論政府購買服務(wù)的正當(dāng)程序規(guī)制

崔英楠

[摘要]政府購買服務(wù)是政府行使行政權(quán)的體現(xiàn)，正當(dāng)程序的規(guī)制在政府購買服務(wù)中顯得尤為重要。然而，由于現(xiàn)階段我國政府購買服務(wù)仍屬于新生事物，從既有的政府供給模式轉(zhuǎn)向政府向社會組織購買公共服務(wù)模式過程中，還存在很多問題，主要包括程序性立法的缺位、程序設(shè)立的不合理，以及購買實(shí)施中程序的合法性問題。因此，只有解決了這些問題，才能真正完善政府購買公共服務(wù)的正當(dāng)程序規(guī)制，才能為政府購買公共服務(wù)提供合法性保障，從而進(jìn)一步推動政府購買公共服務(wù)制度的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù)；正當(dāng)程序；規(guī)制

[中圖分類號]D630.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2016）03-0058-06

改革開放以來，公共服務(wù)的單一主體狀態(tài)持續(xù)至今，其唯一的提供者是政府。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高，社會公眾開始需要更加有效和更加多樣化的公共服務(wù)。在這個背景下，要求提高政府的行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，政府購買服務(wù)作為新時代政府轉(zhuǎn)型下的公共服務(wù)手段孕育而生，它是對新時代社會公眾對公共福利的渴望與追求的有力回應(yīng)。實(shí)踐證明，推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對于深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強(qiáng)政府購買服務(wù)的公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。因此，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。

一、政府購買服務(wù)的基本理論

政府購買服務(wù)指的是政府在社會福利的預(yù)算中撥出經(jīng)費(fèi)，將為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)行評估后支付其服務(wù)費(fèi)用的方式。[1]政府購買服務(wù)的本質(zhì)是政府公共服務(wù)職責(zé)的落實(shí)，由政府財政向各種社會服務(wù)組織提供資金，引入競爭機(jī)制，通過與社會服務(wù)組織簽訂合同、審查對象資質(zhì)、確定購買方式和購買內(nèi)容、履行購買程序，最終使得社會福利資源得以有效配置。而通過政府部門的招標(biāo)購買和各類社會服務(wù)組織之間的市場競爭，可以有效提高社會公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)社會福利的有效配置，進(jìn)而推動社會治理模式的發(fā)展。

政府購買服務(wù)在我國的興起而成為政府承擔(dān)公共服務(wù)的新模式和政府在公共服務(wù)提供方面的低效率不無關(guān)系，但更深層次的原因是新公共管理運(yùn)動的興起與發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的政府失靈理論的發(fā)展，對政府提供公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變提供了新動力。

第一，政府失靈理論。由于市場失靈的存在，政府那雙“看不見的手”伸向公共服務(wù)領(lǐng)域，盡管這種權(quán)力形式的范圍隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)處于不斷地調(diào)適中，但正如斯蒂格利茨的忠告或許值得重視：“實(shí)際上所有成功的例子都實(shí)行了涉及龐大政府的混合經(jīng)濟(jì)體制。向市場經(jīng)濟(jì)過渡并不是要弱化而是要重新定義政府的作用?！盵2]經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還告訴我們，政府同市場一樣，也不是十全十美的。政府也同樣存在失靈問題，即使政府在做公益事業(yè)的同時，絕不像企業(yè)家那樣考慮成本效益，不可能通過精確計算來實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。這是因為：“一、在完全計劃條件下，信息的任何不準(zhǔn)確、不及時都能導(dǎo)致計劃的不科學(xué)，從而導(dǎo)致資源配置的損失；中央計劃局要想具備絕對的完備信息體系是不可能的。二、把完全計劃建立在投入產(chǎn)出的基礎(chǔ)上，勢必要求計劃手段十分發(fā)達(dá)，要求經(jīng)濟(jì)計量和定量分析十分準(zhǔn)確，但是，即使依靠數(shù)學(xué)分析能夠解釋全部經(jīng)濟(jì)問題，依靠電子計算機(jī)能夠求出最完美的計劃方案，對于復(fù)雜多變的產(chǎn)品供求狀況來說也不可能給出最精確的事先答案。三、完全計劃要求中央計劃目標(biāo)與消費(fèi)者、生產(chǎn)者分散決策動機(jī)必須完全一致。但事實(shí)上，整體目標(biāo)與個體目標(biāo)、整體利益與個體利益、宏觀要求與微觀動機(jī)等等之間的沖突，在完全計劃條件下也不能百分之百地全部解決與統(tǒng)一?！盵3]因此，由于存在政府失靈的現(xiàn)象，社會組織作為服務(wù)提供者的模式應(yīng)運(yùn)而生。

