弱勢(shì)群體政策參與的困境與出路

殷筱曄 王嘉玲 田勇超

摘 要：當(dāng)前弱勢(shì)群體政策參與困難重重，政府對(duì)這一現(xiàn)象給予了高度重視，大量實(shí)踐表明：弱勢(shì)群體的利益維護(hù)迫在眉睫。文章對(duì)促進(jìn)弱勢(shì)群體政策參與的必要性及困境進(jìn)行了分析，并對(duì)弱勢(shì)群體政策參與的完善路徑進(jìn)行探討，提出優(yōu)化策略及建議。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體；政策參與；社會(huì)公平；社會(huì)組織

弱勢(shì)群體覆蓋面廣，但其利益受損現(xiàn)象十分嚴(yán)重：農(nóng)民工討薪潮不斷迭起，農(nóng)民失地現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。單就農(nóng)民工群體而言，全國共計(jì)有2.6億農(nóng)民工，十一屆全國人民代表大會(huì)中農(nóng)民工代表人數(shù)僅為3人，第十二屆人民代表大會(huì)中農(nóng)民工代表上升至31人，占代表總數(shù)的1.03%，31位代表承擔(dān)了為全國2.6億農(nóng)民工代言的重大責(zé)任。總體來看，我國弱勢(shì)群體在政策參與中代表人數(shù)逐漸增加，但代表性有限，參與度明顯低于其他群體的水平，由此我國弱勢(shì)群體政策參與的困境可見一斑。

一、促進(jìn)弱勢(shì)群體政策參與的必要性

（一）維護(hù)弱勢(shì)群體的利益

弱勢(shì)群體是指那些依靠自身力量或能力無法維持個(gè)人及其家庭最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會(huì)給予支持和幫助的群體。文章所說的弱勢(shì)群體主要指農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民和城市下崗失業(yè)人員等。弱勢(shì)群體規(guī)模龐大，但是弱勢(shì)群體占有的社會(huì)資源非常匱乏，難以滿足整體需求。同時(shí)，弱勢(shì)群體缺乏自己的代言人，在政治舞臺(tái)上缺乏話語權(quán)，比起精英階層、政治階層，弱勢(shì)群體在表達(dá)利益需求時(shí)常常吃啞巴虧，在政治博弈中明顯處于劣勢(shì)地位，因此其利益遭受侵害的現(xiàn)象突出。

（二）維持社會(huì)穩(wěn)定

弱勢(shì)群體利益訴求的方式比較單一，往往得不到期望的反饋效果，難以解決存在的問題，導(dǎo)致弱勢(shì)群體人民心中積聚著極大不滿。在貧富差距益加大、兩極分化日趨嚴(yán)重、社會(huì)階層不斷演化的過程中，這種以犧牲弱勢(shì)群體的利益實(shí)現(xiàn)的短期社會(huì)穩(wěn)定就會(huì)變成長期的不穩(wěn)定。長此以往，若人民群眾的正當(dāng)訴求只能由過激的方式才能實(shí)現(xiàn)的話，必會(huì)產(chǎn)生民主政治和法治國家建設(shè)的信任危機(jī)，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重的消極影響和后果。社會(huì)穩(wěn)定是國家發(fā)展的基石，若社會(huì)穩(wěn)定受到威脅，國家的長期持續(xù)發(fā)展將難以為繼。從我國現(xiàn)實(shí)情況看，弱勢(shì)群體利益得不到維護(hù)的現(xiàn)象愈加突出：農(nóng)民工討薪潮不斷迭起，農(nóng)民失地現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，這一社會(huì)問題若不能得到及時(shí)解決必將成為一個(gè)重要的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

（三）維護(hù)社會(huì)公平

根據(jù)馬太效應(yīng)，富者越富，窮者越窮。站在社會(huì)金字塔頂尖的少數(shù)的富有者占據(jù)豐富的、絕大多數(shù)的社會(huì)資源，而金字塔底端絕大多數(shù)的社會(huì)成員由于資源匱乏，難以靠自身努力獲得更多的資源與機(jī)會(huì)。二者為下一代提供的教育與環(huán)境由于資源占有的初始差異大相徑庭，導(dǎo)致社會(huì)公平流于形式?！吧鐣?huì)權(quán)利貧困理論”（poverty of social rights）從另一個(gè)視角指出經(jīng)濟(jì)貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素不足，更重要的是社會(huì)權(quán)利的貧困，所以治理與消除經(jīng)濟(jì)貧困的治本之道，是強(qiáng)化社會(huì)權(quán)利的平等和保障社會(huì)權(quán)利的公正。現(xiàn)今我國大力倡導(dǎo)治理理論，增強(qiáng)國家治理現(xiàn)代化的能力，而治理源起的原因之一涵蓋了社會(huì)不公，黨和國家已經(jīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)公平給予了高度重視，對(duì)維護(hù)只有促進(jìn)弱勢(shì)群體政策參與，激發(fā)人民政策參與的積極性，才能維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的公平。

