加拿大油氣管道安全監(jiān)管與完整性管理借鑒

近年來，我國油氣管道高速建設(shè)，陸上油氣管道總里程達(dá)12萬 km（不含油氣田集輸管道），覆蓋全國31個省（自治區(qū)、直轄市），形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、連通海外的油氣管網(wǎng)格局。與此同時，管道生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生，特別是山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，更是給全國油氣管道安全生產(chǎn)敲響了警鐘。

為學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家油氣管道安全管理經(jīng)驗和先進(jìn)技術(shù)，提高管道完整性管理水平，國家安全監(jiān)管總局組成油氣管道安全監(jiān)管與完整性管理培訓(xùn)團(tuán)，自2015年9月13—26日赴加拿大進(jìn)行學(xué)習(xí)和考察。

加拿大油氣管道安全監(jiān)管

加拿大現(xiàn)有管道企業(yè)約700家，油氣管道總里程約82萬5 000 km（包括集輸管道、長輸管道和城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)），其中大口徑長輸管道約10萬5 000 km，干線管道約70條（包括31條油品管道和39條天然氣管道），形成了一個貫通加拿大東西、有效連接北美地區(qū)的管網(wǎng)系統(tǒng)。其分布情況如圖1所示。

機(jī)構(gòu)設(shè)置

在加拿大，由聯(lián)邦政府能源主管部門負(fù)責(zé)對省際和跨國油氣管道的建設(shè)和運營進(jìn)行監(jiān)管，各省（區(qū)）能源主管部門負(fù)責(zé)對?。▍^(qū)）內(nèi)油氣管道的建設(shè)和運營進(jìn)行監(jiān)管。

聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)。國家能源委員會（NEB）是加拿大跨省油氣管道行業(yè)主管部門。其為加拿大自然資源部下設(shè)的獨立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對跨省油氣管道的建設(shè)和運營進(jìn)行監(jiān)管。

加拿大職業(yè)安全健康中心（CCOHS）作為非營利性聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，代表政府、企業(yè)和勞工三方，致力于解決油氣管道建設(shè)、運營過程的職業(yè)安全健康問題。

加拿大運輸安全委員會（TSB）與國家能源委員會合作推進(jìn)管道運輸安全，識別安全缺陷并提出建議。

加拿大交通部（TC）依據(jù)《可通航水域保護(hù)法》，負(fù)責(zé)確保可通航水域不被油氣管道施工、運營的內(nèi)河基礎(chǔ)設(shè)施所阻塞。

加拿大自然資源部（NRC）依據(jù)《聯(lián)邦爆炸物法》，監(jiān)管施工期間炸藥的使用情況。

加拿大環(huán)境部（EC）依據(jù)《瀕危物種法》，禁止油氣管道在建設(shè)、運營中破壞關(guān)鍵棲息地；依據(jù)《候鳥法》，禁止有害物質(zhì)流向候鳥成群的水域或候鳥經(jīng)常出沒的地區(qū)；依據(jù)《加拿大環(huán)境保護(hù)法》，對可能需要進(jìn)行清淤工作海域的處置工作進(jìn)行許可。

加拿大漁業(yè)和海洋部（FOC）依據(jù)《漁業(yè)法》，負(fù)責(zé)棲息地保護(hù)和污染防治。

加拿大印第安人和北方事務(wù)部（INAC）依據(jù)《印第安法》，負(fù)責(zé)保護(hù)原著居民的土地不被油氣管道所影響。

加拿大運輸安全委員會（TSB）與國家能源委員會（NEB）合作推進(jìn)管道運輸安全，識別安全缺陷并提出建議。

?。▍^(qū)）管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)加拿大各?。▍^(qū)）立法，各?。▍^(qū)）能源主管部門負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)油氣管道的建設(shè)和運營進(jìn)行監(jiān)管。

法規(guī)體系

聯(lián)邦制定了一系列法律法規(guī)來規(guī)范油氣管道安全監(jiān)管，包括法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、指南等多層次，部分法律法規(guī)如圖2所示。

各?。ǖ貐^(qū)）通過立法，制定轄區(qū)內(nèi)油氣管道安全監(jiān)管的法律法規(guī)，以阿爾伯塔省為例，包括法律、法規(guī)、指令、指南等多層次，部分法律法規(guī)如圖3所示。

安全監(jiān)管主要做法

加拿大將油氣管道作為國家的“第五大”交通運輸方式，上升到國家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度進(jìn)行管理，形成了部門分工明確、權(quán)責(zé)明晰、政企公眾溝通協(xié)調(diào)的管理體制和機(jī)制。