第二，新公共管理理論。20世紀(jì)末，行政改革的浪潮在世界范圍內(nèi)興起。彼得斯提出未來政府治理的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)為以下四種：一、市場般的政府，即強(qiáng)調(diào)政府管理的市場化；二、彈性型政府，即政府的行為更為靈活；三、參與型政府，即政府行為需要更多民眾進(jìn)行參與；四、減制型政府，即要求減少政府的規(guī)制。[4]以上理論和改革模式都是為了降低行政成本，提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，因此 “企業(yè)家政府”概念的提出，把政府的職能從掌舵者變?yōu)閯潣?，像企業(yè)家一樣去管理公共行業(yè)。[5]

社會公眾的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公民自主決定、自行參與，政府要做的是為公眾謀求公共福利而服務(wù)，而不是執(zhí)掌行政大權(quán)。因此，各國在政府改革潮流中探索新的途徑。薩瓦斯認(rèn)為“在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立伙伴關(guān)系是核心要素。這就是說，在公共物品的提供方面，政府要創(chuàng)新供給方案，改變過去的單一主體提供的方式，轉(zhuǎn)而由多重社會主體提供方式，并與社會組織合作提供公共物品、公共服務(wù)，形成伙伴關(guān)系。政府購買服務(wù)便是政府將原本自己提供給服務(wù)對象的服務(wù)事項，通過招標(biāo)等方式確定有資質(zhì)的社會組織，由社會組織進(jìn)行服務(wù)項目的工作，最后由政府支付費(fèi)用。我們可以看到，政府和社會組織在這個過程中是平等主體，以合同方式確定雙方權(quán)利義務(wù)來進(jìn)行服務(wù)項目的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是一種公共物品提供的伙伴關(guān)系，或者說合作關(guān)系，在這這個伙伴關(guān)系的合作過程中，政府購買社會公共服務(wù)制度隨之得到發(fā)展。

筆者認(rèn)為，政府購買服務(wù)作為政府承擔(dān)公共服務(wù)的新路徑，不僅是應(yīng)對政府失靈的應(yīng)有之義，更是契合了新公共管理理論的發(fā)展要求。政府失靈導(dǎo)致的公共服務(wù)資源分配不均衡，無法滿足民眾對公共服務(wù)的需求，是政府在社會治理的過程中思考推出政府購買服務(wù)這種模式的動因。新公共管理理論才是政府提供公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變的新動力。政府購買服務(wù)主要制度與模式的形成，完全是隨著新公共管理理論發(fā)展而逐漸形成，并愈發(fā)成熟的。這種新公共管理模式的主要特征為引入市場機(jī)制，采用私人部門的管理以改善競爭。政府購買服務(wù)相關(guān)制度與模式的形成，是公共管理的新途徑，也是積極探索新時代的應(yīng)對，強(qiáng)調(diào)社會福利的職能和責(zé)任在“政府、企業(yè)、社會三結(jié)構(gòu)”中得以重新配置，避免“政府與市場二元資源配置”缺陷的產(chǎn)生，進(jìn)而可以實(shí)現(xiàn)三者之間的良性互動。

