地方林業(yè)國有林場改革情況的調(diào)研報告

付英彪

摘要：國家深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制。隨著社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、國家宏觀政策調(diào)整及國際背景的影響，黑龍江省國有林場發(fā)展逐漸顯現(xiàn)出定位不清晰、體制不順暢、經(jīng)濟(jì)總量小、職工收入低、社保能力不足、人才匱乏、冗員較多、林權(quán)問題、脫離同級財政預(yù)算管理等問題。通過調(diào)研，我們認(rèn)為要解決上述問題必須準(zhǔn)確把握國有林場改革方向、原則和要求；理順管理體制，搞活經(jīng)營機(jī)制；全力保障民生；積極引進(jìn)人才，妥善安置富余職工；完善森林資源監(jiān)管體制；完善林業(yè)財政政策。

關(guān)鍵詞：林場改革；理順體制；完善機(jī)制；引進(jìn)人才；保障民生

2015年2月8日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》，要求各?。▍^(qū)）深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制。為貫徹落實中央部署，確保我省國有林場改革順利推進(jìn)，我們與省林業(yè)廳對全省國有林場基本情況進(jìn)行了全面摸底，并在省內(nèi)選取部分市（縣）的基層林場進(jìn)行了調(diào)研，省林業(yè)廳還到浙江（先行試點?。┻M(jìn)行了學(xué)習(xí)考察。我們在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了本調(diào)研報告，為制訂我省《國有林場改革方案》提供了依據(jù)。

一、我省地方林業(yè)國有林場發(fā)展?fàn)顩r

（一）歷史沿革。我省國有林場是地方國有林區(qū)的主體。一部分是在新中國第一代森林經(jīng)營機(jī)構(gòu)（森林撫育站）基礎(chǔ)上建立的；另一部分是由于森工企業(yè)任務(wù)繁重，逐步將無力經(jīng)營的天然次生林交給市縣林場經(jīng)營形成的；還有一部分是由國家投資在荒山荒嶺上通過大規(guī)模造林形成的。

（二）基本情況。目前，我省有425處國有林場，占全國8.7%，分布在13個市（地），78個縣（市、區(qū)）內(nèi)。林地面積726.1萬公頃，為全省林地面積的28.75%，為全國國有林場的12.74%；活立木蓄積4.1億立方米，為全省的22.58%，為全國國有林場的17.27%。職工78382人，其中在職職工51872人、離退休職工26510人。2014年度全省國有林場收入25.33億元、支出28.76億元，收支差額為-3.43億元。

（三）在全省生態(tài)建設(shè)中的地位和作用。以國有林場為主體的地方國有林區(qū)與龍江森工、大興安嶺并稱黑龍江三大國有林區(qū)。重點公益林297.7萬公頃，占國有林場林業(yè)用地面積的44.7%；一般公益林221.8萬公頃，占國有林場林業(yè)用地面積的33.3%。全省享受森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積312萬公頃，被納入中央生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍的國有林場327個，為我省生物多樣性保護(hù)、防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)、國土安全等發(fā)揮著重要作用。一是生物多樣性保護(hù)的主戰(zhàn)場。我省在國有林場經(jīng)營區(qū)內(nèi)建設(shè)的各類型自然保護(hù)區(qū)92處，占全省自然保護(hù)區(qū)的45%；63處國家和省級森林公園在國有林場經(jīng)營區(qū)內(nèi)，總面積155.1萬公頃，占國有林場林業(yè)用地面積的1/4?？梢哉f，國有林場的森林資源在維系森林生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)生物多樣性等方面具有重要地位。二是防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源的重要屏障。地方國有林場森林主要分布在大小興安嶺、完達(dá)山、張廣才嶺、老爺嶺和森林資源破壞嚴(yán)重的嫩江、松花江流域及三江平原腹地，多為次生林和天然原始林，既有邊境縣（市）的國防林、自然保護(hù)區(qū)和森林公園的特種用途林，又有以嫩江、松花江為主的五大江河水系和多處大中型水庫周圍的防護(hù)林，是黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江、綏芬河等五大水系的發(fā)源地和涵養(yǎng)地，是三北防護(hù)林工程建設(shè)重點區(qū)，成為防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源的生態(tài)屏障重要組成部分。三是維護(hù)國土安全的重要基礎(chǔ)。我省擁有邊境線3023公里，18個邊境市縣有84個國有林場，其中有38個國有林場沿邊境線上與俄羅斯水陸接壤，為維護(hù)國土安全起到了重要作用。