在油氣管道的“全生命周期”中，加拿大從油氣管道的規(guī)劃（設(shè)計）、公共聽證、建設(shè)、運行、應(yīng)急、事故調(diào)查、廢棄等各方面，均有明確的部門負(fù)責(zé)，以經(jīng)過阿爾伯塔省的省級或跨國油氣管道為例，安全管理體制如圖4所示：

規(guī)劃（設(shè)計）。在管道規(guī)劃（設(shè)計）階段，國家能源委員會就建設(shè)項目遵守CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》技術(shù)要求的情況進(jìn)行監(jiān)管，對建設(shè)項目環(huán)境影響評估進(jìn)行審核。

公眾聽證是油氣管道規(guī)劃階段一個重要環(huán)節(jié)。管道建設(shè)單位向國家能源委員會提交建設(shè)申請后，國家能源委員會負(fù)責(zé)組織建設(shè)單位、管道項目涉及原住民、土地所有者以及其他利益相關(guān)方進(jìn)行公開聽證。

聽證會后，國家能源委員會會對建設(shè)項目出具聽證結(jié)果，其中部分帶有附加條件，只有在附加條件得到滿足后才被視為通過聽證，建設(shè)單位方可開展下一階段工作。

國家能源委員會設(shè)置了聽證參與資助基金，對參與聽證的人員進(jìn)行必要的資助，保障所有利益相關(guān)方都能參與聽證。

建設(shè)。在管道建設(shè)階段，國家能源委員會將對項目許可時所列附加條件的落實情況進(jìn)行核查；加拿大職業(yè)安全健康中心以及阿爾伯塔省就業(yè)、技能、培訓(xùn)和勞工部，負(fù)責(zé)對建設(shè)期間的職業(yè)安全健康事宜進(jìn)行監(jiān)督檢查。

運行。在管道運行階段，國家能源委員會和阿爾伯塔省能源監(jiān)管局將定期進(jìn)行檢查和審計，若在檢查和審計中發(fā)現(xiàn)重大隱患，有權(quán)要求管道公司停止油氣輸送，直到隱患消除；加拿大職業(yè)安全健康中心以及阿爾伯塔省就業(yè)、技能、培訓(xùn)和勞工部負(fù)責(zé)對運行期間的職業(yè)安全健康事宜進(jìn)行監(jiān)督檢查。

應(yīng)急。國家能源委員會和阿爾伯塔省能源監(jiān)管局在管道規(guī)劃設(shè)計階段便介入應(yīng)急管理，對企業(yè)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行審核。油氣管道發(fā)生事故后，阿爾伯塔省能源監(jiān)管局將派出事故現(xiàn)場應(yīng)急支持團(tuán)隊協(xié)助企業(yè)開展應(yīng)急處置。

事故調(diào)查。事故調(diào)查工作通常由國家能源委員會牽頭開展，但在加拿大運輸安全委員會介入時，便由后者牽頭。加拿大運輸安全委員會主要負(fù)責(zé)調(diào)查事故原因、辨識安全缺陷、提出安全對策、發(fā)布調(diào)查報告；國家能源委員會主要負(fù)責(zé)調(diào)查事故企業(yè)是否遵循了監(jiān)管要求，并評估相關(guān)規(guī)章是否需要進(jìn)行修訂。

廢棄。國家能源委員會負(fù)責(zé)管道的廢棄監(jiān)管工作，規(guī)定管道企業(yè)對管道進(jìn)行廢棄處理前須向其提出申請，一般提前一年申請，國家能源委員會將組織公開聽證，確保管道的廢棄符合安全、環(huán)保要求，使各方權(quán)益得到保障。

行業(yè)協(xié)會及其作用

加拿大行業(yè)協(xié)會通常由專職人員、科研院所和企業(yè)專業(yè)人員共同組成，均是非政府機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)組織制（修）定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)從業(yè)人員提供教育培訓(xùn)、安全咨詢和技術(shù)支持。

加拿大主要油氣管道行業(yè)協(xié)會有加拿大能源管道協(xié)會、 加拿大標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會等。其中加拿大標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會組織制訂的CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋了設(shè)計、建設(shè)、運行、維修、廢棄等油氣管道全生命周期的各個階段。該標(biāo)準(zhǔn)每四年修訂和發(fā)布一次，最新版本為2015年版，管道企業(yè)會充分參與標(biāo)準(zhǔn)修訂過程。

加拿大管道完整性管理實施情況

從20世紀(jì)80年代起，加拿大管道企業(yè)著手開展管道完整性和風(fēng)險分析等方面的研究。通過持續(xù)研究和實踐，在CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》中引入了完整性管理的要求，作為加拿大油氣管道企業(yè)開展完整性管理工作的依據(jù)。