二、正當(dāng)程序規(guī)制對政府購買服務(wù)的必要性

政府購買服務(wù)是政府行使行政權(quán)的體現(xiàn)，行政權(quán)的行使需要正當(dāng)程序的規(guī)制。與過去的公共服務(wù)領(lǐng)域相同的是，政府依舊是政府購買中的主導(dǎo)方，有提供公共服務(wù)的職能，可以動用國家財政行使購買服務(wù)的權(quán)力。但是政府作為具體行使行政權(quán)的主體，有著理性與自私。由于受到各種因素的影響，行政權(quán)的行使可能會有悖于其原本的目標(biāo)和方向，而成為損害人民利益的罪魁禍?zhǔn)?。孟德斯鳩也曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止” “權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。[6]

除去那些為不正當(dāng)目的行使行政權(quán)，就其他的那些以“善治”行使行政權(quán)而言，也不一定就是正當(dāng)?shù)?，由于行政?quán)最終是由具體的行政官員來行使，而個人的理性是有限的，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，行政機(jī)關(guān)不可能精確計算出我們每個人的喜好和憎惡，不可能給公民選擇提供最佳的社會公共服務(wù)來滿足公民的自由和利益，因此，在政府運(yùn)用其權(quán)力進(jìn)行政府購買服務(wù)的活動中，以正當(dāng)程序進(jìn)行規(guī)制是應(yīng)有之義。

（一）政府購買服務(wù)的多元價值沖突需要正當(dāng)程序加以規(guī)制

政府購買服務(wù)的法律關(guān)系中，有政府、社會組織、社會公眾三方，其中前二者是主要的主體。三方參加政府購買服務(wù)的目的和價值立場是不同的。[7]

政府作為行政管理的主體，又是市場的規(guī)制者，還是公共服務(wù)行業(yè)的所有者，在整個購買服務(wù)體系中有著復(fù)雜的身份和角色，承擔(dān)了保護(hù)公共利益、維持公共服務(wù)的供給、發(fā)展公共服務(wù)市場的任務(wù)。作為政府購買服務(wù)最主要的發(fā)起者，其行為決策關(guān)系著全局的利益和命運(yùn)。社會組織作為政府購買服務(wù)的賣方，則希望政府購買服務(wù)能維護(hù)他們既得利益和新利益，確立他們在社會服務(wù)市場中的地位。社會公眾參加到政府購買服務(wù)中也是為了使得自己的利益最大化，但這種利益并不是公共利益，因為個體追求的低廉價格、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)產(chǎn)品并不能完全符合公共利益的價值，其仍然屬于私益，具有狹隘性。政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會公共利益為價值本位，鑒于不同主體參加政府購買服務(wù)的利益立場、價值觀念的不同，對于什么是社會服務(wù)的公平公正就會有很大差異，難以讓各主體心悅誠服。因此，需要有相應(yīng)的中立價值來協(xié)調(diào)有著不同價值立場的主體，在不同價值立場主體之間不斷妥協(xié)、協(xié)調(diào)，使其價值利益、價值立場盡可能地靠向“中央”，并依靠法律制度加以鞏固。而這種中立價值就是正當(dāng)程序。正當(dāng)程序符合中立、公平的特征，其為不同價值立場的主體提供了一個平臺，而這種價值沖突在這個平臺上更得以化“沖突”為“合作”，最終形成的制度決策是合作后的利益共同點(diǎn)。各主體的利益共同點(diǎn)是合作得以存在的基礎(chǔ)，比如秩序良好的市場、最小的交易費(fèi)用和較公平的公共服務(wù)分配。正是因為共同利益，才使得合作成為可能。如果沒有合作的基礎(chǔ)，正當(dāng)程序的規(guī)制也沒有實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（二）政府購買服務(wù)的權(quán)力運(yùn)行需要正當(dāng)程序加以規(guī)制