（四）管理體制。自1952年成立第一個國有林場以來，地方國有林區(qū)管理體制經(jīng)歷數(shù)次收放、合并，形成了目前以市縣管理為主的管理體制。按隸屬關(guān)系和管理權(quán)限，可劃分為省、市、縣（區(qū)）和企業(yè)管理四類。省屬18處林場；市屬48處林場分別由哈爾濱、牡丹江、佳木斯、雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河和黑河八個市林業(yè)局管理；縣（市、區(qū)）屬332處林場，大部分由縣（市、區(qū)）林業(yè)局直管，齊齊哈爾、大慶、綏化市所屬縣（市、區(qū)）的部分林場，林業(yè)局與其是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，人權(quán)和財權(quán)由縣政府直接管理；其他行業(yè)林場分別由龍煤集團(tuán)和佳木斯造紙廠等管理。按照隸屬關(guān)系：省屬18處，市（地）屬48處，縣（市、區(qū)）屬329處，其他行業(yè)30處（龍煤集團(tuán)28處，辰能林業(yè)公司2處）。按照單位性質(zhì)：事業(yè)368處（其中全額6處、差額51處、自收自支311處），企業(yè)56處（其中原事業(yè)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的林場19處、行業(yè)部門所屬企業(yè)林場30處、原市縣區(qū)屬的企業(yè)林場7處）。

（五）經(jīng)營機(jī)制。自2001年實施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度以來，國有林場的中心任務(wù)從培育、經(jīng)營、管護(hù)、利用森林資源轉(zhuǎn)為以林業(yè)生態(tài)建設(shè)為主，部分國有林場停止了采伐活動，國有林場的性質(zhì)應(yīng)由生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會公益性事業(yè)單位。但國有林場一直實行“事業(yè)單位企業(yè)化管理”經(jīng)營模式。

二、面臨的主要困難和問題

（一）定位不清晰、體制不順暢。國有林場從事的是公益事業(yè)，但企業(yè)化的管理使一些地方政府在處理國有林場各項工作時受到誤導(dǎo)，影響了對國有林場相關(guān)政策的制定和落實，也制約了國有林場的發(fā)展，國有林場逐漸形成了“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)、不企不事”的局面，使國有林場發(fā)展陷入困境。

（二）經(jīng)濟(jì)總量小、職工收入低。全省國有林場2014年經(jīng)營收入25.33億元，場均經(jīng)營收入596萬元，與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的浙江等省相比差距較大，與擁有資源總量不相稱。國有林場對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度不大，既沒有形成適合本地發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也無力引導(dǎo)和發(fā)動職工因地制宜發(fā)展自營經(jīng)濟(jì)。2014年在崗職工年人均工資21541元，僅為我省社會平均工資42700元的50.4%，低于森工國有林區(qū)，大部分林場人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均收入。黑河市國有林場職工2014年人均收入僅為1.84萬元，低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入水平。全市國有林場在職職工中兌現(xiàn)全額崗位工資的僅占總數(shù)的19.8%，檔案工資的占38.8%，以田抵資的占9%，還有32.4%沒有工資收入。林口縣國有林場場長月工資1880元，副職領(lǐng)導(dǎo)月工資1650元，主要職能人員月工資1490元，管護(hù)員月工資1350元，工資性收入低下導(dǎo)致林業(yè)職工家庭抵御風(fēng)險能力較弱，有的出現(xiàn)因病、因災(zāi)返貧現(xiàn)象。