二、弱勢(shì)群體政策參與的困境

（一）利益訴求機(jī)制不暢通

弱勢(shì)群體缺乏暢通的利益訴求機(jī)制，從現(xiàn)實(shí)情況來看，他們表達(dá)利益訴求的方法大多是施壓性的集體行動(dòng)，如靜坐、集體上訪、非法舉行集會(huì)游行、圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)等。大部分弱勢(shì)群體在表達(dá)利益訴求時(shí)，很少選擇傳統(tǒng)的利益表達(dá)渠道，如找領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門主動(dòng)進(jìn)行利益表達(dá)等形式等，類似表達(dá)方法確實(shí)存在問題，且成效有限，弱勢(shì)群體逐漸對(duì)正式利益表達(dá)渠道表示無用。這就導(dǎo)致弱勢(shì)群體信心不斷喪失，轉(zhuǎn)而選擇較為激烈的方式進(jìn)行利益表達(dá)。

（二）參政議政意識(shí)低下、能力差

受中庸意識(shí)的影響，我國民眾參政議政的意識(shí)低下，只要自身利益沒有受到嚴(yán)重?fù)p害，他們就不愿積極參政議政。在這種態(tài)度的引導(dǎo)下，人民參政議政的積極性非常低下，難以有效、及時(shí)地表達(dá)自身利益，對(duì)公民公共政策參與的廣泛性造成了消極影響。弱勢(shì)群體普遍學(xué)歷較低，文化水平不高、政治素質(zhì)差，理解能力、溝通能力、學(xué)習(xí)能力有限，大部分人憑借其自身能力難以讀懂政府政策，更不用說是參政議政。

（三）社會(huì)組織不健全

首先，我國市民化程度較低，導(dǎo)致社會(huì)化組織數(shù)量較少，弱勢(shì)群體尤其缺乏有力量、有組織的代表者和強(qiáng)力有效的話語權(quán)表達(dá)機(jī)制，個(gè)人的利益難以獲得組織化地集聚與表達(dá)，僅靠少數(shù)代表來維持?jǐn)?shù)以億計(jì)的弱勢(shì)群體利益存在較大困難；其次，弱勢(shì)群體的非組織化利益表達(dá)在逐漸增多，這種利益表達(dá)方式對(duì)社會(huì)的長治久安來說是一個(gè)嚴(yán)重威脅，不利于社會(huì)長期的健康發(fā)展。

三、弱勢(shì)群體政策參與的路徑

（一）建立健全弱勢(shì)群體的利益訴求機(jī)制

從政府的角度來說，首先，進(jìn)一步推進(jìn)行政決策的科學(xué)化，在決策時(shí)要有充分的依據(jù)，運(yùn)用科學(xué)的決策程序和方法，保證所作出的決策經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。政策制定者要站在弱勢(shì)群體的角度統(tǒng)籌平衡，制定公共政策時(shí)需多關(guān)注他們的需求與福利，加強(qiáng)人大代表與公民的聯(lián)系，適當(dāng)擴(kuò)大弱勢(shì)群體代表的比例，防止代表有限性造成的弊端；其次，建立健全政府的回應(yīng)機(jī)制和基層民主制度，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，增強(qiáng)政府對(duì)弱勢(shì)群體的回應(yīng)性，通過電子政府等渠道提高政府與弱勢(shì)群體溝通的效；通過完善基層民主制度，進(jìn)一步完善信訪和聽證制度，疏通信訪渠道，確保民眾的利益訴求能夠得到回應(yīng)，通過聽證制度促進(jìn)弱勢(shì)群體與不同利益團(tuán)體之間的交流溝通，使其監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮，維護(hù)自身合法權(quán)益；再次，推動(dòng)行政決策的民主化，強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)公共政策的參與。民眾對(duì)公共政策的參與度是先進(jìn)人們?cè)u(píng)價(jià)行政決策的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，公共政策的民主化集中體現(xiàn)在政策決策觀念的民主化、決策過程的公開化和民眾參與的制度化等方面。政策決策觀念的民主化要求擁有行政決策權(quán)的行政機(jī)構(gòu)人員建立民主決策的觀念及作風(fēng)，決策過程的公開化要求行政決策主體將整個(gè)行政決策過程，即行政問題的提出到確定。行政決策方案的選擇、行政決策產(chǎn)生的結(jié)果、行政決策后期產(chǎn)生的實(shí)際效果等都及時(shí)向社會(huì)公開，以保證公眾的知情權(quán)。民眾參與的制度化是指制定通過法律法規(guī)使民眾對(duì)于政策參與制度化，以法律法規(guī)的形式規(guī)定哪類民眾能夠參與到哪類行政決策，如何參與公共政策以及民眾參與的權(quán)利如何保障等。