對于政府購買社會服務(wù)的行為，政府是購買的決策者，其享有獨(dú)一無二的控制購買權(quán)。然而，政府購買服務(wù)的條件是否具備、條件是否成熟、具體使用何種標(biāo)準(zhǔn)、是否符合某種標(biāo)準(zhǔn)都屬于主觀判斷的范圍，人們往往看不見。而程序制度作為“看得見的正義”可以把實(shí)體法中主觀價值判斷化為簡單明了的前提條件、步驟、流程和形式要件，把購買服務(wù)的權(quán)力運(yùn)行由“暗箱操作”變?yōu)橥该鞯摹瓣柟庀碌牟僮鳌保瑢①徺I服務(wù)的權(quán)力運(yùn)行由單方操作變?yōu)槎喾絽⑴c決策。[8]

在實(shí)踐中，政府的行為通過一系列具有人格的主體來實(shí)施，因這些主體帶有自私自利的動機(jī)、主觀偏見、理性的有限性等人性的缺陷，不免會讓政府行為變?yōu)橹\求官員個人利益的工具。為防止這一情況的出現(xiàn)，我們應(yīng)該對政府購買的權(quán)力邊界予以規(guī)定，以正當(dāng)程序的立法來確定政府購買服務(wù)的范圍和界限，同時以正當(dāng)程序的購買行為來選擇政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對政府的行為進(jìn)行控制，單純依靠實(shí)體法律的規(guī)制顯然不夠，更重要的是通過正當(dāng)?shù)某绦虻目貦?quán)功能來控制監(jiān)督政府權(quán)力。制定正當(dāng)程序的實(shí)施細(xì)則，既是一種行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式，也是一種對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)運(yùn)行的自我約束的機(jī)制。

（三）政府購買服務(wù)的能動性需要正當(dāng)程序加以規(guī)制

政府購買服務(wù)是新時代根據(jù)我國公共服務(wù)政策發(fā)展出來的一套公共服務(wù)制度，在我國是新生力量，因此需要主動應(yīng)對社會、經(jīng)濟(jì)的變化。作為一種政策下的產(chǎn)物，政府購買服務(wù)具有能動性，其運(yùn)行是根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的市場經(jīng)濟(jì)時期中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方針和中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)狀況，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)而作出快速、能動的反應(yīng)，不斷地提升自己的服務(wù)水平，改善服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)方式。在當(dāng)前政府購買服務(wù)的發(fā)展階段，其因能動性較大而不具有絕對穩(wěn)定性。與此同時，主體能動性的大小則會成為影響其合作有效性的重要因素。盡管不同主體雖然都具有主觀能動性，但由于不同主體的主觀能動性之間存在差異，影響政策導(dǎo)向下的政府購買服務(wù)能力的大小也各有差異，對于能動性比較大的主體，比如政府，較大規(guī)模的社會組織，可能根本不愿意參與合作協(xié)商。因此，單純依靠實(shí)體法解決不了這個問題。同時，由于政府的巨大能動性，行政權(quán)對市場的影響力，其可以通過法律為工具實(shí)現(xiàn)政治理念，因此必須控制其能動性，將政治理念和法律制度相分離，使其以一種固化的方式穩(wěn)定下來，這種固化的方式就是正當(dāng)程序。程序具有明確性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，將政府政策以嚴(yán)格程序來執(zhí)行，通過程序法的強(qiáng)制規(guī)定，要求在程序上必須符合一定的條件，才能確定相應(yīng)的政府行為合法。完善政府在購買中的正當(dāng)程序，充分利用政府購買服務(wù)的正當(dāng)程序，才能為政府購買服務(wù)的有效貫徹實(shí)施提供有力保證。

三、政府購買服務(wù)正當(dāng)程序規(guī)制的困境

政府購買服務(wù)在我國屬于新生事物，程序規(guī)范尚存缺失。由于長期以來公共服務(wù)基本都由政府提供，從既有的政府公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)向政府向社會組織購買服務(wù)模式，在制度層面上至少還有不適應(yīng)的地方，不僅體現(xiàn)在立法上的不足，更體現(xiàn)在政府行為的非程序性、非正當(dāng)性。因此，解決政府購買程序缺乏規(guī)范性、正當(dāng)性是一個重要課題。