管道完整性管理（PIM）是一個動態(tài)循環(huán)過程，大體分為四個步驟：制訂計劃、執(zhí)行計劃、實施總結(jié)、監(jiān)控改進(jìn)，即遵循PDCA循環(huán)，形成較為嚴(yán)密的閉環(huán)管理。實現(xiàn)這四個步驟的途徑包括制定政策、確定目標(biāo)、管理支持、明確職責(zé)、培訓(xùn)人員、編制技術(shù)要求和程序說明書等。

管道完整性管理現(xiàn)狀

完整性管理監(jiān)管部門主要有加拿大運輸安全委員會、國家能源委員會以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和一些省級能源主管部門。

法規(guī)要求。聯(lián)邦政府和省級監(jiān)管機(jī)構(gòu)都針對管道完整性管理作出了具體規(guī)定，并明確要求加拿大境內(nèi)管道嚴(yán)格執(zhí)行CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》。

CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》是加拿大油氣管道的核心標(biāo)準(zhǔn)，被譽為“油氣管道的圣經(jīng)”。該版標(biāo)準(zhǔn)包括17章和14個附錄，其中附錄A安全和損耗管理系統(tǒng)、附錄B管道系統(tǒng)風(fēng)險管理指南、附錄E液態(tài)烴管道泄漏檢測推薦規(guī)程、附錄N管道系統(tǒng)完整管理程序指南等，對油氣管道安全和完整性管理提供了具體要求和實施指南。特別是附錄N管道系統(tǒng)完整性管理程序指南，雖為非強(qiáng)制性附錄，但在有些省內(nèi)則要求管道企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行。

標(biāo)準(zhǔn)體系。除執(zhí)行CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》外，加拿大管道一般也參考美國的兩部油氣管道完整性管理標(biāo)準(zhǔn)，即ASME B31.8S《輸氣管道完整性管理》和API 1160《危險液體管道系統(tǒng)的完整性管理》，但兩處標(biāo)準(zhǔn)要求不一致時，則以CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》為準(zhǔn)。此外，還有相關(guān)配套的標(biāo)準(zhǔn)予以支撐。

技術(shù)保障。加拿大已開發(fā)了多套成熟的商用風(fēng)險評價軟件，如C-FER公司開發(fā)的PIRAMID軟件，能夠?qū)艿罃?shù)據(jù)進(jìn)行深度分析并進(jìn)行定量風(fēng)險評估。同時，多家技術(shù)服務(wù)公司在管道檢測（包括內(nèi)檢測、陰極保護(hù)監(jiān)測、河流穿越檢查、傾斜穩(wěn)定性評估、缺陷開挖和評估等）、泄漏檢測、遠(yuǎn)程自動控制、飛機(jī)巡線等多個領(lǐng)域開展了深入研究，取得了豐富的成果。

企業(yè)完整性管理實施情況

安橋公司。在實施過程中，該公司逐步建立了技術(shù)體系，主要包括開展完整性管理的條件、完整性管理支持技術(shù)、完整性管理實施方式、建立管道專業(yè)數(shù)據(jù)庫、配備管理及檢測設(shè)備、明確管理職責(zé)與分工、完善管理體系文件和標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)等。該公司的管理方案是基于管道全生命周期并在應(yīng)用風(fēng)險控制措施的基礎(chǔ)上建立起來的，控制措施從一開始就與防控風(fēng)險結(jié)合在一起，通過持續(xù)不斷的監(jiān)控和改進(jìn)，確保管道安全可靠運行。

橫加公司。該公司是北美最大的天然氣管網(wǎng)公司。該公司每年開展管道內(nèi)檢測和管道試壓評價工作，并對已實施內(nèi)檢測的管道在檢測周期內(nèi)進(jìn)行開挖驗證，以確認(rèn)再次檢測周期。公司根據(jù)下一年的內(nèi)檢測計劃來合理安排數(shù)量以滿足內(nèi)檢測的需求，使用自己開發(fā)的風(fēng)險評價軟件，每年對管道進(jìn)行一次風(fēng)險評估。管道完整性管理部門根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果更新完整性管理方案，并提出下一年度管道維修計劃。

中加油氣管道管理對比分析

油氣管道安全監(jiān)管機(jī)制對比

加拿大油氣管道安全管理工作形成企業(yè)負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、研究機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供支撐的工作機(jī)制。

我國安全生產(chǎn)工作管理理念與監(jiān)管機(jī)制與加拿大基本一致，努力建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制，但仍存在企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任不強(qiáng)、政府監(jiān)管過多、行業(yè)自律薄弱等突出問題。

油氣管道安全監(jiān)管體制對比

加拿大國家能源委員會和省級能源主管部門分別主管跨省油氣管道和省內(nèi)油氣管道安全生產(chǎn)工作，兩級能源主管機(jī)構(gòu)不存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各自擁有獨立的管理權(quán)，其他有關(guān)部門依法履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)了管道的全生命周期安全監(jiān)管體制。

