環(huán)境信息溝通機制，讓公眾及時、全面獲得環(huán)境資訊，及時參與環(huán)境治理和加強監(jiān)督。

（二）完善相關法律法規(guī)

1.制定公眾參與環(huán)境治理的相關法律。我國應借鑒國外經(jīng)驗、結合我國國情，研究制定《環(huán)境公眾參與法》，全面系統(tǒng)規(guī)定公眾參與環(huán)境治理的基本內(nèi)容和政府在環(huán)境治理中的權利義務，建立起公眾參與環(huán)境治理的制度框架。第一，在《環(huán)境公眾參與法》中全面系統(tǒng)規(guī)定公眾參與環(huán)境治理的基本內(nèi)容，具體包括：（1）確定公眾參與環(huán)境治理的目標，即通過公眾監(jiān)督減少環(huán)境污染，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（2）確立公眾是參與環(huán)境治理的主體。（3）明確公眾參與環(huán)境治理的模式和范圍、方法和保障措施。（4）明確公眾參與環(huán)境治理的權利和義務。公眾參與的權利包括環(huán)境知情權、環(huán)境事務參與權、環(huán)境表達權、環(huán)境請求權和環(huán)境監(jiān)督權、環(huán)境資源利用權等。公眾參與環(huán)境治理的義務包括：一是強制性義務，如企業(yè)要承擔排污費義務等；二是非強制性義務，如機動車所有者有停車熄火的義務。（5）明確公眾參與環(huán)境治理糾紛的救濟方式等。第二，明確政府在公眾參與環(huán)境治理中的權利義務。首先，政府在環(huán)境治理中最主要的權利是環(huán)境管理權，環(huán)境管理權包括環(huán)境審批權、命令權、許可權、禁止權、撤銷權、處罰權等權利。其次，政府在環(huán)境治理中的義務，包括如實公開信息的義務、接受公眾監(jiān)督的義務、對環(huán)境質量負責的義務、改善和保護環(huán)境等義務。第三，明確規(guī)定違反《環(huán)境公眾參與法》的法律責任。對一般違法者應追究民事責任和行政責任；對違法情節(jié)嚴重者應追究刑事責任。

2.完善公眾參與環(huán)境治理的程序規(guī)范。首先，應明確規(guī)定公眾參與環(huán)境治理的程序。其次，完善政府在環(huán)境治理中的執(zhí)法程序。規(guī)定行政主體嚴格執(zhí)行環(huán)境執(zhí)法的步驟、方式、順序和時限。再次，健全對環(huán)境治理執(zhí)法部門及其工作人員的監(jiān)督程序。加強對執(zhí)法部門及其工作人員的執(zhí)法監(jiān)督，使其行為在環(huán)保行動中依法依規(guī)，并加大違法行為和犯罪行為的打擊力度，確保公眾在環(huán)境治理中受到法律的保護。最后，應從行政復議、申訴或國家賠償?shù)确矫鎭硗晟乒妳⑴c行政救濟程序。

（三）改變政府環(huán)境治理觀念

政府要改變對公眾參與環(huán)境治理的不正確認識，改變重經(jīng)濟的落后觀念，努力為公眾創(chuàng)造參與環(huán)境治理的渠道。首先，政府在治理環(huán)境時要認識到公眾的參與能輔助政府，政府的權利由公眾賦予，不存在公眾與政府奪權；其次，要轉變重經(jīng)濟的發(fā)展觀念，保證生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟平衡發(fā)展。

（四）提高文化軟實力

要提高環(huán)境文化軟實力，就要先提高公眾的環(huán)保知識、參與能力及行為的環(huán)境教育。（1）學校要重視環(huán)境教育，提高師資隊伍素質、做好教材建設，提高教學效果，讓公眾提高環(huán)境知識水平和學到相應的專業(yè)技能。（2）政府要加強環(huán)境教育宣傳，針對性地提高環(huán)境教育文化傳播能力，加大財政投入。（3）網(wǎng)絡、電視、報刊等媒體要正確引導公眾參與環(huán)境教育，讓公眾從自身做起提高環(huán)境素質。（4）家庭在環(huán)境教育中要帶好頭，讓孩子潛移默化地保護環(huán)境。（5）環(huán)境資源是“公共財產(chǎn)”，環(huán)境教育要做到因人因地進行。