（一）政府購買服務(wù)程序性規(guī)范立法層次低，規(guī)范性差

我國政府向社會組織購買服務(wù)尚處于試點(diǎn)階段，政府的相關(guān)制度機(jī)制和法律還需要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整，因此，政府購買服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及規(guī)章，即使在《政府采購法》中，也尚未明確規(guī)定政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品，這就使得各級政府向社會組織購買公共服務(wù)缺乏全國性的法律依據(jù)。[9]

與缺乏統(tǒng)一的政府購買法律依據(jù)的現(xiàn)實(shí)困境相比，在我國，有些地方政府自行制定了大量的政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性意見、實(shí)施及考核評估辦法，這些規(guī)定常常帶有行政法規(guī)或者條例的特點(diǎn)。但是，由于各地方政府的政府購買服務(wù)普遍缺乏理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗，所以往往其出臺的行政法規(guī)或條例缺乏指導(dǎo)性，其規(guī)定的具體實(shí)施辦法往往缺少可操作性，其制定的考核評估辦法缺乏科學(xué)合理性。政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性意見、實(shí)施及考核評估辦法中實(shí)體性規(guī)范多，而程序規(guī)范數(shù)量少，且程序性規(guī)范處于附屬地位，甚至有的程序性規(guī)范極為零亂和混亂，與上級政府的政策文件相抵觸，彼此缺乏協(xié)調(diào)，不能形成統(tǒng)一有機(jī)的體系，影響人們對政府購買權(quán)及其程序的監(jiān)控。例如，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，要求地方各級政府在政府購買服務(wù)中的工作機(jī)制是政府主導(dǎo)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門負(fù)責(zé)牽頭，民政和工商部門協(xié)同，職能部門和監(jiān)督部門各自履行自身職責(zé)。可見，政府和有關(guān)政府部門是政府購買服務(wù)工作的主體，而其他部門和組織不能成為政府購買服務(wù)工作的正當(dāng)主體，因此主體適格是正當(dāng)程序的前提條件。

（二）政府購買服務(wù)程序性規(guī)范內(nèi)容不明確，導(dǎo)致程序形同虛設(shè)

法律程序必須明確具體，否則就不能得到良好地執(zhí)行，但我國有關(guān)政府購買服務(wù)的許多程序規(guī)范往往只提出要求，至于如何落實(shí)就無下文了。例如《遂寧市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步深化政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見》中的第4點(diǎn)“購買方式”中談到政府購買公共服務(wù)可以選擇不同的購買方式，包括政府購買、定額補(bǔ)助和憑單消費(fèi)三種方式，定額補(bǔ)助的程序是政府根據(jù)社會組織或企業(yè)提供的數(shù)量和質(zhì)量，按一定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。憑單消費(fèi)的程序是政府向符合規(guī)定條件的公共服務(wù)對象，即服務(wù)的公眾，由公眾自由選擇提供服務(wù)的社會組織，由社會組織提供服務(wù)并向其交付憑單，社會組織再根據(jù)憑單向政府兌現(xiàn)資金。然而，在“定額補(bǔ)助”中，針對社會組織或企業(yè)提供的公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量采取何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，沒有作出具體規(guī)定或指明，甚至沒有規(guī)定未得到補(bǔ)貼的社會組織或企業(yè)以何種渠道反饋?zhàn)约旱囊庖?，有何救?jì)途徑等；在“憑單消費(fèi)”中，可以獲得政府發(fā)放憑單的社會公眾的條件如何認(rèn)定，符合條件應(yīng)當(dāng)獲得而沒有獲得政府發(fā)放憑單的社會公眾又如何保障自己的合法權(quán)益都沒有作具體規(guī)定。而政府購買的方式由政府選擇，政府未必可以精確計算出公眾的需求和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，其補(bǔ)貼和憑單發(fā)放可能會造成一定程度的浪費(fèi)。政府的購買行為如果沒有了程序保障，政府很容易在政府補(bǔ)貼行為和發(fā)放消費(fèi)憑單中肆意妄為，一意孤行，而政府購買的公共服務(wù)往往是與人們生活緊密相關(guān)的公用服務(wù)，補(bǔ)貼行為和發(fā)放消費(fèi)憑單不合理，購買服務(wù)程序得不到社會公眾的普遍認(rèn)可和尊重，嚴(yán)重影響提供公共服務(wù)的社會組織或企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平，進(jìn)而無法推進(jìn)政府購買服務(wù)的發(fā)展，不利于社會公共服務(wù)水平的提高。