（三）社保能力不足。國有林場在職職工參加基本養(yǎng)老保險42581人（其中：參加事業(yè)單位的有29975人、參加企業(yè)的有12606人），未參保的有9291人，參保率82%；參加基本醫(yī)療保險43826人（其中：參加機(jī)關(guān)單位的有26214人、參加企業(yè)及城鎮(zhèn)居民醫(yī)療的有7256人、參加新農(nóng)合的有10356人），未參保8046人，參保率84%。大多數(shù)林場參加的事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險為當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌，繳費(fèi)比例偏高，最高達(dá)40%。同時，還要負(fù)擔(dān)離退休人員生活費(fèi)非統(tǒng)籌部分（約占退休人員生活費(fèi)50%）。一些林場只能參加保障水平相對較低的企業(yè)基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合。社保繳費(fèi)已經(jīng)成為林場沉重負(fù)擔(dān)，凈收入全部被吃掉還不夠。鶴崗市林業(yè)局所屬單位承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險的比例達(dá)40%，還要承擔(dān)離退休人員生活費(fèi)非統(tǒng)籌部分，2014年核定繳納養(yǎng)老保險2690萬元，醫(yī)療保險540萬元，合計3230萬元，超過其木材生產(chǎn)純利潤。

（四）人才匱乏、冗員較多。在我省國有林場5萬多在職職工中，有大專以上學(xué)歷的僅占12.57%，其中獲得各類專業(yè)技術(shù)職稱的只占9.6%，懂技術(shù)、會經(jīng)營、善管理的人才明顯不足。國有林場地處偏僻，經(jīng)濟(jì)落后，待遇低下，新畢業(yè)的大中專學(xué)生不愿到林場工作，嚴(yán)重制約著國有林場的發(fā)展。由于林場營林工作量的減少，用工量也相應(yīng)減少，平時在崗職工只有林場管理人員、森林管護(hù)人員及后勤等，占林場職工的30%—50%，其余人員有的從事季節(jié)性勞動，有的在自己分得的“工資田”中從事種植業(yè)，有的外出打工。齊齊哈爾市發(fā)展林場402名在冊職工中，在崗職工僅為66人，種工資田269人，內(nèi)部退養(yǎng)67人。

（五）林權(quán)問題不容忽視。由于國有森林資源產(chǎn)權(quán)主體不明確，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)混淆，出現(xiàn)省、市、縣政府都是國有森林資源產(chǎn)權(quán)主體的問題，一些市縣政府和林業(yè)局甚至個別國有林場隨意將森林資源抵押、流轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，國有林場已有95萬公頃林地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化。其中：承包44.26萬公頃、占流轉(zhuǎn)總面積的46.5 %（下同）；轉(zhuǎn)讓13.10萬公頃、占13.7%；租賃9.42萬公頃，占9.9%；股份制11.24萬公頃，占11.8%；合作9.66萬公頃，占10.1%；抵押1.59萬公頃，占1.6%；其他類型5.72萬公頃，占6%。按流轉(zhuǎn)對象看：流轉(zhuǎn)到企業(yè)和個人79.45萬公頃，占80.4%；流轉(zhuǎn)給本林場職工15.52萬公頃，占19.6%。其中除了省政府批準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)試點外，其余均屬各地自主非法流轉(zhuǎn)。哈爾濱市政府將市林業(yè)局勝利林場、呼蘭區(qū)黃土山林場、阿城區(qū)的兩個林場抵押給國家開發(fā)銀行。

（六）脫離同級財政預(yù)算管理。1996年國有林場管理體制下放市縣管理后，全省只有少數(shù)行政編制人員納入財政預(yù)算管理，絕大部分林業(yè)局所屬事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)主要依靠國有林場上繳利潤彌補(bǔ)，為自收自支管理方式。東寧縣林業(yè)局機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位一直維持自收自支方式，未納入財政預(yù)算。

三、意見建議

（一）準(zhǔn)確把握國有林場改革方向、原則和要求。國有林場改革要堅持走公益性改革為主的方向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，堅持生態(tài)導(dǎo)向、保護(hù)優(yōu)先，堅持改善民生、保持穩(wěn)定，要明確市（縣、區(qū)）政府是國有林場改革的責(zé)任主體。