從利益訴求方式完善的角度來看，首先，現(xiàn)代社會(huì)公眾知識(shí)、時(shí)間盈余充裕，加之通訊工具帶來獲取信息、溝通的便捷性，心態(tài)革命已經(jīng)在社會(huì)公眾中產(chǎn)生，并要求更多的公共參與。弱勢(shì)群體可以充分利用網(wǎng)絡(luò)新媒體主體平等性這一便捷優(yōu)勢(shì)，利用多樣化的方式表達(dá)、實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。

（二）培育代表弱勢(shì)群體利益的社會(huì)組織

組織的本質(zhì)是把分散的人的力量整合起來形成強(qiáng)大力量以應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果?？梢哉f組織的發(fā)展程度決定了社會(huì)的文明高度，我國現(xiàn)在也是一個(gè)組織資源稀缺的國家，發(fā)展合理合法社會(huì)的社會(huì)組織尤為必要。為解決弱勢(shì)群體政策參與的問題，通過團(tuán)體形式組織公民參與公共政策的過程是關(guān)鍵，團(tuán)體通過遴選、集中社會(huì)成員的各種紛繁復(fù)雜的利益要求，并將之整合，為利益表達(dá)提供制度性的渠道，推動(dòng)各階層有條不紊地進(jìn)入政治系統(tǒng)，并深化社會(huì)紐帶的聯(lián)結(jié)及社會(huì)整合。在組織化的過程中，公民的要求更容易被政府識(shí)別。民間組織的發(fā)展和壯大是提高公民參與有效性的社會(huì)基礎(chǔ)，通過建立相關(guān)社會(huì)組織合理有效地聚合表達(dá)民意是解決弱勢(shì)群體政策參與環(huán)節(jié)的重要支撐。

（三）增強(qiáng)弱勢(shì)群體受教育水平，使弱勢(shì)群體“看懂”公共政策

首先，提高對(duì)弱勢(shì)群體知識(shí)的傳授，公民受教育程度較高，其所獲得的政治知識(shí)就越豐富，參與的積極性就越高，對(duì)政府決策的影響力就越大。列寧曾經(jīng)明確指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”其次，弱勢(shì)群體學(xué)歷普遍較低，難以“讀懂”政府的政策，因此推動(dòng)政務(wù)公開、重點(diǎn)加強(qiáng)政策解讀很有必要。通過新聞發(fā)布會(huì)和政策吹風(fēng)會(huì)對(duì)政策進(jìn)行解讀、增強(qiáng)公眾對(duì)政策的理解能力很有必要。

（四）創(chuàng)新收入分配政策，夯實(shí)弱勢(shì)群體政策參與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

市場追求的是資源配置的效率而沒有顧及公平，難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。收入分配差距的大小是收入分配公平與否的測(cè)量尺度，通過財(cái)政支出政策解決機(jī)會(huì)公平問題，通過稅收政策有利于促進(jìn)結(jié)果公平。一是要重視社會(huì)公平，重視弱勢(shì)群體的收入水平的提高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，改善弱勢(shì)群體政策參與的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)奧爾德弗的ERG理論，人具有生存的需要——生存人、人際關(guān)系的需要——協(xié)調(diào)人，以及成長的需要——作為成長人低層次的成長需要和高層次的成長需要。當(dāng)個(gè)人生存需要得到滿足后，才能夠充分關(guān)注自身發(fā)展和超越自我利益之外的使命和責(zé)任。當(dāng)弱勢(shì)群體擁有了作為成長人的需求之后，群體成員才能夠有積極性地進(jìn)行政策參與，充分關(guān)注實(shí)現(xiàn)自身利益機(jī)制的途徑；二是建立健全合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)弱勢(shì)群體的基本利益，在其利益受損時(shí)采取適宜的補(bǔ)償措施。

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作者簡介：殷筱曄（1993- ），云南大理人，碩士，云南大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理；王嘉玲（1993- ），云南麗江人，碩士，云南大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理；田勇超，廣東人，碩士，云南大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理。