（三）政府購買服務(wù)程序規(guī)制缺乏公開性

我國政府購買服務(wù)的程序缺乏透明性，即程序不公開。在開展政府購買服務(wù)較早的西方國家，政府向社會公布購買服務(wù)的預(yù)算，從事政府購買服務(wù)的社會組織通過政府購買公開招標(biāo)的方式取得政府撥款，并按照政府要求提供服務(wù)。而在我國各級政府部門預(yù)算編制中，政府購買資金預(yù)算已經(jīng)單列，但并不向社會公開，因而社會組織對政府購買服務(wù)的需求并不了解，這種狀況不利于其競爭政府所需要購買服務(wù)的項目。政府購買服務(wù)缺少正當(dāng)程序，公開競爭也沒有成為購買服務(wù)的一般原則，其實(shí)政府購買服務(wù)所使用的是財政資金，所采用的方式應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，但許多地方的購買服務(wù)都沒有通過公開招標(biāo)，也沒有公開政府購買預(yù)算情況。政府購買服務(wù)的程序正當(dāng)，必須要符合公開原則。通過調(diào)研得知，例如佛山市某街道辦事處作為政府購買服務(wù)的購買方，對承接者的選擇，即在眾多社會組織中選擇提供服務(wù)的社會組織應(yīng)當(dāng)符合公開程序。但在其向仁愛社會組織的購買過程中，在雙方簽訂購買協(xié)議兩個月前便相互溝通，而沒有將服務(wù)項目向任何社會組織公開，直到購買服務(wù)合同簽約時也沒有其他公開競爭的社會組織。這種購買服務(wù)與《佛山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈佛山市政府向社會組織購買服務(wù)實(shí)施辦法〉的通知》中規(guī)定的 “購買主體通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、公開競爭等方式確定中標(biāo)社會組織”不相符合。因此，在我國，大部分的政府購買服務(wù)沒有基于公開的正當(dāng)程序，而是依靠傳統(tǒng)的社會關(guān)系進(jìn)行，既不符合政府購買服務(wù)公開的正當(dāng)程序，合法性存在問題，也缺乏社會組織、服務(wù)對象、社會公眾對政府購買服務(wù)的信任，是亟需解決的重要問題。

四、完善政府購買服務(wù)正當(dāng)程序規(guī)制的建議

（一）完善政府購買服務(wù)程序性立法

政府向社會力量購買公共服務(wù)還是一項探索性的工作，缺乏可操作性的法律法規(guī)。由于缺乏相關(guān)操作的規(guī)章制度，在前期的試點(diǎn)工作中，或多或少出現(xiàn)了一些程序性亂象。[10]