（二）理順管理體制，搞活經(jīng)營機(jī)制。一是推進(jìn)國有林場政企、政事、事企、管辦分開。理順政府部門與國有林場的關(guān)系，市、縣所屬國有林場作為政府直屬事業(yè)單位，還國有林場事業(yè)法人地位，財政實行“收支兩條線”管理，林業(yè)部門負(fù)責(zé)資源監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和黨務(wù)管理，解除林業(yè)部門既是管理者又是經(jīng)營者的雙重身份，實行經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離。二是推進(jìn)國有林場從事的經(jīng)營活動實行市場化運(yùn)作。對于商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游等暫不能分開的經(jīng)營活動，嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理。鼓勵職工聯(lián)合成立專業(yè)合作社，通過投標(biāo)、承包、租賃等形式取得林地經(jīng)營、國有資產(chǎn)運(yùn)營、森林資源培育管護(hù)、生態(tài)建設(shè)等工程施工或經(jīng)營權(quán)，在競爭中自求發(fā)展。林場承辦的企業(yè)要從林場剝離出來，成為獨(dú)立法人，國有林場可作為出資人，享有出資人權(quán)益。有條件的可整合國有林場經(jīng)營性資產(chǎn)和資源，引入戰(zhàn)略投資者，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建股份公司實行市場化運(yùn)作。

（三）全力保障民生。要堅持以人為本，切實解決林場職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障問題。國有林場改革后，職工統(tǒng)一參加事業(yè)單位社會保障，按照政策規(guī)定按時足額繳納社會保險費(fèi)。改革前國有林場拖欠的社保費(fèi)一次性補(bǔ)齊，免收滯納金。改革后，國有林場職工社會保障統(tǒng)籌繳費(fèi)納入財政預(yù)算。鑒于改革前國有林場養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險參保問題復(fù)雜，建議由省人社、財政、林業(yè)部門聯(lián)合制定政策措施，對此進(jìn)行規(guī)范。完善國有林場社會救助體系，將符合條件的困難群眾和遺屬及時納入最低生活保障范圍，做到“應(yīng)保盡保、按標(biāo)施保”。

（四）積極引進(jìn)人才，妥善安置富余職工。針對目前國有林場人才匱乏的實際情況，建議有關(guān)部門對有意愿到國有林場工作的大中專院校畢業(yè)生出臺優(yōu)惠政策，以吸引人才，提高國有林場人員的管理水平和專業(yè)技術(shù)能力。采取有效措施安置富余人員：一是通過財政專項經(jīng)費(fèi)采取購買勞務(wù)的方式安排其從事森林撫育、造林和管護(hù)等工作；二是對接近法定退休年齡的富余職工，可利用林輔用地安置，并給予一定的優(yōu)惠政策；三是利用現(xiàn)有經(jīng)營項目組建新的法人經(jīng)營實體方式安置或由林場為富余職工提供林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等工作崗位逐步過渡到退休；四是鼓勵國有林場職工離崗創(chuàng)業(yè)，對經(jīng)單位同意的可在3年內(nèi)保留原職工身份，對符合條件的享受相應(yīng)優(yōu)惠政策。

（五）完善森林資源監(jiān)管體制。按照中央建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度的要求，明確由省政府代表國家行使所有權(quán)人職責(zé)，按照林地性質(zhì)、生態(tài)區(qū)位、面積大小和對社會全局利益影響程度，建立省、市、縣分級監(jiān)管資源體制，實行管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，明確產(chǎn)權(quán)主體和監(jiān)管責(zé)任。將國有林場森林資源保護(hù)管理情況納入當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重要依據(jù)，對國有林場場長實行森林資源離任審計。實施以提高森林質(zhì)量和嚴(yán)格控制采伐為核心的森林資源管理制度，強(qiáng)化森林經(jīng)營方案的執(zhí)行力度，嚴(yán)格按照森林經(jīng)營方案編制采伐限額、制定年度經(jīng)營計劃和開展森林經(jīng)營活動。

（六）完善林業(yè)財政政策。以此次國有林場改革為契機(jī)，捋順林業(yè)與地方財政的關(guān)系，國有林場實行財政收支兩條線管理，切斷國有林場與林業(yè)主管部門的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，重新核定林業(yè)主管部門的人員和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)，避免由國有林場養(yǎng)林業(yè)局的局面。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