我國油氣管道的主管部門是國家能源局，省級能源主管部門和設(shè)區(qū)的市（縣）級人民政府指定的部門主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作，業(yè)務(wù)上存在指導(dǎo)關(guān)系，質(zhì)檢、安監(jiān)等部門分別行使特種設(shè)備監(jiān)管和建設(shè)項目“三同時”審查、事故調(diào)查職責(zé)。目前國內(nèi)油氣管道安全主要注重事前和事后監(jiān)管，事中監(jiān)管缺失較為嚴(yán)重。

油氣管道安全監(jiān)管法規(guī)對比

加拿大油氣管道安全監(jiān)管在國家和省（地區(qū)）兩個層面進(jìn)行立法，適用范圍明確，并制定了法規(guī)、規(guī)范性文件、指南等多個層次的管理規(guī)定與之配套，形成了完善的管道安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。

《石油天然氣管道保護(hù)法》是我國油氣管道安全監(jiān)管的“基本法”，但是自2010年發(fā)布后，一直沒有制定配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章，法中的原則規(guī)定因缺乏實施細(xì)則難以落實，出現(xiàn)了地方主管部門不明確、職責(zé)模糊等問題，給油氣管道安全監(jiān)管帶來困難。

油氣管道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對比

加拿大油氣管道標(biāo)準(zhǔn)由行業(yè)協(xié)會和專業(yè)學(xué)會組織制定，是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦和各省能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過援引標(biāo)準(zhǔn)的形式將其作為監(jiān)管依據(jù)并要求管道企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)的制定過程均由行業(yè)協(xié)會和專業(yè)學(xué)會主導(dǎo)，管道企業(yè)充分參與其中。

我國油氣管道標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范多由政府部門牽頭組織制定，分為強(qiáng)制性和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，包括國標(biāo)（GB）、石油（SY）、安全（AQ）、特設(shè)（TSG）等多個門類，不同部門和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化委員會管理上述標(biāo)準(zhǔn)，職責(zé)不清、分工不明、各行其是，缺乏統(tǒng)一、有序、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)的管理單位、制定單位與實施單位脫節(jié)，新老標(biāo)準(zhǔn)往往交叉重復(fù)、相互矛盾。

管道完整性管理對比

加拿大目前已形成了完善的管道完整性管理體系。我國管道完整性管理起步較晚，在國家安全監(jiān)管總局的推動下，GB 32167-2015《油氣輸送管道完整性管理》于2015年10月發(fā)布。

建議

推動企業(yè)落實主體責(zé)任

強(qiáng)力推動企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立管道企業(yè)定期向政府有關(guān)部門報告安全運行情況、向社會公布風(fēng)險狀況等相關(guān)制度，做到“五落實五到位”（落實“黨政同責(zé)”要求、落實安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”、落實安全生產(chǎn)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、落實安全管理力量、落實安全生產(chǎn)報告制度；做到安全責(zé)任到位、安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、安全管理到位、應(yīng)急救援到位）。

依法履行政府監(jiān)管職責(zé)

盡快建立完善職責(zé)清晰、分工明確、科學(xué)有效的油氣管道全生命周期安全監(jiān)管體系。

建立統(tǒng)一管理的標(biāo)準(zhǔn)體系

將分散于有關(guān)部門的安全標(biāo)準(zhǔn)實施歸口統(tǒng)一管理。盡快研究制定管道廢棄處置等方面的標(biāo)準(zhǔn)，建立與國際接軌并且符合我國發(fā)展實際的管道安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會及相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在標(biāo)準(zhǔn)制定、先進(jìn)技術(shù)推廣和成熟經(jīng)驗分享等方面的作用，引導(dǎo)建立行業(yè)自律機(jī)制，督促管道企業(yè)自覺加強(qiáng)和改進(jìn)安全生產(chǎn)工作。鼓勵相關(guān)機(jī)構(gòu)開展管道安全前沿技術(shù)研發(fā)，著力解決管道泄漏實時檢測、精確定位、管道腐蝕、材料缺陷、內(nèi)檢測與數(shù)據(jù)分析等方面存在的問題，提高風(fēng)險防控水平。

推行管道完整性管理

全面推行管道完整性管理，加強(qiáng)管道完整性管理對標(biāo)、采標(biāo)和技術(shù)交流工作，及時更新相關(guān)技術(shù)和管理方法。

持續(xù)深入開展油氣管道安全監(jiān)管交流培訓(xùn)

繼續(xù)開展油氣管道安全監(jiān)管業(yè)務(wù)交流培訓(xùn)，堅持“走出去、請進(jìn)來”，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理念和有效做法。

山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故：2013年11月22日10時25分，位于山東省青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7億5 172萬元。

編輯 秦運巧