因此，要解決政府購買服務(wù)程序性差的問題，政府購買公共服務(wù)的購買流程和資金監(jiān)管程序都需要政府部門盡快通過立法進(jìn)行完善，以此規(guī)范政府購買公共服務(wù)。雖然國務(wù)院提出了“嚴(yán)格程序，競爭擇優(yōu)”“嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理”和“建立嚴(yán)格的監(jiān)督評價機(jī)制”[11]等意見，但仍然需要對這些大原則進(jìn)行細(xì)化，使之成為可供操作的具體實(shí)施制度，其政策效果才能顯現(xiàn)，并最終落到實(shí)處。盡管我國的《政府采購法》及各級地方政府《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法》為政府購買服務(wù)掃清了部分障礙，但在實(shí)際操作過程中，另一些制度設(shè)計滯后帶來的風(fēng)險也更加凸顯。首先，建議盡快修訂《政府采購法》，將公共服務(wù)明確納入其中，對購買程序的規(guī)制具有法律上的依據(jù)。目前我國關(guān)于政府購買公共服務(wù)程序規(guī)制的法律主要是參考《政府采購法》。盡管在購買程序的運(yùn)作方式有很大的相似性，鑒于目前政府購買公共服務(wù)無法可依的形勢，應(yīng)當(dāng)在修訂時將政府購買公共服務(wù)明確納入其中。其次，制定法定購買程序，進(jìn)一步規(guī)范購買流程。通過立法建立前期介入和招標(biāo)公開的程序機(jī)制，明確政府選擇服務(wù)方的流程，要求政府相關(guān)公共服務(wù)部門應(yīng)該在實(shí)地調(diào)查、收集信息、專家討論后，制定可操作性的購買計劃，嚴(yán)格考察和選擇公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)、組織合格的專家評審委員會，以正當(dāng)程序進(jìn)行公平競標(biāo)，避免購買行為的隨意性和無序性，以防政府購買公共服務(wù)中不按程序進(jìn)行購買而可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租、貪污腐敗等問題。最后，通過立法完善政府購買服務(wù)資金的使用程序，以制定實(shí)施細(xì)則的方式對政府購買服務(wù)資金的后期使用以嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行管理，出臺嚴(yán)格的績效考評制度，并將績效考評結(jié)果與今后的經(jīng)費(fèi)安排掛鉤，從而避免購買費(fèi)用的不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致財政壓力過大。完善政府購買服務(wù)程序性立法，才能使政府購買行為具有正當(dāng)程序的規(guī)制，確保政府購買社會服務(wù)邁上法制化、規(guī)范化、程序化的軌道。

（二）完善政府購買服務(wù)公開程序

由于政府控制著廣泛的社會公共資源和公共產(chǎn)品，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)是合理地配置行政權(quán)力，要盡可能地向公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并向公眾公開提供公共服務(wù)的情況。要確保政府購買過程的公開性、透明性，必須在政府購買服務(wù)的程序性制度中落實(shí)公開原則。政府購買服務(wù)的公開原則，即政府購買活動的信息公開，是指政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的條件和要求，向作為投標(biāo)人與潛在投標(biāo)人的供應(yīng)商及社會公眾真實(shí)、全面、充分、及時地披露與政府購買行為有重大關(guān)系的相關(guān)信息。具體而言，主要有以下要求：第一，完善政府購買服務(wù)的事前信息公開程序，主要是指政府購買計劃與預(yù)算應(yīng)當(dāng)及時公開。政府相關(guān)公共服務(wù)部門在將公共服務(wù)需求設(shè)立公共服務(wù)項目后，應(yīng)當(dāng)將其制定的購買計劃和資金預(yù)算，主要內(nèi)容包括政府購買的公共服務(wù)項目及數(shù)量、預(yù)算金額、購買方式等，向社會及時公布，確保社會組織在事先了解采購方的要求，為更好地投標(biāo)做好準(zhǔn)備工作。第二，完善政府購買服務(wù)的事中信息公開程序，主要是指政府購買服務(wù)招投標(biāo)程序應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。在確定了立項后，應(yīng)當(dāng)由購買主體通過網(wǎng)站等媒體面向社會公開招標(biāo)通知，確保社會組織獲得充足和及時的信息，從而便于迅速決定是否就某個特定的合同投標(biāo)，主動尋找政府進(jìn)行溝通；在開標(biāo)階段應(yīng)當(dāng)確保采購方與供應(yīng)商都有機(jī)會在招標(biāo)文件載明的時間和地點(diǎn)親自或委托其代表人或代理人參與開標(biāo)活動；在決標(biāo)階段應(yīng)當(dāng)確保中標(biāo)的社會組織有機(jī)會確認(rèn)自己已經(jīng)中標(biāo)，未中標(biāo)的社會組織有機(jī)會了解自己的權(quán)利是否受到了侵害，而獲得救濟(jì)的有效信息。第三，完善政府購買服務(wù)的事后信息公開程序。政府購買服務(wù)有關(guān)事后信息，主要包括承接方履行合同和提供服務(wù)情況、績效評價結(jié)果等信息，應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、全面地發(fā)布在相應(yīng)的載體上，為供應(yīng)商營造一個公平的信息環(huán)境。

（三）落實(shí)政府購買服務(wù)民主參與程序

所謂民主，就是一系列保證公民實(shí)現(xiàn)自由、平等和其他權(quán)利的制度和程序。[12]

政府購買服務(wù)的民主參與主體不僅包括公共服務(wù)的對象，還包括公共服務(wù)的提供者——社會組織，以及新聞媒體。政府購買服務(wù)的公眾參與是一種行動程序，一種制度化的行動，而民眾、社會組織、新聞媒體都是這一行動過程中的參與者。在這個程序中，利益相關(guān)的個人、組織和政府機(jī)關(guān)通過意見的相互溝通參與決策程序。通過進(jìn)一步擴(kuò)大參與范圍，允許非國家組織機(jī)構(gòu)參與，如專業(yè)性社會組織、專家研究所，允許受控主體、地方政府、企業(yè)、專家、社會中介組織、普通民眾參與，能更好地發(fā)揮民主與科學(xué)的作用。在政府購買服務(wù)過程中，落實(shí)民主參與程序主要在以下幾個方面。第一，在制定政府購買服務(wù)計劃和資金預(yù)算程序中落實(shí)民主參與，采用通告、公告、說明理由等方式，允許公眾發(fā)表意見，充分聽取公眾的建議，并將適當(dāng)?shù)脑V求納入預(yù)算編制。如果政府隱瞞本應(yīng)該讓公眾知曉的信息，公眾可以提出申請要求獲得相應(yīng)的知情權(quán)。在確定項目影響范圍的階段，公眾可以對政府確定的范圍提出建議或意見，如果政府遺漏了與政府購買服務(wù)有一定影響關(guān)系的社會組織，該社會組織可以提出申請或建議。第二，在評估購買服務(wù)項目程序中落實(shí)民主參與，對購買服務(wù)項目實(shí)施進(jìn)行評估的過程中充分發(fā)揮民主參與的作用，不僅要重視政府主管部門的評估，服務(wù)對象的評估，更要引入第三方評估，要求由專家、專業(yè)人員和社會公民組成專業(yè)評估小組，加強(qiáng)評估的科學(xué)性和客觀性，才能健全民主參與的評估程序，使得政府和社會組織的合作關(guān)系持久，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。第三，在政府購買服務(wù)監(jiān)督程序中落實(shí)民主參與，對購買公共服務(wù)的監(jiān)督程序應(yīng)該全面履行，要包括從項目申請、招投標(biāo)、合同簽訂、資金使用、合同實(shí)施、評估的整個過程的合理、合法監(jiān)督，確保服務(wù)提供過程中行為的程序性，將社會公眾、服務(wù)機(jī)構(gòu)自身、第三方機(jī)構(gòu)及社會媒體都應(yīng)該納入監(jiān)督主體，履行監(jiān)督職責(zé)，并及時回應(yīng)媒體、民眾關(guān)切的問題，按規(guī)定處理信訪、咨詢等，接受社會輿論監(jiān)督，從而在程序上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡，使政府購買行為處于完整監(jiān)督程序下，確保政府購買社會服務(wù)邁上法制化、規(guī)范化、制度化的軌道。

[參考文獻(xiàn)]

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[9]趙立波：《完善政府購買服務(wù)機(jī)制推進(jìn)民間組織發(fā)展》，《行政論壇》2009年第2期。

[10]陳小強(qiáng)：《我國政府購買社會工作服務(wù)初探》，《中國政府采購》第2008年第6期。

[11]新華社：《李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議 研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù) 部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》，《人民日報》2013年8月1日。

[12]張文顯：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第343頁。

（責(zé)任編輯 劉永?。?/p>